CE-SEC1-EXP1999-NAC7631

PERJUICIO IRREMEDIABLE - Improcedencia cuando se trata de un daño consumado / ACCION DE TUTELA - Improcedencia Aplicados los criterios anteriores al presente caso, la Sala encuentra que la acción de tutela se dirige contra la providencia de 2 de octubre de 1997, mediante la cual la Procuraduría General de la Nación confirmó una sanción impuesta al accionante, en cuanto se refiere a la sanción accesoria de inhabilidad por cinco años para ejercer cargos públicos, providencia contra la cual es evidente que procede o procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., como bien lo anotó el tribunal de primera instancia, situación que, de conformidad con los principios anotados, hace improcedente la acción de tutela. No obstante lo anterior, el accionante expresamente ejerce la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual hace consistir en “tener que estar por fuera de las elecciones para congresistas” del 8 de marzo de 1998 (fl. 88), circunstancia que en este momento implica que se trata de un daño consumado, razón por la cual tampoco es procedente la tutela al tenor del artículo 6º, numeral 4, del Decreto 2591 de 1991, pues a estas alturas no tendría objeto que se ordenara, si existiese violación de un derecho constitucional fundamental, la inaplicación del acto para la protección que solicita el accionante frente a una situación que ya no es posible remediar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá D.C., diez (10) de junio de mil novecientos noventa y nueve

Radicación número: AC-7631

Actor: Emiro Sossa Pacheco Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el accionante contra el fallo de 4 de diciembre de 1997, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, mediante el cual rechazó por improcedente la tutela interpuesta.

I.- ANTECEDENTES El ciudadano EMIRO SOSSA PACHECO, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio contra la Procuraduría General de la Nación, en orden a que se protejan sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso (art. 29 de la Constitución Política); a la honra (art. 21 ibídem); al buen nombre (art. 15 ibídem); y a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (art. 40 ibídem), vulnerados, en su concepto, por la decisión adoptada por la autoridad demandada en providencia de 2 de octubre de 1997. En consecuencia, solicita “... sea revocada transitoriamente, para evitar un perjuicio irremediable, hasta la definición por la Justicia Contencioso Administrativa, parcialmente, solamente la parte que se refiere a la sanción accesoria de la inhabilidad por cinco años para ejercer cargos públicos, contenida en la decisión de la Procuraduría General de la Nación, del 2 de Octubre de 1997, confirmando en segunda instancia, una sanción al suscrito ...”, con fundamento en los hechos que se sintetizan a

continuación (fls. 2 a 91):

1.- “UN FALLO EXAGERADAMENTE EXTEMPORANEO.

INCUMPLIMIENTO DE LOS TERMINOS PROCESALES DE LA LEY EN FORMA

ESCANDALOSA”.

Plantea que al entrar en vigencia la Ley 200 de 1995, Código Unico Disciplinario, los procesos como el adelantado en su contra, en los cuales ya se había notificado el auto de cargos e, inclusive, ya habían sido contestados, se debían tramitar por el procedimiento anterior a esa ley. Pero en lo favorable al investigado, acusado o disciplinado, en virtud del principio consagrado en la misma, se debían tramitar por las nuevas disposiciones. Señala que de conformidad con lo previsto en el artículo 177, la Ley 200 de 1995 entró en vigencia 45 días después de su sanción -los cuales se entienden hábiles-, es decir el 5 de octubre del mismo año. Agrega que a partir de esa fecha toda investigación disciplinaria cuya falta hubiese sido calificada de gravísima, como en su caso, no puede durar más de 12 meses, prorrogables por otros 12 después de la notificación del auto de cargos, según la complejidad de las pruebas, pues agotado ese plazo, si el investigador no hubiese fallado, procede el archivo provisional. Aplicando ese término a su caso considera que el término máximo para fallar se cumplió en una de las siguientes fechas: - El 18 de julio de 1996, un año después de surtida la notificación del auto de cargos. - El 28 de julio de 1996, un año después de expedida la Ley 200 de 1995. - El 5 de octubre de 1996, un año después de la vigencia de la citada

ley. No obstante, el 2 de octubre de 1997, doce o quince meses después del término permitido por la ley disciplinaria, se resuelve confirmar la sanción de primera instancia, cuando debió ordenarse el archivo provisional. Considera que para esa fecha el Procurador ya no tenía competencia, pues se había desbordado el término impuesto por el legislador para poder tomar esa clase de determinaciones. De esta manera plantea la violación del debido proceso, pues éste incluye la observancia de los términos procesales. Señala que la ley disciplinaria, tanto la anterior como la nueva, fijan un término de 40 días para que se defina la segunda instancia, el cual fue igualmente desconocido por el Procurador General de la Nación, concluyendo, en consecuencia, que en su caso fue doble el incumplimiento, pues se excedió en forma escandalosa el tiempo señalado por el legislador tanto para hacer la investigación disciplinaria como para resolver la segunda instancia. En apoyo de sus planteamientos sobre la observancia de los términos en los procedimientos judiciales y administrativos, el debido proceso y el principio de favorabilidad, el accionante transcribe apartes de las sentencias de la Corte Constitucional núms. T-450 de 12 de octubre de 1993, T-438 de 1º de julio de 1992, T-498 de 1992, T-431 de 1992, C-426 de 1993, T-450 de 1993, C-416 de 22 de septiembre de 1994, T-347 de 1995, T-190 de 27 de abril de 1995.

2.- “UNA SANCION DISCIPLINARIA JURIDICAMENTE

INEXISTENTE”.

Señala que el fallo de segunda instancia de la Procuraduría General de la Nación se basa en una actuación jurídicamente inexistente del Gobernador de Casanare, pues, en su opinión, este funcionario lo hizo objeto de una sanción en un proceso investigado por la Procuraduría de ese Departamento y, por consiguiente, de conformidad con el artículo 277, numeral 6º de la Constitución Política, el competente para imponer las sanciones era el Procurador Departamental y no el Gobernador. Indica que, sin competencia, el Gobernador le impuso la destitución como sanción principal y una inhabilidad como accesoria y esa inhabilidad, vigente cuando se inscribió, fue elegido y ejerció la dignidad de Gobernador del Casanare, fue la que sirvió de fundamento para la decisión de segunda instancia de la Procuraduría General de la Nación. Afirma que esta autoridad le sancionó por haberse hecho elegir, haber tomado posesión y ejercer el cargo de Gobernador del Departamento de Casanare sin tener en cuenta que estaba incurso en una inhabilidad impuesta como sanción disciplinaria accesoria a su destitución como Alcalde de Yopal. Considera que como era un acto inexistente, dictado por un servidor público incompetente, no tenía, ni tiene presunción de legalidad y, por tanto, no es, ni era, de obligatorio cumplimiento. Señala que no es él quien afirma que el Gobernador de Casanare no fuera competente para sancionarlo, sino que así lo dijo la Corte Constitucional en sentencia C-229 de 25 de mayo de 1995, es decir, dos años y cinco meses antes

de que el Procurador General de la Nación le hubiera dado nuevamente toda la existencia, validez y eficacia a ese acto jurídicamente inexistente. Plantea que el Procurador guardó silencio respecto de la falta de competencia y de la citada sentencia, no obstante existir copia de la misma en el expediente, buscando impedirle ser elegido, de una parte, de nuevo como Alcalde Municipal de Yopal, pues el fallo de segunda instancia se dictó en vísperas de dichas elecciones, y de otra, como congresista.

3.- “UNA SANCION ACCESORIA DE INHABILIDAD NO DEFINIDA

PREVIAMENTE EN LA LEY, COMO LO EXIGE EL DEBIDO PROCESO”.

Señala que en la providencia “materia de la presente acción de tutela”, el Procurador General de la Nación le impuso una sanción principal de destitución y una accesoria de inhabilidad para ejercer cargos públicos y contratar con el Estado por cinco años. Plantea que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 277, numeral 6, de la Constitución Política, el Procurador, sus delegados o agentes tienen competencia para imponer sanciones, pero ni la Ley 190 de 1995 (Estatuto Anticorrupción), ni el Código Unico Disciplinario ni otra ley o norma jurídica alguna, establecen el término de la sanción accesoria de inhabilidad para ejercer funciones públicas y celebrar contratos. Por consiguiente, considera que al imponérsele una sanción accesoria por cinco años, sin que exista norma que señale su duración, se le vulnera el debido proceso consagrado en la Constitución

Política. II.- EL FALLO IMPUGNADO Después de solicitar y recibir información de la autoridad demandada, el tribunal de primera instancia rechazó por improcedente la tutela solicitada, con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 132 a 135): 1.- El accionante acude a la institución de la tutela para cuestionar la legalidad de la decisión adoptada por el Procurador General de la Nación en providencia de 2 de octubre de 1997. Y, si bien es cierto que para ese cuestionamiento invoca la violación de unos derechos constitucionales fundamentales -debido proceso, honra, buen nombre y a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político-, ello, en principio, no le permite al tribunal realizar un examen orientado a establecer si efectivamente se ha presentado la indicada vulneración, pues de conformidad con el artículo 6º, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 el mecanismo de la tutela resulta improcedente cuando el peticionario dispone de otros medios de defensa judicial. En el presente caso es evidente que el accionante tiene a su alcance otro medio de defensa judicial para controvertir la legalidad de la citada decisión, pues, como él mismo lo admite, para ese efecto se encuentra prevista la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del C.C.A., la cual se puede ejercer mediante demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y concretamente ante el Consejo de Estado, dentro del término de caducidad de la acción, conforme a lo indicado en el artículo 136 del mismo código, además, simultáneamente con la demanda respectiva y con apoyo en lo

dispuesto en el artículo 152 del mismo código, puede solicitar la suspensión provisional de la aludida decisión, así como la de la resolución proferida en primer grado dentro del proceso disciplinario adelantado en su contra. 2.- El accionante, con apoyo en lo previsto en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, propone la tutela como mecanismo transitorio, mientras dure el proceso contencioso administrativo, para evitar un perjuicio irremediable, el cual lo hace consistir en el hecho de que la sanción accesoria impuesta le implicaría estar por fuera de las elecciones para congresistas “a realizarse el 8 de marzo de 1998”. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la Corte Constitucional ha considerado que no procede la tutela como mecanismo transitorio cuando se dirige contra un acto administrativo susceptible de la suspensión provisional. III.- LA IMPUGNACION En su escrito de impugnación obrante a folios 142 a 144, presentado el 3 de marzo de 1998, el accionante solicita al tribunal que “… se habilite el término judicial de impugnación…” de la sentencia proferida el 4 de diciembre de

1997. Como fundamento de la solicitud plantea que estuvo secuestrado desde el 8 de diciembre de 1997 hasta el 20 de febrero de 1998, razón que le impidió impugnar la sentencia dentro del término legal.

Mediante autos de 4 de mayo de 1998 y 23 de febrero de 1999, respectivamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que conceptuara sobre la

procedencia de la solicitud de habilitación de términos formulada por el accionante. La Corte Constitucional, mediante auto de 26 de febrero de 1999 (fls. 218 a 223), ordenó al tribunal decidir sobre la solicitud formulada por el accionante. En concordancia con lo anterior, el tribunal, mediante providencia de 6 de mayo de 1999, accedió a la solicitud de habilitación de términos formulada, “… teniendo por repuesto el término e interpretando que en el citado escrito (el de 3 de marzo de 1998) el accionante impugnó la sentencia...”, por lo cual ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado. El Despacho hace notar que en el citado escrito de impugnación, no se esgrime argumento alguno que controvierta el fallo de primera instancia, no obstante lo cual, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala, se procede a su trámite teniendo como elementos de juicio la solicitud de tutela, el fallo de primera instancia y el acervo probatorio. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Una vez estudiada la impugnación y cotejado su contenido con la demanda, el acervo probatorio y el fallo de primera instancia, como lo ordena el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala considera lo siguiente: 1.- De conformidad con los expresos términos del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.- Los citados términos de la norma constitucional que creó la

acción de tutela, se traducen en el carácter subsidiario, residual y excepcional que el Constituyente quiso atribuirle a esta nueva acción, en el sentido de que su creación no pretende en manera alguna desconocer las acciones que el ordenamiento jurídico colombiano ha consagrado tradicionalmente para resolver las diferentes controversias, de acuerdo con la especialidad de que se trate y para las cuales existe un juez natural según las mismas especialidades, de tal manera que dichas acciones tradicionales son reconocidas como principales y frente a ellas la tutela sólo surge como instrumento subsidiario y residual para aquellos casos en los cuales no aparezca consagrada una acción principal que permita la protección de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, sin que pueda pretenderse, a través de dicha acción de tutela, reemplazar o evitar la acción principal, así como tampoco subsanar la inactividad del interesado que haya dejado precluir los términos previstos en la ley para hacer uso de ella. 3.- Lo anterior se traduce, en términos procesales, en que uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela está constituido por la condición de que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, lo cual equivale, a su vez, a que una causal de improcedencia de la acción es la “existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales”, como lo precisa el numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 4.- No obstante lo expresado, los mismos citados artículos 86 de la Constitución y 6º, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, consagran como

excepción a la mencionada causal de improcedencia, el hecho de que la acción “se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, caso en el cual los términos claros y contundentes de las disposiciones citadas implican que el efecto de la acción de tutela, traducido en la orden que imparta el juez, sólo “permanecerá vigente durante el tiempo que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado”, quien “en todo caso” deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo de tutela, hasta el punto de que “si no la instaura, cesarán los efectos de éste”, como lo indica también expresamente el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, todo lo cual ratifica la voluntad del Constituyente y del legislador extraordinario en el sentido de que la acción de tutela no está concebida para reemplazar, desconocer, suplantar o evitar las acciones principales cuya competencia corresponde a los “jueces naturales” que el ordenamiento jurídico ha previsto para cada caso. 5.- Aplicados los criterios anteriores al presente caso, la Sala encuentra que la acción de tutela se dirige contra la providencia de 2 de octubre de 1997, mediante la cual la Procuraduría General de la Nación confirmó una sanción impuesta al accionante, en cuanto se refiere a la sanción accesoria de inhabilidad por cinco años para ejercer cargos públicos, providencia contra la cual es evidente que procede o procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., como bien lo anotó el tribunal

de primera instancia, situación que, de conformidad con los principios anotados, hace improcedente la acción de tutela. 6.- No obstante lo anterior, el accionante expresamente ejerce la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual hace consistir en “tener que estar por fuera de las elecciones para congresistas” del 8 de marzo de 1998 (fl. 88), circunstancia que en este momento implica que se trata de un daño consumado, razón por la cual tampoco es procedente la tutela al tenor del artículo 6º, numeral 4, del Decreto 2591 de 1991, pues a estas alturas no tendría objeto que se ordenara, si existiese violación de un derecho constitucional fundamental, la inaplicación del acto para la protección que solicita el accionante frente a una situación que ya no es posible remediar. 7.- En las anteriores circunstancias, lo procedente es que el accionante busque la nulidad de la decisión controvertida y el restablecimiento de los derechos a que hubiere lugar, aún a través de la posible indemnización de los perjuicios que se le hubieren causado, por medio de la acción principal que ha tenido a su disposición y cuyo ejercicio anuncia en su escrito de tutela, dentro de la cual ha podido, inclusive, solicitar la suspensión provisional del acto cuestionado, no sólo por la posible violación de derechos constitucionales fundamentales sino de los demás de carácter legal y aun reglamentario que considere que le han sido transgredidos. En consecuencia, se procederá a confirmar el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre

de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: Primero.- CONFIRMASE el fallo de 4 de diciembre de 1997, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera. Segundo.- Notifíquese esta decisión al accionante y al Procurador General de la Nación. Tercero.- En firme esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diez de junio de mil novecientos noventa y nueve.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA