CE-SEC1-EXP1999-NAC8062

ACCION DE TUTELA - Improcedencia contra actos de carácter general, impersonal y abstracto / CAJA DE CREDITO AGRARIO EN LIQUIDACIÓNSupresión de Guardería Significa lo anterior, con referencia concreta a la Guardería Alegrías, que, desaparecida ésta conjuntamente con toda la estructura de la Caja Agraria que fue disuelta por los decretos leyes precitados, y terminados los contratos de trabajo de los funcionarios que la atendían, la supresión de la misma tuvo origen en un acto de carácter general, impersonal y abstracto, contra el cual la acción de tutela resulta improcedente, de conformidad con el artículo 6º, numeral 5, del decreto 2591 de 1.991. Esto determina que no existiendo ya más la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO no es posible obligar a una entidad inexistente a asumir unas obligaciones que terminaron con los contratos de trabajo de los cuales derivaban; como tampoco es posible obligar a una entidad nueva, resultante de la reestructuración del BANCO DE DESARROLLO EMPRESARIAL S.A., a asumir unas obligaciones que la ley no le ha señalado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve

Radicación número: AC-8062

Actor: XENIA DEL ROSARIO PABA CADENA

Demandado: CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO EN

LIQUIDACION y el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A.

Se decide la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo de 22 de julio del año en curso, mediante el cual la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó la tutela por ella impetrada.

I. ANTECEDENTES La señora XENIA DEL ROSARIO PABA CADENA, mediante un escrito pro forma, incoó acción de tutela contra la CAJA DE CREDITO

AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO EN LIQUIDACION y el BANCO AGRARIO

DE COLOMBIA S.A. , con fundamento en:

1. Hechos.

La accionante XENIA DEL ROSARIO PABA CADENA se encontraba vinculada a la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO desde el 30 de enero de 1.983; y en esa condición su hija MARIA CAMILA PIÑEROS PABA, nacida el 18 de marzo de 1.996, disfrutaba del servicio de guardería que otorgaba dicha institución, que incluía alojamiento durante la jornada diaria, alimentación, educación preescolar, cuidado y atención, servicio de transporte puerta a puerta, seguridad social en salud y recreación, por lo cual, en cumplimiento de un contrato y como contraprestación ha cubierto puntualmente el valor estipulado por tales servicios. El Gobierno Nacional expidió el decreto núm. 1065 de 26 de junio de 1.999 por medio del cual ordenó la disolución y liquidación de la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO; y como consecuencia de ello, el día 25 de junio de 1.999 se le impidió el ingreso a su habitual sitio de trabajo, a la

vez que se suspendieron, de hecho y de manera intempestiva, los servicios de la guardería. Mas como tiene necesidad de trabajar fuera del hogar por carecer de medios de subsistencia, requiere de los servicios de la guardería que se le han negado a su hija. El BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. sustituyó a la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO en su objeto social, sus privilegios y derechos y, por ende, en las obligaciones de la disuelta sociedad.

2. Derechos violados.

Por razón de estos hechos considera que a su hija le han sido vulnerados los derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, a la protección integral de la familia y de los niños, en razón básicamente del cierre intempestivo, ilegal, inconsulto e injustificado de la guardería, pues, ante la necesidad de buscar nuevas fuentes de trabajo y subsistencia, se ve obligada a dejarla en el desamparo.

3. Peticiones La accionante solicita que, con carácter definitivo o subsidiario, se ordene a la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO EN LIQUIDACION y/o al BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A., su

sustituto, adoptar las siguientes medidas:

1. La reapertura de la Guardería ALEGRIAS y el restablecimiento de todos los servicios, en las mismas condiciones que se venían prestando hasta el día 24 de junio de 1.999.

2. El reintegro inmediato de su hija a la Guardería

ALEGRIAS;

3. Que la mencionada guardería continúe prestando el servicio por lo menos hasta la finalización del proceso liquidatorio de la CAJA DE

CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO.

Además, solicita que se disponga que el cumplimiento de la sentencia de tutela quede a cargo de los representantes legales de las entidades demandadas, a quienes se les deben hacer las prevenciones sobre desacato.

II. ACTUACION Al admitir la solicitud de tutela se ordenó que el Liquidador de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero “deberá enviar informe a este Tribunal sobre el servicio de guardería que se presta a la fecha”.

En acatamiento de esta disposición el Gerente Liquidador de la Caja Agraria manifestó oponerse a las pretensiones de la parte demandante, por ser la acción de tutela improcedente al disponer la accionante de otro medio de defensa. La existencia de ese medio de defensa judicial lo deriva de que lo que se pretende es “el reintegro al cargo que venía desempeñando el actor”, a quien se le dio por terminado su contrato de trabajo como consecuencia de la expedición del decreto 1065 de 26 de junio de 1.999. Y para dirimir la respectiva controversia laboral, que pudiera surgir con ocasión de la supresión del empleo, está instituida la jurisdicción del trabajo. Por lo demás, no existe perjuicio irremediable, pues, a los trabajadores de la entidad se le reconocerán bonificaciones, como si se tratara de despido injusto y se le cancelarán todas sus prestaciones sociales y demás acreencias laborales en los términos del decreto 797 de 1.949. En cuanto a lo que es realmente el objeto de la presente tutela, el aludido funcionario se limitó a expresar: “….me permito precisar que los funcionarios de la Guardería Alegrías, estaban incorporados dentro de los cargos

suprimidos de conformidad con los decretos anteriormente citados”. Por su parte, el Presidente del BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. arguyó que, en cuanto al contenido de la tutela impetrada por la accionante XENIA DEL ROSARIO PABA CADENA, “…debe ser resuelta por la Caja Agraria en Liquidación, a través de su Gerente liquidador.”

III. EL FALLO IMPUGNADO El a quo denegó la tutela impetrada, tras tomar en cuenta el informe rendido por el Gerente Liquidador de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en el que se indica que los funcionarios de la Guardería Alegrías estaban incorporados dentro de los cargos suprimidos en la entidad, de conformidad con los decretos por él citados; y de considerar que la accionante ha puesto de presente que al matricular a su hija en la referida guardería ello implicó un contrato bilateral que no puede ser desconocido unilateralmente, máxime cuando ha cumplido con las obligaciones que le corresponden como usuaria del servicio.

Tuvo en cuenta, además, como antecedentes, dos decisiones de la misma Corporación en las que, igualmente, se denegaron pretensiones de tutela similares. El primero de ello, en resumen, señala que los derechos invocados por la demandante, salvo los del derecho a la vida y del debido proceso, no tienen el alcance de fundamentales, por cuanto no son esenciales a la vida humana, puesto que la pretensión de la reapertura de la Guardería y del reintegro inmediato de su hija a la misma no se encuentra relacionado en el artículo 44 de la Constitución ni en la ley 12 de 1.991, como quiera que en tales

normas no aparece el establecimiento y permanencia de guarderías; que la decisión de desvincular a la actora, junto con los demás funcionarios que hacían parte de la Caja Agraria, entre ellos, los que manejaban la Guardería, como consecuencia de la disolución y liquidación de dicha entidad, no fue adoptada por ésta sino por el legislador extraordinario; y que, en modo alguno, puede sostenerse que se haya violado la dignidad de los menores por el hecho de haber cerrado una guardería, o que a ellos se les haya infligido tratos crueles, inhumanos o degradantes. El segundo antecedente toma en consideración que la determinación de desvincular a los funcionarios de la Caja Agraria, incluyendo a la accionante y a los funcionarios de la Guardería Alegrías, fue consecuencia de la orden de disolución y liquidación que deviene de decretos que tienen contenido general, impersonal y abstracto y, por ello, la tutela es improcedente; que si bien el Banco Agrario de Colombia vino a sustituir a la Caja Agraria tal sustitución sólo se refiere a sus funciones, que no incluyen la de continuar con el funcionamiento de la guardería; que los derechos que la accionante reclama para sí y para su hija emanan de una relación laboral; y que si bien el Estado está obligado a proteger a la niñez, la demanda no se dirige contra él. De la anterior decisión salvó su voto una de las Magistradas integrantes de la Sección, quien consideró que ha debido tutelarse el derecho fundamental de la menor a permanecer en la Guardería, o en otra de similares condiciones por el resto del año escolar de 1.999.

IV. LA IMPUGNACION La accionante, asimismo en un escrito pro forma, aduce como razones por las cuales se debe revocar el fallo, en primer lugar, la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo para evitar el perjuicio irremediable que le causa el cierre intempestivo de la Guardería Alegrías, “…ya que una acción laboral, como la que sugiere el fallo, demora varios años y, además, tendría mero carácter indemnizatorio, puesto que en materia laboral, salvo excepción expresa, que no existe para el caso bajo examen, la condición resolutoria sólo da lugar a la indemnización de perjuicios, pero no al cumplimiento del contrato violado”; y, en segundo lugar, los derechos que se solicita tutelar no son de rango legal, sino derechos fundamentales, porque se irrespeta la dignidad de su hijo menor cuando se le cierra un establecimiento escolar sin explicación, se le pone en peligro al tener que dejarla en la casa sin los cuidados debidos, se le viola el debido proceso al desconocer un contrato que está vigente y se le priva arbitrariamente de la atención a la salud, a la alimentación, a su cuidado, educación y recreación.

Finalmente, solicita que se revoque el fallo y se acceda a las mismas pretensiones formuladas en el escrito de tutela.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Examinada la solicitud de tutela y confrontada la decisión de primera instancia con el acervo probatorio, la Sala confirmará el fallo impugnado,

previas las reflexiones siguientes:

1. La ley 489 de 1.998 confirió facultades extraordinarias al

Presidente de la República, entre otras, para suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y dependencias de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional. En tal virtud, por medio del decreto 1065 del 26 de junio de 1.999 dispuso, en su artículo 1º, la disolución y liquidación de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A.. Dentro del Capítulo III del decreto en mención, relativo a “DE LOS SERVIDORES PUBLICOS VINCULADOS A LA CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO”, se dispuso la supresión de cargos y de empleos desempeñados mediante contratos de trabajo (art. 8º) y para efectos de la terminación y liquidación de los mismos se previó en los incisos segundo y tercero del artículo 9º, lo siguiente: “……………………………….. “Como efecto de la disolución y liquidación de la entidad y de la supresión de cargos y empleos desempeñados por trabajadores vinculados a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero ordenada por el artículo 15 del decreto 1064 de 1.999 y este Decreto, se terminarán todos los contratos de trabajo, para lo cual no se requerirá adelantar ningún procedimiento previo de carácter judicial, administrativo o disciplinario. Con el fin de proteger a los trabajadores oficiales por la carga que soportan dada la decisión legal de liquidar la entidad, se deberá reconocer a cada trabajador una bonificación equivalente al valor de la indemnización prevista por despido injusto en la convención colectiva vigente o en el

régimen prestacional de los trabajadores oficiales no convencionados de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, según sea el caso. Lo anterior, sin perjuicio del pago de salarios y demás prestaciones legales y extralegales a que tengan derecho” “………………………………………………….”

2. Ahora bien, los beneficios que otorgaba o los servicios que prestaba la Caja Agraria a sus trabajadores, formaban parte de la relación laboral existente entre la entidad empleadora y sus servidores, de suerte que terminado el contrato de trabajo por disposición legal, automáticamente decaían tales beneficios o servicios, accesorios a aquélla.

Significa lo anterior, con referencia concreta a la Guardería Alegrías, que, desaparecida ésta conjuntamente con toda la estructura de la Caja Agraria que fue disuelta por los decretos leyes precitados, y terminados los contratos de trabajo de los funcionarios que la atendían, la supresión de la misma tuvo origen en un acto de carácter general, impersonal y abstracto, contra el cual la acción de tutela resulta improcedente, de conformidad con el artículo 6º, numeral 5, del decreto 2591 de 1.991.

3. La accionante ha señalado que instaura la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, la acción con tal carácter sólo procede cuando para la protección de los derechos fundamentales exista otro medio de defensa judicial, pero no para los casos en que la supuesta violación de tales derechos deriva de una disposición legal de carácter general y abstracto.

4. Durante el recuento del contenido de la solicitud de tutela

y de impugnación se ha señalado que éstos constan en escritos pro forma para indicar que alguien ha redactado un documento común, alegando las mismos hechos y presuntas violaciones de derechos fundamentales, pues lo único que varía en ellos es el nombre del accionante, el nombre del hijo, la fecha de vinculación del trabajador y su cargo, haciendo tabla rasa de las condiciones particulares y subjetivas de cada accionante. Lo anterior permite poner en entredicho el que todos las trabajadoras de la Caja Agraria con hijos atendidos en la Guardería se encuentren obligados a dejar a sus hijos “desprotegidos y en absoluto desamparo, sin los debidos cuidados”, puesto que ninguno tiene “los medios ni las personas que puedan hacerse cargo de sus hijos. En el presente caso, ninguna información ha aportado la accionante sobre la situación del padre de su menor hija, señor OSCAR PIÑEROS GUERRERO, quien aparece como “empleado” en el registro civil de nacimiento aportado, toda vez que ni siquiera se hace mención de él. A él también por ley le corresponde responder por los cuidados y educación de su menor hija, pues, es a la familia a quien, en primer lugar corresponde darlos y sólo en virtud del principio político de la subsidiariedad debiera llamarse al Estado.

5. De otra parte, no aprecia la Sala de qué manera el cierre de la Guardería y la suspensión de los servicios de la misma implique una amenaza contra la dignidad de la menor; ni cómo se pone en peligro su vida, dadas las anteriores consideraciones; tampoco cómo se pueda violar el debido proceso frente al cierre de una dependencia de una entidad oficial que ha sido

disuelta, cuando en virtud de ello, para dar por terminados los contratos de trabajo de los servidores vinculados por contratos de trabajo no se requiere “adelantar ningún procedimiento previo de carácter laboral, administrativo o disciplinario” y no corresponde a la realidad jurídica que entre la accionante y la Guardería Alegrías existiese un contrato que no pudiese ser terminado unilateralmente, lo cual de ser cierto también haría improcedente la acción de tutela; y cómo se puedan violar los derechos de los niños por el cierre de dicha guardería y la supuesta privación de otros derechos como la salud, la recreación, la educación, etc., como si ello fuere una obligación insoslayable de dicha dependencia.

6. Finalmente, no corresponde a la realidad que el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. hubiese sustituido a la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO “en su objeto social, privilegios y derechos, recibo de activos y pasivos, y por ende de sus obligaciones”, puesto que lo cede, según el decreto 1065 de 1.999 son sólo sus activos, pasivos, contratos, establecimientos de comercio e inversiones, es decir, derechos de carácter económicos, como aportes de uno de los socios de la nueva entidad, no relacionados con contratos de trabajo, pues, el pasivo pensional lo asume la Nación a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.

Esto determina que no existiendo ya más la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO no es posible obligar a una entidad inexistente a asumir unas obligaciones que terminaron con los contratos

de trabajo de los cuales derivaban; como tampoco es posible obligar a una entidad nueva, resultante de la reestructuración del BANCO DE DESARROLLO EMPRESARIAL S.A., a asumir unas obligaciones que la ley no le ha señalado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la providencia impugnada de fecha 22 de julio de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Expídase y envíese a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, copia de la presente providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 19 de agosto de 1.999.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA