CE-SEC1-EXP1999-NAC8100

ACCION DE TUTELA - Improcedencia contra actos de carácter general, impersonal y abstractos La disolución de la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO es un hecho constatable en la medida de que dejó de funcionar como tal, sin que en sede de tutela pueda discutirse si realmente el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. la sustituye “en su objeto social, privilegios y derechos, recibo de activos y pasivos, y por ende de sus obligaciones”, puesto que lo que cede, según el decreto 1065 de 1.999, son sólo sus activos, pasivos, contratos, establecimientos de comercio e inversiones, es decir, derechos de carácter económico, como aportes de uno de los socios de la nueva entidad, que no guardan relación con los contratos de trabajo terminados por ministerio de la ley, pues, el pasivo pensional lo asume la Nación a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO - Terminación de contratos de trabajo por ministerio de la ley y no por autoridad administrativa Lo anterior evidencia que la disolución y liquidación de la Caja Agraria, y con ella la supresión del empleo del accionante, tuvo origen no en una “serie de decisiones concretas”, como lo aduce el accionante, sino en actos de carácter general, impersonal y abstractos, como son los decretos 1064 y 1065 de 1.999, de los cuales, a juicio del impugnante se deriva el cercenamiento de sus derechos fundamentales ; y, en tal circunstancia, la acción de tutela resulta improcedente, de conformidad con el artículo 6º, numeral 5, del decreto 2591 de

1.991, a cuyo tenor es causal de improcedencia de la acción de tutela “5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y nueve

Radicación número: AC-8100

Actor: JOSE EDGAR CHAPARRO CASTIBLANCO

Demandado: CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO EN

LIQUIDACION Y EL BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A.

Se decide la impugnación interpuesta por el accionante contra el fallo de 16 de julio del año en curso, mediante el cual la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente la tutela por él impetrada.

I. ANTECEDENTES El señor JOSE EDGAR CHAPARRO CASTIBLANCO, mediante un escrito pro forma, acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en acción de tutela contra la CAJA DE CREDITO AGRARIO,

INDUSTRIAL Y MINERO EN LIQUIDACION y el BANCO AGRARIO DE

COLOMBIA S.A., con fundamento en:

1. Hechos.

Los hechos que sirven de sustento a la acción consisten, en síntesis y en lo relevante, en que el accionante, JOSE EDGAR CHAPARRO CASTIBLANCO, se vinculó mediante contrato de trabajo de duración indefinida a

la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO a partir del 6 de febrero de 1.998 y como tal era beneficiario de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la mencionada Caja y SINTRACREDITARIO. El viernes 25 de junio de 1.999, por orden de la administración de la Caja y con el uso de la fuerza pública, se le impidió el ingreso a su lugar habitual de trabajo, en forma intempestiva y sin motivo alguno. Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el decreto núm. 1065 de 26 de junio de 1.999 que ordenó la disolución y liquidación de la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO, habiéndose dado un despido de hecho, previo a la norma que lo sustenta. Mediante el artículo 12 del mismo decreto el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. sustituyó a la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO en el desarrollo de su objeto social y la subrogó en todos sus derechos, privilegios y obligaciones, haciendo uso de las mismas instalaciones y traspasando operaciones comerciales, usuarios, depósitos en cuentas corrientes, cartera, activos, etc., por lo tanto se dio el elemento fundamental de la sustitución de empleador. De este modo los trabajadores de la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO han sido despedidos de hecho y de manera intempestiva a partir del 28 de junio de 1.999 y desde esa fecha, cuando el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. reanudaba labores, se le ha impedido ejercer el derecho al trabajo; como consecuencia de ello, el accionante se

encuentra sin trabajo, y sin el sustento mínimo vital para su núcleo familiar. No obstante que se ha ordenado la disolución y liquidación de la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO, prohibiéndole adelantar nuevas operaciones en desarrollo de su objeto, ello no implica cesar en el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales.

2. Derechos violados.

Por razón de estos hechos considera el accionante que le han sido vulnerados los siguientes derechos fundamentales: El derecho al trabajo, en las diversas consagraciones que de él hace la Constitución (Preámbulo, arts. 1°, 25, 53, 54 y 93; a la igualdad (art. 13), de prohibición de la trata de seres humanos (art. 17), al debido proceso (art. 29) a la libre asociación, al fuero sindical y a la negociación colectiva(arts. 38, 39 y 55), a la mujer en estado de embarazo (art. 43) y de la función pública (arts. 122 y 123).

3. Peticiones Solicita el accionante que, con “carácter definitivo o subsidiariamente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, se ordene a la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO EN LIQUIDACION y/o su sustituto el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A., reintegrarlo en forma inmediata al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, teniendo en cuenta su capacidad profesional y laboral, sin desmejoras, y pagarle de inmediato los salarios y prestaciones dejados de percibir.

Asimismo, que se disponga que el cumplimiento de la

sentencia de tutela quede a cargo de los representantes legales de las entidades demandadas, a quienes se les deben hacer las prevenciones sobre desacato.

II. ACTUACION Al admitir la solicitud de tutela se ordenó oficiar a los Gerentes Liquidador de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y del Banco Agrario de Colombia S.A., “para que respondan a los hechos expuestos por la

(sic) accionante”. Asimismo se solicitó informar si el accionante estaba amparado por fuera sindical, la forma de vinculación y desvinculación del mismo. En respuesta el Gerente del Banco Agrario de Colombia S.A. manifestó que por medio de los decretos 1064 y 1065 de 26 de junio de 1.999, dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la ley 489 de 1.999, se dispuso la disolución y liquidación de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, los cuales se encuentran vigentes y gozan de presunción de legalidad : que en virtud del decreto 1065 de 26 de junio de 1.999 se reestructuró el establecimiento bancario denominado Banco de Desarrollo Empresarial S.A., que en lo sucesivo se denominará BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A., que continuará como sociedad anónima, con el régimen de empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. ; y que el accionante JOSE EDGAR CHAPARRO CASTIBLANCO nunca ha prestado sus servicios al Banco Agrario de Colombia S.A. Por su parte, el Gerente Liquidador de la Caja Agraria manifestó oponerse a las pretensiones de la parte demandante, por ser la acción

de tutela improcedente al disponer el accionante de otro medio de defensa. La existencia de ese medio de defensa judicial lo deriva de que lo que se pretende es “el reintegro al cargo que venía desempeñando el actor”, a quien se le dio por terminado su contrato de trabajo como consecuencia de la expedición del decreto 1065 de 26 de junio de 1.999, por lo que al suprimirse el empleo y desaparecer las funciones que venía desempeñando se operó la causal justificativa de terminación del contrato, consagrada en el artículo 15 del decreto 1064 de 1.999. Así las cosas, para dirimir la respectiva controversia laboral, que pudiera surgir con ocasión de la supresión del empleo, está instituida la jurisdicción del trabajo. Por lo demás, no existe perjuicio irremediable, pues, a los trabajadores de la entidad se le reconocerán bonificaciones, como si se tratara de despido injusto y se le cancelarán todas sus prestaciones sociales y demás acreencias laborales en los términos del decreto 797 de 1.949, por lo cual no es cierta la afirmación que se hace en la demanda de que se le está privando de los beneficios legales y extralegales.

III. EL FALLO IMPUGNADO El a quo después de reseñar los hechos en que se fundamenta la acción, los derechos que se estiman violados, la actuación adelantada y las respuestas dadas por los Gerentes de las entidades financieras demandadas, rechazó por improcedente la tutela impetrada con el siguiente razonamiento: De la actuación se deduce que el señor JOSE EDGAR

CHAPARRO CASTIBLANCO estuvo vinculado a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero desde el 6 de febrero de 1.998, mediante contrato de trabajo, ocupando como último cargo el de Oficial Comercial de Seguros, Grado V en el Departamento Financiero y Contable, por lo tanto de dicha vinculación se desprende una serie de obligaciones por parte de la demandada, como son las de pagar las prestaciones sociales e indemnizaciones a que tiene derecho todo trabajador, las cuales pueden ser reclamadas ante la jurisdicción laboral ordinaria, pues no es asunto que corresponda conocer a la jurisdicción contencioso administrativa. De otra parte, no es posible que el juez de tutela ordene el reintegro de un trabajador ni el pago de acreencias laborales, puesto que la acción de tutela tiene como fundamento único proteger los derechos fundamentales que resulten amenazados por la Administración o por particulares. El amparo se presentó como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, pero no se demuestra la irremediabilidad del mismo. Por lo tanto, ante la procedencia de otro medio de defensa judicial y la no demostración de la procedencia del mecanismo transitorio, la acción de tutela presentada debe ser rechazada.

IV. LA IMPUGNACION El accionante, en un prolijo escrito, también pro forma, al impugnar el fallo anterior, relaciona nuevamente los derechos constitucionales que, a su juicio, han sido vulnerados y expresa como razones por las cuales el fallo debe ser revocado, en primer lugar, la prevalencia de la Constitución en los juicios de tutela porque se dirige a amparar derechos fundamentales, y no se está

accionando contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto sino contra una serie de decisiones concretas que se desprenden del decreto 1065 de 1.999, como consagrar como justa causa de despido la disolución de la Caja, negar la sustitución patronal, eliminar la acción de reintegro, el fuero sindical, la protección a la maternidad y al amparo de tales disposiciones despedirlo sobre seguro . En segundo lugar, el deber de protección de los derechos fundamentales al trabajo, a la estabilidad en el empleo y a los demás impetrados, frente a las vías de hecho en que incurrió el Gobierno nacional al ejercer facultades extraordinarias. La inexistencia de otro medio de defensa judicial, en tercer lugar, porque éste debe apreciarse en concreto ; y como los decretos 1064 y 1065 de 1.999 le cercenan sus derechos fundamentales, sólo le queda la acción de tutela como único instrumento de defensa judicial, cuando carece de otros medios para obtener el sustento de su núcleo familiar. En cuarto lugar, porque la acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, derivado de la pérdida del empleo, única fuente de su subsistencia y de su familia. Finalmente, el accionante discurre en torno a la violación de sus derechos fundamentales al trabajo, a la estabilidad en el empleo y demás derechos fundamentales, por la expedición de los decretos 1064 y 1065 de 1.999, con referencias a la simulación de una disolución y posterior liquidación de una entidad y la reestructuración de otro banco, cuando se trata de un mismo negocio para burlar la realidad; y el concepto de fraude para violar derechos

fundamentales, para concluir con un análisis de cada uno de los derechos que estima violados.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Examinada la solicitud de tutela y confrontada la decisión de primera instancia con el acervo probatorio, la Sala confirmará el fallo impugnado,

previas las reflexiones siguientes:

1. La ley 489 de 1.998 confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República, entre otras, para suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y dependencias de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional. En tal virtud, por medio del decreto 1065 del 26 de junio de 1.999 dispuso, en su artículo 1º, la disolución y liquidación de la Caja de

Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A.. Dentro del Capítulo III del decreto en mención, relativo a “DE LOS SERVIDORES PUBLICOS VINCULADOS A LA CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO”, se dispuso la supresión de cargos y de empleos desempeñados mediante contratos de trabajo (art. 8º) y para efectos de la terminación y liquidación de los mismos se previó en los incisos segundo y tercero del artículo 9º, lo siguiente: “……………………………….. “Como efecto de la disolución y liquidación de la entidad y de la supresión de cargos y empleos desempeñados por trabajadores vinculados a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero ordenada por el artículo 15 del decreto 1064 de 1.999 y este Decreto, se terminarán todos los contratos de trabajo, para lo cual no se requerirá adelantar ningún procedimiento previo de carácter judicial,

administrativo o disciplinario. Con el fin de proteger a los trabajadores oficiales por la carga que soportan dada la decisión legal de liquidar la entidad, se deberá reconocer a cada trabajador una bonificación equivalente al valor de la indemnización prevista por despido injusto en la convención colectiva vigente o en el régimen prestacional de los trabajadores oficiales no convencionados de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, según sea el caso. Lo anterior, sin perjuicio del pago de salarios y demás prestaciones legales y extralegales a que tengan derecho” “………………………………………………….” Lo anterior evidencia que la disolución y liquidación de la Caja Agraria, y con ella la supresión del empleo del accionante, tuvo origen no en una “serie de decisiones concretas”, como lo aduce el accionante, sino en actos de carácter general, impersonal y abstractos, como son los decretos 1064 y 1065 de 1.999, de los cuales, a juicio del impugnante se deriva el cercenamiento de sus derechos fundamentales ; y, en tal circunstancia, la acción de tutela resulta improcedente, de conformidad con el artículo 6º, numeral 5, del decreto 2591 de 1.991, a cuyo tenor es causal de improcedencia de la acción de tutela “5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”.

2. De otra parte, es claro que el accionante, pese a la larga lista de derechos que considera violados, hace hincapié en la vulneración de los derechos fundamentales “al trabajo, a la estabilidad en el empleo ”. Es decir, cuestiona, en esencia, derechos que emanan

de la relación laboral existente entre la extinguida entidad empleadora y sus servidores, los cuales desaparecieron con la terminación del contrato de trabajo por disposición legal y no de la autoridad administrativa. Estos derechos laborales, por no ser de aplicación inmediata, no emanan de la Constitución sino de la ley y, por lo mismo, su satisfacción plena sólo puede lograrse mediante las acciones y procedimientos establecidos por la ley, pues como lo establece el artículo 2° del decreto 306 de 1.992, la acción de tutela no puede ser utilizada para hacer respetar derechos que sólo tienen rango legal. En estas condiciones, si el accionante estima que se le ha desconocido la estabilidad en el empleo que desempeñaba, la acción de reintegro o el fuero sindical, o que se ha violado la convención colectiva de trabajo o cualquier otro derecho de estirpe laboral, o que se está frente al fenómeno de la sustitución patronal, cuenta con mecanismos idóneos de defensa judicial, consagrados por el legislador también para la defensa de los derechos del trabajador, sin que pueda afirmarse que la acción de tutela, por lo expedita, sea el único mecanismo de que dispone para defender sus derechos. Ahora bien, frente a la salvedad constitucional de que la tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en los casos de vulneración o amenaza de derechos fundamentales, aún existiendo mecanismos judiciales de defensa, cabe considerar que aunque el accionante ha utilizado la acción en tal sentido, no ha demostrado cuál es dicho perjuicio, pues la sola pérdida del empleo, que le dará derecho al pago de prestaciones sociales e

indemnizaciones como si se tratase de un despido injusto no puede constituirlo, como tampoco sus afirmaciones abstractas de que carece de medios para su sustento y el de su familia, las cuales no tienen respaldo en el expediente, y sin que por lo demás se vislumbren la urgencia, la gravedad, la inminencia e impostergabilidad que caracterizan dicho perjuicio.

3. Por último, la disolución de la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO es un hecho constatable en la medida de que dejó de funcionar como tal, sin que en sede de tutela pueda discutirse si realmente el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. la sustituye “en su objeto social, privilegios y derechos, recibo de activos y pasivos, y por ende de sus obligaciones”, puesto que lo que cede, según el decreto 1065 de 1.999, son sólo sus activos, pasivos, contratos, establecimientos de comercio e inversiones, es decir, derechos de carácter económico, como aportes de uno de los socios de la nueva entidad, que no guardan relación con los contratos de trabajo terminados por ministerio de la ley, pues, el pasivo pensional lo asume la Nación a través del

Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Ello entraña que la disolución de la CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO y la terminación por disposición legal de los contratos de trabajo que ésta tenía celebrados con sus servidores constituyen hechos cumplidos, frente a los cuales no procede la acción de tutela, como quiera que es causal de improcedencia de la acción de tutela, conforme al numeral 4 del artículo 6 del decreto 2591 de 1.991, el estar frente a un hecho consumado.

La situación de improcedencia que se ha analizado determina la confirmación del fallo impugnado y así se dispondrá en la parte motiva de este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la providencia impugnada de fecha 16 de julio de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Expídase y envíese a la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, copia de la presente providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 26 de agosto de 1.999.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA