CE-SEC1-EXP1999-NAC9160

ACCION DE TUTELA - Casos de legitimación de las personas jurídicas para acudir a la acción de tutela / PERSONAS JURÍDICAS - Legitimación para demandar protección de los derechos fundamentales de sus afiliados La acción de tutela es eminentemente subjetiva y que, por lo mismo, solo podrá ser ejercida por la persona “vulnerada o amenazada en uno de sus derechos”.(art. 10 del decreto 2591 de 1.991). Sobre la legitimación de las personas jurídicas para acudir a la acción de tutela, de la posición radical inicial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, según la cual solo las personas naturales son titulares de derechos fundamentales, se ha pasado a una posición de reconocimiento de la existencia de ciertos derechos fundamentales inherentes a las personas jurídicas. Por vía enunciativa, se han señalado, entre otros, el de la igualdad de las personas ante la ley (art. 13), el reconocimiento de la personalidad jurídica (art. 14), el buen nombre, el habeas data y la inviolabilidad de la correspondencia (art. 15), el desarrollo libre de la personalidad (art. 16), la libertad de expresión (art. 20),el de petición (art. 23), la intimidad de la sede social y la inviolabilidad del domicilio (art. 28), el debido proceso (art. 29), la no reformatio in pejus (art. 31), la prohibición de la confiscación (art. 34), el de reunión (art. 37), la libre asociación (art. 38), el de sindicalización (art. 39), el de obtener el resarcimiento de perjuicios por daños antijurídicos (art. 90), ciertos

derechos políticos (arts. 107, inc. 2° y 108, inc. 3°), el de acceso a la justicia (art. 229) y los de libertad económica, libre iniciativa privada y libre competencia económica (art. 333). Esta Corporación ha admitido que en casos especiales, como cuando los representantes legales de un determinado ente jurídico efectúan reclamaciones, no en favor de dicho ente sino que persiguen las protección de los derechos fundamentales de sus afiliados, esto es, que “No se trata, entonces, de que la persona jurídica busque la protección de un derecho suyo, sino la protección de los derechos personales de sus miembros...”, como cuando un Sindicato reclama el pago oportuno de las pensiones para cada uno de sus miembros, no para la persona jurídica, la acción de tutela es procedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., dos de diciembre de mil novecientos noventa y nueve

Radicación número: AC-9160

Actor: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

Demandado: COOPERATIVA ESPECIALIZADA DE AHORRO Y CRÉDITO COOEMSAVAL Se decide la impugnación interpuesta por el apoderado del Instituto de Seguros Sociales contra la sentencia de 26 de octubre del año en curso, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual rechazó por improcedente la tutela impetrada por dicho Instituto.

LA SOLICITUD DE TUTELA El Instituto de Seguros Sociales, por conducto de apoderado,

acudió en acción de tutela ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, contra el Gerente Liquidador de la Cooperativa Especializada de Ahorro y Crédito COOEMSAVAL, con fundamento en:

1. Hechos.

El Instituto de Seguros Sociales celebró con COOEMSAVAL un convenio de prestación de servicios para el pago por ventanilla en el Departamento del Cauca de las pensiones de invalidez, vejez o de sobrevivientes, a cargo del Instituto contratante. El Convenio se venía ejecutando, pero, sin justificación alguna, la Cooperativa dejó de cancelar las pensiones correspondientes al mes de agosto del presente año, por lo cual, sumando el valor de pagos no efectuados en meses anteriores, le debía reintegrar la cantidad de UN MIL QUINIENTOS DOS

MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA MIL QUINIENTOS SESENTA Y

CUATRO PESOS ($1.502.940.564,oo).

Mediante resolución 2150 de 6 de octubre de 1.998, la Superintendencia Bancaria dispuso la intervención de COOEMSAVAL y designó a su Gerente Liquidador. Ante él el Instituto solicitó la devolución de las sumas adeudadas por la Cooperativa, pero éste, mediante resolución número 01 de 9 de febrero de 1.999, solo aceptó reclamaciones por valor de UN MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES NOVENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS CON TREINTA Y SEIS CENTAVOS ($1.398.099.233,36), condicionando la aceptación a la presentación de registros y soportes actualizados. Depuradas las cuentas, el Instituto informó a la Cooperativa

que el valor adeudado por mesadas no canceladas era la suma de UN MIL QUINIENTOS CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS MIL TREINTA PESOS ($1.504.800.030,oo). Sin embargo, el Gerente Liquidador, al resolver la reposición presentada por el Instituto mediante la resolución núm. 005 de 13 de septiembre de 1.999, indicó que el valor de las mesadas adeudadas ascendía a UN MIL TRESCIENTOS DOCE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL CIENTO CINCUENTA Y CINCO MIL PESOS ($1.312.675.155,oo), valor que corresponde a la nómina del mes de agosto, y que no incluye reintegros y mesadas de meses anteriores. Además el Gerente Liquidador insiste en el cobro de comisiones no pagadas por el Instituto en el mes de diciembre de 1.997 y las proporcionales del mes de agosto de 1.999. Pese al carácter de bienes parafiscales de los dineros adeudados y de la obligación correspondiente de ordenar el pago inmediato, el Gerente Liquidador solo dispuso el pago de la suma de “DOSCIENTOS SETENTA

Y UN MIL MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO MIL

CUATROCIENTOS NOVENTA Y OCHO PESOS”.

2. Derechos vulnerados Estima el Instituto de Seguros Sociales que se le han violado el derecho fundamental irrenunciable a la seguridad social que le corresponde, en conexidad con los derechos a la vida de sus afiliados, así como los derechos inalienables de la persona y el del pago oportuno de las pensiones legales de jubilación.

Como fundamento de la violación de estos derechos señala que, conforme a la Constitución, los recursos de las instituciones de la seguridad

social no pueden ser utilizados con fines distintos a ella, y que los bienes asignados a las entidades de previsión social tienen destinación específica, por cuya razón los dineros del Instituto de Seguros Sociales en poder de la Cooperativa no pueden ser utilizados para el pago de otras acreencias de la misma. Asimismo, considera violado el derecho a la igualdad de los pensionados, pues cuando el Instituto recibe el dinero de inmediato ordena cancelar las mesadas que son propiedad de éstos, sin hacer distinciones sobre a quien paga primero, pues todos tienen por igual el mismo derecho. 3 Pretensiones. La protección solicitada de dichos derechos la concreta en que se ordene al Gerente Liquidador que en el término de cuarenta y ocho horas reintegre a las cuentas corrientes correspondientes al Instituto de Seguros Sociales la totalidad de dineros transferidos que se encuentren en poder de dicha Cooperativa, por concepto de mesadas pensionales del sistema de seguridad integral, junto con los intereses correspondientes.

4. Legitimación Considera el Instituto que está legitimado para instaurar la presente acción de tutela, por cuanto la jurisprudencia ha sido reiterativa de que las personas jurídicas poseen derechos fundamentales, por vía indirecta, cuando la esencialidad de la protección gira al rededor de la tutela de derechos fundamentales de las personas naturales asociadas, y la acción se interpone “con el fin de proteger los derechos fundamentales de los pensionados”.

ACTUACION De la admisión de la acción de tutela se notificó al Gerente Liquidador de la Cooperativa Financiera COOEMSAVAL y se le solicitó pronunciarse sobre los hechos en que se funda la misma. Dicho funcionario, después de referirse a la intervención de

la Cooperativa por la Superintendencia Bancaria, a la designación de Gerente Liquidador, a la reclamación presentada por el Instituto de Seguros Sociales, a la confección de inventarios y avalúos de la entidad intervenida y la determinación del pasivo partible, el cual “...solo alcanza en primera instancia para cubrir el 40% del valor total de la acreencias reconocidas por concepto de Ahorros y Certificados de Depósitos a Término de los usuarios reconocidos, entre ellos el Seguro Social”, manifiesta su inconformidad con la acción incoada, con sustento, entre otras, en las siguientes razones:

1. La acción de tutela procede para la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción de cualquier autoridad pública, mas no cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial.

2. El Instituto de Seguros Sociales ha ejercido su derecho a participar en el proceso de Liquidación Forzosa Administrativa de COOEMSAVAL, definido por la ley 663 de 1.993, que es “de carácter especial y prevalente a cualquier otro proceso”. Existiendo este proceso, tiene a su disposición un medio de defensa judicial, al cual recurrió el Instituto, habiéndo sido su crédito reconocido y graduado.

3. El artículo 295 del decreto ley 633 de 1.993 define la naturaleza de los actos del liquidador como administrativos. Por ello gozan de la presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspende el proceso liquidatorio.

4. El artículo 301 del mismo decreto establece la igualdad de los acreedores en el proceso de liquidación forzosa, por lo cual todos participan, en igualdad de condiciones, de los beneficios y

limitaciones legales previstas en la ley para el pago de sus acreencias. Si se le pagara preferentemente al Instituto de Seguros Sociales se afectaría gravemente a los ahorradores reconocidos.

5. El perjuicio indirecto invocado por el Seguro Social no tiene “una aplicación causal que determine una inminente violación al Derecho de la Salud a que hace referencia, en virtud de la relación contractual misma en que la administración del Instituto de Seguros Sociales suscribió el convenio con Cooemseval antes de su intervención”, por eso debe incurrir en las consecuencias de dicha decisión, como la del pago gradual de sus acreencias.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Con apoyo en la sentencia de 7 de octubre de 1.999, proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de que fue ponente la H. Consejera de Estado doctora Ana Margarita Olaya Forero, dentro de la acción de tutela AC 8403 promovida por el Instituto de Seguros Sociales contra los Bancos del Pacífico y Andino, porque se traba de un “caso similar”, el Tribunal de primera instancia arribó a la conclusión de que la acción impetrada era improcedente, primero, porque el Instituto de Seguros Sociales carecía de legitimidad para incoarla, porque, de manera indirecta, “...no se evidencia infracción a los derechos fundamentales de sus afiliados...” y porque “dicha entidad no es legitimada de manera directa para acudir al amparo de sus derechos”; y, segundo, porque existe otro medio de defensa judicial. Respecto de este último, examina cómo fue la Superintendencia Bancaria la que dispuso la posesión de los bienes, haberes y

negocios de COOEMSAVAL para efectos de la liquidación de los mismos y quien designó Gerente Liquidador. Producida la reclamación por el Instituto de Seguros Sociales, esta entidad tuvo la oportunidad de presentar, como en efecto lo hizo, los recursos administrativos procedentes; y las decisiones del Liquidador, que son actos administrativos, están sujetos a las acciones contencioso administrativas ante esta jurisdicción. LAS RAZONES DE LA IMPUGNACION Se refiere al apoderado del impugnante a los dos argumentos del Tribunal para declarar improcedente la acción y, al efecto, manifiesta que no es cierto que la sentencia invocada se ocupe de un caso similar o de la misma situación, porque ella se refiere a unos dineros consignados por aportantes a órdenes del Instituto de Seguros Sociales, quien no había definido la forma como se iban a invertir dichos recursos. En el presente caso los “dineros reclamados que no pertenecen ya al Instituto sino a sus pensionados y se trata de mesadas pensionales que claramente sí son dineros de seguridad social, aplicados al fin de la seguridad social y dineros que sí cumplen con la función social de garantizar el mínimo vital de los pensionados....”. Además, el proceso liquidatorio lleva más de un año de iniciado, sin que se vislumbre un horizonte claro de cuándo se cancelarán dichas acreencias, indefinición que hace incierto el futuro de la reclamación del Instituto, y ello conlleva una clara violación de los derechos de los pensionados del Departamento del Valle. Finalmente, se duda de que “…no es procedente la tutela en comento, mas sí han sido procedentes las innumerables tutelas que han obligado

al Instituto a volver a consignar las mesadas de los pensionados a quienes de buena fe y mediante un tercero, ya pagó, pues no otro objeto tenía la relación contractual que existía entre el ISS y COOEMSAVAL” .

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La providencia impugnada será confirmada por la potísima razón de que la acción de tutela está concebida para la protección de los derechos fundamentales constitucionales de las personas, que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Lo anterior evidencia que la acción de tutela es eminentemente subjetiva y que, por lo mismo, solo podrá ser ejercida por la persona “vulnerada o amenazada en uno de sus derechos”.(art. 10 del decreto 2591 de 1.991).

2. Para la Sala es claro que al Instituto de Seguros Sociales, en el caso que se examina, no se le ha violado derecho alguno de los que señala como vulnerados, puesto que no se trata de derechos suyos, sino de otras personas, los pensionados, aunque disfraza la viabilidad de la acción con el argumento de que se trata de “personas naturales asociadas”.

Sobre la legitimación de las personas jurídicas para acudir a la acción de tutela, de la posición radical inicial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, según la cual solo las personas naturales son titulares de derechos fundamentales, se ha pasado a una posición de reconocimiento de la existencia de ciertos derechos fundamentales inherentes a

las personas jurídicas. Por vía enunciativa, se han señalado, entre otros, el de la igualdad de las personas ante la ley (art. 13), el reconocimiento de la personalidad jurídica (art. 14), el buen nombre, el habeas data y la inviolabilidad de la correspondencia (art. 15), el desarrollo libre de la personalidad (art. 16), la libertad de expresión (art. 20),el de petición (art. 23), la intimidad de la sede social y la inviolabilidad del domicilio (art. 28), el debido proceso (art. 29), la no reformatio in pejus (art. 31), la prohibición de la confiscación (art. 34), el de reunión (art. 37), la libre asociación (art. 38), el de sindicalización (art. 39), el de obtener el resarcimiento de perjuicios por daños antijurídicos (art. 90), ciertos derechos políticos (arts. 107, inc. 2° y 108, inc. 3°), el de acceso a la justicia (art. 229) y los de libertad económica, libre iniciativa privada y libre competencia económica (art. 333). Dentro de esta relación, que no excluye otros derechos previstos en Tratados o Convenios, no se encuentran los de la salud, de la vida de las personas de la tercera edad, o la seguridad social, razón por la cual no existe derecho fundamental alguno que pudiera ser objeto de protección respecto de la persona jurídica denominada Instituto de Seguros Sociales. Ahora bien, esta Corporación ha admitido que en casos especiales, como cuando los representantes legales de un determinado ente jurídico efectúan reclamaciones, no en favor de dicho ente sino que persiguen las

protección de los derechos fundamentales de sus afiliados, esto es, que “No se trata, entonces, de que la persona jurídica busque la protección de un derecho suyo, sino la protección de los derechos personales de sus miembros...”, como cuando un Sindicato reclama el pago oportuno de las pensiones para cada uno de sus miembros, no para la persona jurídica, la acción de tutela es procedente.1 Empero, no es éste el caso que ocupa la Sala. Porque los pensionados del Valle no son miembros de la persona jurídica Instituto de 1 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de agosto de 1.993, Consejero Ponente Dr. Daniel Suárez Hernández, Expediente AC - 985, actor Marcial Gómez Utría y Adalberto Vasquez Zúñiga, Anales del Coseno de estado, Tomo CXXXV, pág. 899. Seguros Sociales. Obsérvese al respecto cómo el propio apoderado del Instituto reconoce que se trata de dineros que no son de él, sino de los pensionados. Es por esa razón por la cual las tutelas interpuestas por los pensionados en su contra han prosperado, como lo indica el apoderado del mismo, puesto que el hecho de haber efectuado dicho Instituto un convenio con una tercera persona para pagar sus mesadas a los pensionados y ésta no les pague como corresponde, no lo releva de sus obligaciones, y para cumplirlas debe acudir a los medios de defensa judicial de que disponga. Fue su error entregar dineros a una entidad cuya solvencia y manejo pulcro no investigó debidamente, si es que no hubo irregularidades en el proceso de selección del contratista.

A lo anterior, cabe agregar que el Instituto cuenta con otros medios judiciales de defensa, como certeramente lo señaló el a quo . Fue así como acudió a presentar la correspondiente reclamación dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa de la Cooperativa COOEMSAVAL, y bien puede o pudo iniciar las correspondientes acciones contencioso administrativas contra los actos de aceptación, rechazo, calificación o graduación de sus créditos. La demora del proceso de liquidación o de las acciones contencioso administrativas no pueden ser sustituidas por la acción de tutela, dado el carácter residual y subsidiario de la misma, como lo establecen el artículo 86 de la Constitución y el artículo 6°, numeral 1°, del decreto 2591 de 1.991. En mérito de lo expuesto se confirmará la sentencia impugnada. En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la providencia de 26 de octubre de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Expídase y envíese al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, copia de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 2 de diciembre de 1999.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA