CE-SEC1-EXP1999-NACU1053

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Proceso de doble instancia / RECURSO DE APELACION - Casos en que procede / VACIO LEGAL - Aplicación del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo. La Sala concluyó, entonces, que la no inclusión del auto que rechaza la solicitud presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento dentro de las providencias susceptibles de recursos según el artículo 16 de la Ley 393 de 1997, obedece a un evidente error del legislador que conlleva un vacío que debe llenarse mediante la aplicación del artículo 181 del C.C.A., por remisión del artículo 30 de la Ley 393 de

1997. De la lectura del artículo 12 de la Ley 393 de 1997 se desprende que existen solamente dos eventos en que el juez puede rechazar una demanda de acción de cumplimiento. Uno, cuando no se corrige la demanda correspondiente dentro de la oportunidad que se señala para el efecto. Dos, cuando el accionante no aporta la prueba de haberse requerido previamente a la autoridad, con el propósito de constituir la renuencia de la misma al cumplimiento solicitado. Las anteriores causales de rechazo no pueden confundirse con las consagradas en el artículo 10 de la misma Ley 393 de 1997, establecidas para cuando no se hallan reunidos los requisitos formales allí contemplados y que conllevan no el rechazo de la demanda sino a su inadmisión para que, una vez subsanados, se admita la solicitud y se le imprima el trámite de rigor, salvo lo dispuesto en los artículos 15 y 19 ibídem, eventos que llevan a impartir la orden de cumplimiento inmediato o a

disponer la terminación anticipada del trámite.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Radicación número: ACU-1053

Actor: Fernando Rodríguez Lourido La Sala decide la apelación presentada por Fernando Rodríguez Lourido contra el auto de 10 de junio de 1999, mediante el cual la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente la acción de cumplimiento interpuesta.

I.- Los hechos El accionante, actuando en nombre propio, demanda en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política que se ordene al Instituto Nacional de Vías y a los Ministerios del Medio Ambiente, Salud y Transporte que den cumplimiento a las normas que cita en su demanda (v. folios 14 a 33), con el fin de que se garanticen los derechos a la circulación peatonal, a circular en bicicleta, a la recreación, al deporte, al espacio público, a un ambiente sano, a la protección, salud, bienestar y seguridad de los ciudadanos en el ambiente, a la accesibilidad al espacio público de todas las personas y en especial aquéllas con alguna limitación física, sensorial o psíquica, a la igualdad de los ciudadanos ante las normas urbanísticas, y a la igualdad y jurisdicción de las entidades territoriales ante la Nación. II.- La providencia apelada

El Tribunal de origen rechazó por improcedente la acción incoada con fundamento en que el peticionario no acompañó a su demanda la prueba de la renuencia, en la forma dispuesta en el numeral 5 del artículo 10 de la Ley 393 de 1997. Es decir, que previo a la demanda hubiera reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se hubiere ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la solicitud. Sin que además haya sustentado en la demanda que el cumplir tal requisito le genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable. El actor adjuntó los oficios núms. FPA-002-99, FPA-003-99, FPA-004-99, FPA-00599, todos radicados el 26 de abril de 1999, ante las distintas autoridades ya antes mencionadas. En dichas comunicaciones solicita el accionante, de manera genérica, el cumplimiento de las disposiciones de orden constitucional, legal y administrativa que cita en su demanda y que tienen que ver con el proyecto “Desarrollo Vial del Norte de Bogotá”, sin que en ellos especifique cuáles son las normas que estima incumplidas. Esa razón muestra que no pueden considerarse esas comunicaciones como constitutivas de la renuencia. III.- Fundamentos de la apelación Debe admitirse la demanda de cumplimiento porque a cada una de las entidades accionadas se les hizo llegar la totalidad de los folios que componen la demanda y allí se especificaron correctamente las normas con fuerza de ley o los actos administrativos incumplidos. Los oficios correspondientes, debidamente recibidos, constituyen prueba de cumplimiento del requisito contenido en el artículo 8 de la

Ley 393 de 1997. Adicionalmente, se les dió traslado de los folios 323 a 351 de la demanda y del auto de 10 de junio del año en curso y del recurso impetrado. El Ministerio de Salud, mediante oficio núm. 53099 de 11 de mayo de 1999, ordenó al INVÍAS que, a la mayor brevedad, dé cumplimiento integral a la resolución núm. 14861 de 1985. Por su parte, el INVÍAS, por oficio núm. SCO-09651 de 7 de mayo pasado, admite claramente el incumplimiento del numeral 16 del artículo 2 de la resolución núm. 703 de 1996, por medio de la cual el Ministerio del Medio Ambiente se pronunció sobre la construcción de la ciclovía La Caro - Zipaquirá, pero no se precisó fecha para el inicio de la construcción. Con ese oficio se establece la prueba de la renuencia al cumplimiento de las normas con fuerza de ley o los actos administrativos citados en la demanda. El Ministerio de Transporte, a su vez, ha sido renuente a cumplir lo pedido en cuanto a sus funciones de vigilancia y control y al ejercicio del control político de tutela que debe ejercer respecto al cumplimiento de los planes comprendidos en el Proyecto de Desarrollo Vial del Norte de Bogotá. Las razones anteriores llevan al impugnante a pedir que se admita a trámite su demanda de cumplimiento, para que se resuelva sobre las 39 peticiones que contiene. IV.- Consideraciones de la Sala

IV. 1 Si bien es cierto que, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 393 de 1997, las

únicas providencias dictadas dentro del trámite de la acción de cumplimiento susceptibles de recursos son la sentencia y el auto que deniegue la práctica de pruebas, un análisis más preciso del tema llevó a la Sala a considerar que el auto por el cual se rechaza la acción de cumplimiento también es susceptible de impugnación, según así se expresó en el auto de 11 de junio de 1998, con ponencia del Consejero Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez (Exp. ACU - 258). En ese entonces, se dijo: “1.- Esta acción es de carácter constitucional en tanto está consagrada en el artículo 87 de la Carta Política como uno de los instrumentos previstos por ella para la garantía de la protección y aplicación de los derechos, lo cual exige que su desarrollo legal e interpretación busquen su efectiva aplicación. “2.- De conformidad con el artículo 3º de la citada Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es de dos instancias. “3.- El auto que rechaza la acción, si bien desde el punto de vista técnico y de fondo no constituye la sentencia, en la realidad reemplaza a esta última en cuanto implica el fracaso anticipado de la demanda, poniendo término al procedimiento desde su comienzo, por lo cual la ausencia de posibilidad de impugnación implicaría que, en esos casos, la acción se convertiría en de única instancia, sin que se encuentren argumentos razonables para ello. Sobre este particular, la Sala considera que la circunstancia de que esta acción deba tramitarse con arreglo, entre otros, al principio de celeridad, como lo ordena el artículo 2º de la citada ley, no puede llevar a transformar en de única instancia un

proceso que de acuerdo con la misma ley es de dos instancias, concretamente en relación con la decisión que pone fin a la solicitud. “4.- La efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia, en general, y especialmente el de ‘acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo’, consagrado en el artículo 87 de la Constitución, no puede consistir en la simple oportunidad de presentar la solicitud ante el juez respectivo, sino que debe comprender el estudio serio y razonado del asunto planteado hasta llegar a una decisión de fondo, salvo que no se cumplan los requisitos mínimos que la ley exige para el trámite de la acción, permitiéndose, en todo caso, que esta última eventualidad, es decir, la de la imposibilidad de que el trámite se adelante, tenga la garantía de revisión por parte del superior, por tratarse, como ya se dijo, de una acción sometida a un proceso de dos instancias.” La Sala concluyó, entonces, que la no inclusión del auto que rechaza la solicitud presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento dentro de las providencias susceptibles de recursos según el artículo 16 de la Ley 393 de 1997, obedece a un evidente error del legislador que conlleva un vacío que debe llenarse mediante la aplicación del artículo 181 del C.C.A., por remisión del artículo 30 de la Ley 393 de 1997. Por lo tanto, debe procederse al estudio de la impugnación presentada.

IV. 2 Señala el artículo 12 de la precitada Ley 393 de 1997: “Corrección de la solicitud. Dentro de los tres (3) días siguientes a la

presentación de la demanda el Juez de Cumplimiento decidirá sobre su admisión o rechazo. Si la solicitud careciere de alguno de los requisitos señalados en el artículo 10 se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de dos (2) días. Si no lo hiciere dentro de este término la demanda será rechazada. En caso de que no aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8º., salvo que se trate de la excepción allí contemplada, el rechazo procederá de plano. “Si la solicitud fuere verbal, el juez procederá a corregirla en el acto con la información adicional que le proporcione el solicitante”. De la lectura de la norma transcrita se desprende que existen solamente dos eventos en que el juez puede rechazar una demanda de acción de cumplimiento. Uno, cuando no se corrige la demanda correspondiente dentro de la oportunidad que se señala para el efecto. Dos, cuando el accionante no aporta la prueba de haberse requerido previamente a la autoridad, con el propósito de constituir la renuencia de la misma al cumplimiento solicitado. Las anteriores causales de rechazo no pueden confundirse con las consagradas en el artículo 10 de la misma Ley 393 de 1997, establecidas para cuando no se hallan reunidos los requisitos formales allí contemplados y que conllevan no el rechazo de la demanda sino a su inadmisión para que, una vez subsanados, se admita la solicitud y se le imprima el trámite de rigor, salvo lo dispuesto en los artículos 15 y 19 ibídem, eventos que llevan a impartir la orden de cumplimiento inmediato o a disponer la

terminación anticipada del trámite. En el caso presente se rechazó la demanda, como quedó señalado, al considerar que el accionante no cumplió con el requisito a que se ha hecho mención, es decir, no demostró la renuencia de los distintos órganos accionados a cumplir con su pedido. El Tribunal a quo, en el auto controvertido, considera que las comunicaciones enviadas por el actor a los Ministerios de Medio Ambiente (v. folios 7 a 8), Transporte (v. folio 12) y Salud (v. folio 11) y al Instituto Nacional de Vías (v. folios 9 a 10) no llenan el requisito ya mencionado porque en ellos no se especifica cuáles son las normas cuyo cumplimiento se pide, lo que sí acontece en la demanda. Entonces, no puede considerarse así constituida la renuencia. En efecto, la lectura de las comunicaciones citadas muestra, de un lado, que en esas comunicaciones no se cumple, en la forma clara y precisa que reclama el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, que se haya pedido el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo en particular, pues éste se limitó a pedir el cumplimiento “… de las disposiciones constitucionales, legales y de normas administrativas acerca del tratamiento del ESPACIO PUBLICO en el Proyecto ‘Desarrollo Vial del Norte de Bogotá’…”; y, del otro, que la administración haya sido renuente a cumplir con lo pedido, ya que, como consta en las respuestas dadas por las entidades accionadas al actor (v. folios 74, 88, 104), al arquitecto Rodríguez

Lourido se le explica, con lujo de detalles, las razones por las cuales su propuesta para la construcción del sistema de ciclovías fue tenida en cuenta por el Ministerio del Medio Ambiente para el otorgamiento de la licencia ambiental de la obra. Conforme con lo anterior, correspondía, según lo previsto en el artículo 12 de la Ley 393 de 1997, párrafos antes transcrito, el rechazo de plano de la demanda. Por lo expuesto, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la acción de cumplimiento, en el sentido de confirmarlo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE CONFÍRMASE el auto de 10 de junio de 1999, mediante el cual la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por Fernando Rodríguez Lourido. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 2 de diciembre de 1999.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL SANTIAGO URUETA

AYOLA