CE-SEC1-EXP1999-NACU620

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Inexistencia de renuencia / RENUENCIA EN ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos para su constitución Si bien asiste razón a la actora en su argumento consistente en que el derecho de petición y su posterior decisión no pueden enervar la acción de cumplimiento pues, si así fuera, como de acuerdo con la Constitución y la ley reguladora de esta acción, para el ejercicio de la misma necesariamente se requiere la prueba de la renuencia al cumplimiento por parte de la autoridad, lo cual se traduce en una petición y la consecuente decisión expresa o tácita, en todos los casos en que se niegue el cumplimiento solicitado se estaría frente a un acto administrativo susceptible de las acciones contencioso administrativas, es decir, que se contaría con otro u otros medios de defensa judicial. No obstante de lo anterior, para la Sala ha sido claro que no basta el ejercicio del derecho de petición para que con el mismo se constituya la renuencia exigida por los artículos 8° y 103, numeral 5 , de la Ley 393 de 1997. Como en el presente caso simplemente se ejerció el derecho de petición si que el incumplimiento se haya "ratificado", como lo exige la ley, de acuerdo con las citadas normas, la acción es improcedente.

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido ver: fallo del 26 de noviembre de 1998, Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente número ACU - 523, Actor Aseguradora Colseguros S.A. y otra, Consejero Ponente. Doctor. Juan Alberto Polo Figueroa - Sentencia del 14 de Mayo de 1998, Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo,

Sección Primera, Expediente número ACU - 257, Actor Guillermo Leonel Vargas, Consejero Ponente Doctor Juan Alberto Polo Figueroa - fallo del 21 de enero de 1999, expediente número ACU - 545 Actor Orlando Enrique Pinedo Cruz Consejero Ponente Doctor. Juan Alberto Polo Figueroa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve

Radicación número: ACU-620

Actor: PATRICIA PRADO CARDONA Demandado: ALCALDE MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el accionante contra el fallo de 22 de enero de 1999, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sección Primera, rechazó por improcedente la acción de cumplimiento interpuesta.

I.- ANTECEDENTES La ciudadana PATRICIA PRADO CARDONA, por intermedio de apoderado, interpuso acción de cumplimiento, de conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, contra el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, con el fin de que se le ordene: “Hacer efectivo el cumplimiento a lo establecido en el artículo noveno del Acuerdo 22 de Diciembre 21 de 1.995 y el artículo primero del Acuerdo No. 07 del 18 de Diciembre de 1.997, expedido por el Honorable Concejo Municipal de Santiago de Cali”. Fundamenta la acción, en síntesis, en los siguientes hechos (fls. 38

a 42): 1.- Es propietaria de un predio localizado en la calle 62B No.1-A9.275-B2B31B del barrio Chiminangos II de la Ciudad de Santiago de Cali, identificado con matricula W-62414600-48 2.- El Concejo Municipal de esa ciudad expidió el Acuerdo 25 del 30 de diciembre de 1992, por medio del cual se dictan disposiciones sobre normas catastrales e impuesto predial unificado, el cual, en su artículo 14, establece las tarifas diferenciales para la liquidación de dicho impuesto. 3.- El mismo Concejo Municipal expidió el Acuerdo 22 de 1995, por medio del cual se adopta la declaración privada del impuesto predial unificado y en su artículo 9º expresa que el contribuyente liquidará el impuesto aplicando la correspondiente tarifa del avalúo declarado. 4.- El 14 de marzo de 1997 presentó y pagó su declaración y liquidación privada del impuesto predial unificado correspondiente al año de 1997, con un impuesto a cargo de $ 129.000.oo. 5.- El Concejo Municipal de Santiago de Cali expidió el Acuerdo 07 del 18 de diciembre de 1997 por medio del cual se dictaron disposiciones sobre el impuesto predial unificado, en cuyo art. 1º expresa: “El impuesto resultante de aplicar a la base gravable de la vigencia fiscal de 1998 las tarifas vigentes para el impuesto predial unificado, no será superior al impuesto de la vigencia fiscal de 1997 para el respectivo predio con los descuentos tributarios que en este año se aplicaron” 6.- Al aplicar la disposición contenida en el Acuerdo 07 de diciembre

de 1997, en su artículo 1º, el impuesto a cargo es igual al valor presentado como liquidación privada para 1997 y el autoavalúo debe ser el resultante de dividir el impuesto a cargo por la tarifa lo cual da un resultado de $10.320.000.oo. 7.- En el mes de marzo de 1998, recibió el formulario de declaración y liquidación del impuesto predial unificado correspondiente a la vigencia de 1998 con un impuesto a cargo de $129.000,oo, con un avalúo base mínima de $ 12.003.000,oo y tarifa 0.0125. 8.- El 8 de junio de 1998 presentó escrito contentivo de derecho de petición al Alcalde Municipal de Santiago de Cali, solicitando se corrija el avalúo base mínima del predio de su propiedad, el cual, en su concepto debe ser igual al que presentó con la declaración correspondiente al año de 1997. 9.- Mediante oficio núm. DDIPU1075 del 24 de junio, el Jefe de la División de Determinación del Impuesto Predial unificado dio respuesta a la solicitud atrás mencionada, argumentando que el Acuerdo 07 de 1997 en ninguno de sus artículos menciona que el autoavalúo no sería aumentado. II.- LAS RAZONES DE LA DEFENSA Dentro del término para hacerse parte en el proceso, el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento, en los argumentos que se resumen a continuación (fls. 118 a 121): Al impuesto resultante de aplicar la base gravable para 1998, se le

debe incrementar el 16%, tal como lo señala el Decreto nacional 3063 de diciembre de 1997, originándose así un impuesto mayor, impuesto que de conformidad con el Acuerdo 07 de 1997 fue congelado, debiéndose cancelar el mismo valor liquidado para el año anterior. Por ello, en el formulario de declaración y liquidación privada figura una base gravable ajustada al incremento legal y con la tarifa que efectivamente le corresponde, según el Acuerdo 25 de diciembre de 1992. Sin embargo cabe resaltar que la decisión de la Administración fue la de congelar la liquidación del impuesto más no la de la base gravable del avalúo, que anualmente es modificada por la ley en determinado porcentaje, por lo que el Municipio carece de competencia para producir actos de tal naturaleza. III.- LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El tribunal de origen rechazó por improcedente la acción interpuesta, con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 124 a 126): 1.- En el caso aquí planteado, la acción de cumplimiento es improcedente, toda vez que la actora cuenta con otro mecanismo judicial de defensa, como lo indica el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 que al efecto expresa: “Improcedibilidad. … Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo salvo, que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”. 2.- En el caso sub judice, la actora, mediante escrito de fecha 5 de junio de 1998, presentó el correspondiente derecho de petición a la administración

municipal reclamando por la modificación del avalúo base, el cual fue resuelto el día 24 de junio de 1998. 3.- En este orden de ideas, se observa que al ser resuelta de fondo la petición, la accionante contaba con la posibilidad de ejercitar la acción ordinaria ante la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que tal pronunciamiento constituye en sí mismo un acto administrativo. Dicha acción, por lo demás, cuenta con la eficacia necesaria y dentro de la misma se puede utilizar el mecanismo de la solicitud de suspensión provisional que ampara al actor del riesgo de cualquier perjuicio. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION La accionante fundamenta su desacuerdo con la decisión de primera instancia, en síntesis, en los siguientes argumentos (fls. 131 a 137): 1.- No le asiste razón al a quo al declarar improcedente la acción de cumplimiento impetrada por considerar que la actora cuenta con otro mecanismo judicial de defensa, ya que lo que se está solicitando es el cumplimiento de una disposición contenida en una norma, que para el caso lo son los artículos noveno y primero de los Acuerdos Municipales núms.22 de diciembre 21 de 1995 y 07 de diciembre 18 de 1997 respectivamente. 2.- Lo argumentado por el tribunal perdió su sustento jurídico al expedirse la Constitución de 1991 y el posterior desarrollo legislativo de su artículo 87, realizado mediante la Ley 393 de 1997 al crearse la acción de cumplimiento, ya que ésta se erigió como el instrumento procesal más idóneo para lograr el cumplimiento de las normas aplicables con fuerza material de ley. Al

respecto cita la sentencia de constitucionalidad C193 de mayo 7 de 1998, proferida por la H. Corte Constitucional como fundamento de su recurso, de acuerdo con la cual “cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el Constituyente -la acción de cumplimientoes el único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento”. 3.- Considera, entonces, que el acto administrativo con el cual la administración atendió el derecho de petición sólo constituye una prueba de renuencia de la administración a cumplir con la norma cuyo cumplimiento fue solicitado, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, de ahí que no es jurídicamente válido equiparar tal respuesta con un acto administrativo con el cual se pone fin a una actuación administrativa, ya que sólo es procedente equipararlo con un acto de trámite, el cual no es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4.- Expresa, también que de aceptarse la tesis planteada por el tribunal de origen se estaría cercenando la efectividad de la acción de cumplimiento, ya que al formularse un derecho de petición para que se cumpla con lo establecido en una norma, la autoridad competente le debe dar respuesta, concediendo o negando lo solicitado, y en ambos eventos la administración se pronuncia mediante un acto administrativo, el cual pasa a constituirse en prueba de la renuencia, de conformidad con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. Sobre el

particular cita la sentencia de tutela T-718/98 proferida por la H. Corte Constitucional. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Estudiada la impugnación y cotejado su contenido con la demanda, el acervo probatorio y el fallo de primera instancia, como lo ordena el artículo 27 de la Ley 393 de 1997, la Sala considera lo siguiente: 1.- De conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política, “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. A su vez, en desarrollo de esta norma constitucional, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 reiteró que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. 2.- En el caso de autos, si bien asiste razón a la actora en su argumento consistente en que el derecho de petición y su posterior decisión no pueden enervar la acción de cumplimiento pues, si así fuera, como de acuerdo con la Constitución y la ley reguladora de esta acción, para el ejercicio de la misma necesariamente se requiere la prueba de la renuencia al cumplimiento por parte de la autoridad, lo cual se traduce en una petición y la consecuente decisión expresa o tácita, en todos los casos en que se niegue el cumplimiento solicitado se estaría frente a un acto administrativo susceptible de las acciones contencioso administrativas, es decir, que se contaría con otro u otros medios de defensa

judicial. 3.- No obstante lo anterior, para la Sala ha sido claro que no basta el ejercicio del derecho de petición para que con el mismo se constituya la renuencia exigida por los artículos 8º y 103, numeral 5, de la Ley 393 de 1997, como se ha expresado, entre otros, en el fallo de 21 de enero de 1999, Expediente núm. ACU545, actor: Orlando Enrique Pinedo Cruz, del cual fue ponente el Consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa, en los siguientes términos: “La Sala advierte que en la sentencia impugnada se dejó de lado verificar un aspecto que es de primer orden entre los presupuestos de procedibilidad de la acción de cumplimiento, como es el de la constitución de la renuencia, presupuesto que en el presente caso brilla por su ausencia. La acción fue incoada sin que tal renuencia se hubiera intentado, según se desprende del libelo de la demanda, y menos aportado los instrumentos correspondientes, puesto que lo que ha querido aducirse como tal por parte del actor es ni más ni menos la documentación correspondiente al ejercicio del derecho de petición en interés particular, que él y otras personas hicieron ante la Universidad demandada, incluyendo la solicitud (folios 26 a 29) y correspondiente respuesta (folios 31 y 32). “Es claro que el ejercicio del derecho de petición, sea en interés particular o en interés general, es una institución muy diferente, con fines, reglas y efectos muy distintos a los de la reclamación prevista en el artículo 8º de la ley 393 de 1.997 tendiente a propiciar la renuencia de que en él se habla. Aquél, cuando es en interés particular, como el que se surtió en el presente caso, se dirige a

obtener la satisfacción de un interés particular, como, por ejemplo, el reconocimiento de un derecho; da lugar a una actuación administrativa que ha de culminar con una decisión, favorable o desfavorable, revestida del carácter de acto administrativo, pasible a su vez de ser controvertido ante la misma administración por vía gubernativa y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. “Su ejercicio no necesariamente presupone incumplimiento de norma legal o administrativa alguna por parte de la Administración, sino y usualmente, la ocurrencia de los supuestos o estado de cosas que le dan nacimiento al derecho que se pide, o un especial interés en obtener la concesión de algún beneficio y derecho autorizado por la le ley o el reglamento. “Mientras que la reclamación aquí omitida presupone que la Administración se encuentra incursa en el incumplimiento de una cualquiera de tales normas, esto es, que dadas las circunstancias que le imponen la obligación directa e inmediata, esto es de forma clara y exigible, de darle cumplimiento, no lo hace. “Sobre el particular, a propósito de una situación similar, la Sala dejó sentado: “‘No es cuestión de revestir de formalidades inexistentes e innecesarias a la susodicha reclamación, sino de hacer valer reglas mínimas de claridad y transparencia entre los sujetos procesales de la acción, a las cuales tienen derecho tanto los particulares como las autoridades, ya que de sus actos y pronunciamientos se pueden derivar implicaciones jurídicas en los procesos judiciales respectivos, reglas que emergen de la misma figura jurídica en estudio: el requerimiento para la constitución de renuencia, cuya consagración especifica por el artículo 8º en

cita no admite discusión, y en este sentido tiene entidad propia frente a otras figuras que pueden parecer semejantes, pero que resultan distintas, como el ejercicio del derecho de petición en interés general, o en interés particular, o el de la denuncia, la queja, la querella, etc. “‘Tales reglas son: el propósito, constituir la renuencia; el objeto, reclamar el cumplimiento del deber legal o administrativo, lo que supone, como se dijo, indicación de la norma incumplida y la acción u omisión que origina el incumplimiento; posibilidad de que la autoridad se ratifique o no en el incumplimiento, y término de diez (10) días para contestar la solicitud; y si se está en la situación de excepción que permita prescindir de ella, tal situación deberá ser sustentada en la demanda’ .1 Así mismo, se ha advertido que, “‘Del texto del artículo 8º de la ley 393 de 1.997, cabe entender la renuencia como la ratificación en su incumplimiento por parte de la autoridad, respecto del deber legal o administrativo que se pretende hacer cumplir, en respuesta al requerimiento que en este sentido le haga el interesado, o la no contestación al mismo dentro de los diez (10) días siguientes a su presentación’. 2 1 Sentencia de 14 de mayo de 1998, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, expediente núm. ACU-257, actor: Guillermo Leonel Vargas, Consejero ponente, doctor Juan Alberto Polo Figueroa. 2 Sentencia de 26 de noviembre de 1998, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, expediente número ACU - 523, actor: Aseguradora Colseguros S.A. y otra, Consejero ponente, doctor Juan Alberto Polo Figueroa. “De suerte que una cosa es la respuesta desfavorable de la Administración a una petición en interés particular, como es la esgrimida en el presente caso, y otra muy distinta la renuencia tendiente a abrirle el camino a la acción de cumplimiento, y como ésta no aparece acreditada en el sub lite, la acción resulta improcedente a la luz del artículo 8º en cita de la ley 393 de 1.997, de donde la sentencia se confirmará, pero por las razones aquí expuestas y no por las aducidas por el a quo”. 4.- En consecuencia, como en el presente caso simplemente se ejerció el derecho de petición sin que el incumplimiento se haya “ratificado”, como lo exige la ley, de acuerdo con las citadas normas, la acción es improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: Primero.- CONFIRMASE el fallo de 22 de enero de 1999, proferido por la Sección Primera del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Segundo.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cuatro de marzo de mil novecientos

noventa y nueve.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA