CE-SEC1-EXP1999-NACU667

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improsperidad Respecto de Normas Genéricas / RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO - Actividad Desarrollada por la Administración / ACCIONES POPULARES - Desarrollo Legal Si bien dentro de las normas cuyo cumplimiento busca el actor se encuentran varias de carácter legal, ellas, como bien lo hizo notar el tribunal, consagran postulados genéricos en materia de espacio público y funciones igualmente genéricas de las autoridades municipales en la misma materia. Al respecto, la Sala reitera, como lo ha hecho en otras ocasiones, que para la prosperidad de esta acción se requiere que la norma legal o el acto administrativo presuntamente incumplidos no se limiten a consagrar una función o un deber genérico de la autoridad correspondiente, sino que de ellos resulte una obligación clara y específica de realizar una actuación concreta, lo cual no se presenta respecto de las normas aducidas por el accionante. Pero, además de lo anterior, en el caso concreto de la zona a que se refiere el accionante como objetivo para el despeje del espacio público, de los documentos obrantes en el expediente si bien resulta que efectivamente ella se encuentra invadida por vendedores ambulantes, también se desprende que la Alcaldía Municipal de Bucaramanga no se encuentra en situación de renuencia frente a los deberes, aún genéricos, que consagran las normas aducidas, pues existen diversos elementos de juicio que muestran la preocupación y la actividad desarrollada por la Administración Municipal frente a la invasión del espacio público en diversas zonas de la ciudad, entre ellas la de la Calle 34 entre carreras 17 y 18, que constituye el objeto de la presente acción.

Dentro de esos elementos de juicio se destacan las respuestas dadas a los interesados, las reuniones celebradas con ellos y la solicitud de actuación a otras autoridades. Todas estas situaciones muestran precisamente la preocupación de la Administración Municipal por buscar solución al problema planteado. Finalmente, la Sala hace notar, como lo hizo el tribunal de primera instancia, que mediante la Ley 472 de 1998 se desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política, que consagra las acciones populares y de grupo para garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, entre los cuales se encuentran los referentes al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de la misma naturaleza, de tal manera que los interesados también podrán acudir al uso de esas acciones cuando dicha ley entre en vigencia, si para entonces la situación continúa sin solucionarse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., ocho de abril de mil novecientos noventa y nueve

Radicación número: ACU-667

Actor: CHRISTIAN JOSÉ MORA PADILLA Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el accionante contra el fallo de 15 de febrero de 1999, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander denegó por improcedente la acción de cumplimiento interpuesta.

I.- ANTECEDENTES El ciudadano CHRISTIAN JOSE MORA PADILLA, por intermedio de apoderado, interpuso acción de cumplimiento, de conformidad con el artículo 87

de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, contra la Alcaldía Municipal y la Secretaría de Gobierno Municipal de Bucaramanga, con el fin de que se les ordene dar cumplimiento a los artículos 5º, 6º y 8º de la Ley 9ª de 1989; 3º, numerales 1, 2, 3, 4 y 7, y 5º, literales a y b, de la Ley 136 de 1994, y 24 y 58 de la Constitución Política. Fundamenta la acción, en síntesis, en los siguientes hechos (fls. 47 a 51): 1.- Actualmente posee la calidad de comerciante organizado de la calle 34 de la ciudad de Bucaramanga. 2.- Mediante escritos de fechas 14 de octubre y 19 de noviembre de 1998, solicitó a la Alcaldía Municipal de Bucaramanga dar cumplimiento a las disposiciones enunciadas como omitidas, toda vez que, en la actualidad y de tiempo atrás, se ha visto afectado directamente por la existencia de vendedores ambulantes que se ubican en el espacio público ubicado al frente de los establecimientos comerciales de su propiedad. 3.- Señala el andén como área directa de afectación, el cual, por las circunstancias descritas anteriormente, se ve imposibilitado para contribuir al buen funcionamiento de los locales que allí existen y para el tránsito peatonal. De otra parte, destaca el mal aspecto de la calle por el desaseo que ocasionan las ventas ambulantes y advierte sobre la proliferación de la inseguridad que afecta la actividad comercial, entre otras. 4.- Ante tales circunstancias, por medio de escritos requirió de

manera directa al señor Alcalde Municipal de la citada ciudad, para que se diera cabal cumplimiento y aplicación a las normas relativas al espacio público, sin que hasta la fecha de presentación de esta acción se haya realizado por parte del funcionario actuación alguna en este sentido. II.- LAS RAZONES DE LA DEFENSA Dentro del término para hacerse parte en el proceso, tanto el Secretario de Gobierno como el Alcalde Municipal de Bucaramanga, mediante apoderado, se opusieron a las pretensiones de la demanda, con fundamento, en síntesis, en los argumentos que se resumen a continuación (fls. 85 a 88 y 116 a 121): 1.- No es cierta la afirmación realizada bajo la gravedad del juramento por el apoderado de la parte actora, en el sentido de no haber presentado otra u otras acciones de cumplimiento respecto de los mismos hechos, pues ya había iniciado anteriormente una acción de este tipo ante la misma corporación (Tribunal Administrativo de Santander), con los mismos argumentos e invocando las mismas normas según él incumplidas (Expediente núm. 1693-98, Demandante: María Eugenia Quintero Estevez), cuya única diferencia con la presente radica en la persona que otorga el poder para actuar, acción que fue declarada improcedente por el tribunal mediante auto de 15 de enero de 1999, con ponencia de la Magistrada Dra. Gloria Elisa Díaz de Gómez, en los siguientes términos: “… estima la Sala necesario analizar brevemente el contenido de las normas invocadas como dejadas de ejecutar, señalando desde ya que frente a dichos preceptos no se evidencia incumplimiento de

parte de las autoridades administrativas que conduzcan a la prosperidad de las pretensiones, en la medida que consagran postulados genéricos en materia de espacio público, funciones amplias del municipio y derechos fundamentales como el de la locomoción y la propiedad. “Ha de concluirse que los dispositivos invocados por el accionante como dejados de ejecutar, al no consagrar de manera alguna deberes específicos con la protección y recuperación del espacio público a cuyo cumplimiento estén -de manera expresaobligadas las autoridades accionadas, se impone declarar la improcedibilidad de la acción incoada”. 2.- En términos generales, el proceso de recuperación del espacio público es complejo, pues comporta no solamente la necesidad misma de recuperarlo, sino que en él entran en juego otras circunstancias y derechos como el trabajo, que se plantea constitucionalmente no sólo como un derecho sino como una obligación social que tiene toda persona, por lo cual no puede plantearse únicamente como un rígido problema de correspondencia legal sino que ha de estudiarse dentro del contexto de un conflicto socioeconómico para el cual deben sopesarse razonadamente los extremos en conflicto para poder así tomar decisiones que concilien los diversos intereses de la manera más justa y equilibrada, tarea que no es fácil de lograr. Al respecto la Corte Constitucional ha expresado lo siguiente: “…en consecuencia, cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que

concilien en la práctica los intereses en pugna (sentencias T225 y T400 de 1992). 3.- En cumplimiento de las anteriores consideraciones jurisprudenciales, la Administración Municipal de Bucaramanga reubicó a 580 vendedores ambulantes que ocupaban el sector denominado “Paseo del Comercio” de la ciudad, para lo cual adecuó un inmueble, construyó en él 590 locales comerciales, celebró reuniones con los vendedores ambulantes, realizó jornadas de capacitación y un sin número de trámites que no tenían otro fin que desalojar las zonas ocupadas, sin perjudicar la actividad comercial desplegada por los vendedores ambulantes. 4.- En el caso sub examine la Administración Municipal, con sujeción al criterio expuesto por la Corte Constitucional, respetando el derecho que tienen al trabajo los vendedores pero también ante la imperiosa necesidad de recuperar el espacio público, en el año de 1999 trasladará a los vendedores ambulantes que ocupan la zona céntrica de la ciudad, entre la cual está comprendida la zona de la calle 34 entre carreras 17 y 18. Con el fin de dar una mejor comprensión al diseño del plan, deberá distinguirse entre dos clases de vendedores ambulantes: los vendedores ambulantes con licencia expedida por la Secretaría de Gobierno y los vendedores que no poseen la mencionada licencia, de los cuales estos últimos ya fueron reubicados en el centro comercial Feghali. El plan a desarrollarse en el año de 1999 está destinado a la reubicación de los vendedores portadores de licencia ubicados hasta el momento en el centro de la ciudad y que serán trasladados al hoy denominado Pabellón de

Carnes, el cual está destinado para 800 vendedores ambulantes con licencia. 5.- Como puede observarse, mal puede decir el accionante que la Administración está incumpliendo el deber legal de proteger el espacio público, cuando en últimas lo que se está haciendo es presentar verdaderas y reales soluciones a un problema que ha aquejado no sólo a ésta sino a varias administraciones. Pretender que el Estado, so pretexto de proteger y velar por la recuperación del espacio público, ejerza un poder de policía consistente en la recuperación del mismo a cualquier título, vulnerando de hecho otros derechos también fundamentales, constituye un contrasentido. III.- LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El tribunal de origen denegó por improcedente la acción interpuesta, con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 157 a 161): 1.- La competencia en los asuntos relacionados con el cumplimiento de leyes o actos administrativos relativos al espacio público y demás aspectos urbanísticos, a pesar de existir la reglamentación especial contenida en la Ley 388 de 1997 -Ley de Reforma Urbana-, que confiere el conocimiento a los jueces civiles del circuito, tal y como lo señaló la Sección Primera del Consejo de Estado mediante auto de Sala Unitaria proferido el 28 de noviembre de 1997 dentro del Expediente ACU-062, del cual fue ponente el Consejero doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, corresponde en la actualidad a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como quiera que así lo definió el Consejo Superior de la Judicatura -Sala Jurisdiccional Disciplinariaen sentencia de marzo 19 de 1998, Radicación

19980314A, al desatar el conflicto de competencias que fuera planteado sobre la temática que se aborda, por lo cual se impone resolver de fondo la acción ejercitada por los cauces del artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, ya citada. 2.- En el caso de autos, la acción está orientada a que el tribunal disponga que el señor Alcalde Municipal y el Secretario de Gobierno Municipal de Bucaramanga, deben dar cumplimiento a las normas citadas como omitidas, pretensión que no está llamada a prosperar, toda vez que no se evidencia el incumplimiento de parte de las autoridades administrativas, en la medida de que en esas normas se consagran postulados genéricos en materia del espacio público, funciones amplias del municipio y derechos fundamentales como los de locomoción y propiedad. 3.- Bajo la anterior perspectiva y examinando el propósito de la acción de cumplimiento, que no es otro que el de reclamar de las autoridades el cumplimiento de un deber legal o administrativo consignado en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo a efecto de obtener su realización, haciendo efectiva la protección de los derechos y garantías reconocidas jurídicamente en un Estado Social de Derecho, ha de concluirse que los dispositivos invocados por el accionante como dejados de ejecutar, al no consagrar de manera alguna deberes específicos en la protección y recuperación del espacio público a cuyo cumplimiento estén de manera expresa obligadas las autoridades accionadas, se impone decretar la improcedibilidad de la acción impetrada. 4.- Anota finalmente que la Ley 472 de agosto 5 de 1998, reglamentaria de las llamadas acciones populares consagradas en el artículo 88

de la Constitución Política, cuya aplicación fue deferida al año siguiente de su promulgación (art. 86), se erige como mecanismo procesal especial para proteger derechos e intereses colectivos como el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. IV.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El accionante fundamenta su desacuerdo con la decisión de primera instancia, reiterando los mismos argumentos expuestos en el escrito de su demanda, a los cuales adiciona los siguientes (fls. 168 a 171): 1.- No le asiste razón al a quo al declarar improcedente la acción de cumplimiento impetrada, pues si bien es cierto que las normas invocadas consagran postulados genéricos en materia de espacio público, funciones amplias del municipio y derechos fundamentales como los de locomoción y propiedad, ello no es óbice para que la administración las cumpla, ya que la recuperación del espacio público es una de las funciones que corresponden a los órganos accionados. 2.- Para ilustrar mejor los motivos por los cuales disiente del fallo del a quo, cita la sentencia T518 de 1992, proferida por la Corte Constitucional, en la cual se dijo: “De igual manera no pueden ocuparse tampoco los andenesSon parte de la vía pública-, ni las áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan reservados para el tránsito de toda persona sin interferencia ni obstáculo como, por ejemplo, el estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación de espectáculos u otras forma

de ocupación de las calles, claro está sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales”. 3.- Finalmente hace notar que no comprende porqué el tribunal de primera instancia no decretó la práctica de la inspección judicial por él solicitada, toda vez que era el medio probatorio pertinente e idóneo para verificar el grado de afectación de que es objeto esta vía. En ese sentido, recalca que no obstante ser el principio de la celeridad uno de los orientadores de los procesos administrativos y dentro del cual se encuentra la facultad oficiosa de impulsar los mismos por parte de los funcionarios, suprimiendo los trámites innecesarios, ello no puede traducirse en que, dándole una errada interpretación al mencionado principio, se releve a las autoridades de la obligación de considerar y estudiar todos los argumentos y pruebas de los interesados. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Estudiada la impugnación y cotejado su contenido con la demanda, el acervo probatorio y el fallo de primera instancia, como lo ordena el artículo 27 de la Ley 393 de 1997, la Sala considera lo siguiente: De conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política, “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. A su vez, en desarrollo de esta norma constitucional, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997

reiteró que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En el caso de autos, aplicados los criterios y principios que resultan de las normas mencionadas, no hay lugar a la prosperidad de la acción de cumplimiento interpuesta, por las siguientes razones: 1.- Si bien dentro de las normas cuyo cumplimiento busca el actor se encuentran varias de carácter legal, ellas, como bien lo hizo notar el tribunal, consagran postulados genéricos en materia de espacio público y funciones igualmente genéricas de las autoridades municipales en la misma materia. Al respecto, la Sala reitera, como lo ha hecho en otras ocasiones, que para la prosperidad de esta acción se requiere que la norma legal o el acto administrativo presuntamente incumplidos no se limiten a consagrar una función o un deber genérico de la autoridad correspondiente, sino que de ellos resulte una obligación clara y específica de realizar una actuación concreta, lo cual no se presenta respecto de las normas aducidas por el accionante. 2.- Pero, además de lo anterior, en el caso concreto de la zona a que se refiere el accionante como objetivo para el despeje del espacio público, de los documentos obrantes en el expediente si bien resulta que efectivamente ella se encuentra invadida por vendedores ambulantes, también se desprende que la Alcaldía Municipal de Bucaramanga no se encuentra en situación de renuencia frente a los deberes, aún genéricos, que consagran las normas aducidas, pues existen diversos elementos de juicio que muestran la preocupación y la actividad

desarrollada por la Administración Municipal frente a la invasión del espacio público en diversas zonas de la ciudad, entre ellas la de la calle 34 entre carreras 17 y 18, que constituye el objeto de la presente acción. Dentro de esos elementos de juicio se destacan las respuestas dadas a los interesados (fls. 69, 70, 71, 72 y 101), las reuniones celebradas con ellos (fls. 77 a 79 y 99) y la solicitud de actuación a otras autoridades (fls. 65 a 68, 101 a 104). Todas estas actuaciones muestran precisamente la preocupación de la Administración Municipal por buscar solución al problema planteado, hasta el punto de que en el escrito que obra a folios 116 a 121, el representante del Municipio de Bucaramanga afirma expresamente que la Administración Municipal “... trasladará en el año de 1999 a los vendedores ambulantes que ocupan la zona céntrica de la ciudad, entre ellas (sic) la comprendida en la calle 34 entre carreras 17 y 18”. Lo anterior muestra que las autoridades demandadas en manera alguna han expresado su voluntad de incumplir sus deberes legales en relación con la zona que es objeto de la acción de cumplimiento, de tal manera que no puede decirse que se trate de autoridades renuentes. 3.- Finalmente, la Sala hace notar, como lo hizo el tribunal de primera instancia, que mediante la Ley 472 de 1998 se desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política, que consagra las acciones populares y de grupo para garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, entre los cuales se encuentran los referentes al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de la misma naturaleza, de tal manera que los interesados

también podrán acudir al uso de estas acciones cuando dicha ley entre en vigencia, si para entonces la situación continúa sin solucionarse. En consecuencia, el fallo de primera instancia se confirmará, aunque con la observación de que, en estricto sentido técnico jurídico, la acción de cumplimiento no es improcedente, como lo dijo el tribunal, sino que ella no prospera. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: Primero.- CONFIRMASE el fallo de 15 de febrero de 1999, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander Segundo.- NOTIFIQUESE esta sentencia en la forma indicada en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha ocho de abril de mil novecientos noventa y nueve.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA