CE-SEC1-EXP1999-NACU868

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Excepción de inconstitucionalidad del acto administrativo / REVOCACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR - En materia de transporte terrestre automotor requiere consentimiento del afectado / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Violación del debido proceso del acto administrativo cuyo cumplimiento se solicita El anterior precepto (artículo 60 de la Ley 336 de 1996), al igual que otros de la misma ley, fue objeto de demanda ante la Corte Constitucional, por considerarlo contrario a la Constitución Política y está, mediante sentencia C066 de febrero 10 de 1.999, declaró exequible el mencionado artículo 60 y al respecto dijo: “ El ordenamiento prevé en dos casos excepcionales que los actos administrativos de carácter particular y concreto pueden ser revocados por la administración sin previo consentimiento del particular, a saber, 1º. Cuando el acto es consecuencia del silencio administrativo positivo y 2º. Cuando el acto es fruto de una actuación ilegal y fraudulenta por parte del particular que llevó a la administración a cometer un error. Así las cosas, aunque no está establecido procedimiento previo en la ley 336 de 1.996, en lo que concierne a la revocatoria de decisiones adoptadas mediante actos administrativos, por las autoridades locales en materia de Transporte Terrestre Automotor, sí se requiere el consentimiento previo de que trata el artículo 73 del C.C.A., por expreso mandato legal, conforme a la interpretación que dió la Corte Constitucional en la sentencia aludida. De manera que el Consejo de Estado comparte la conclusión

a la que llegó el a quo, en el sentido de encontrar opuesto al principio de debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, el acto administrativo cuyo cumplimiento se ha solicitado y, por ende, lo inaplica en el presente caso denegando, en consecuencia, las pretensiones de al demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santafé de Bogotá, D.C., nueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.

Radicación número: ACU-868

Actor: Transportes Unión Anserma S.A Demandado: MUNICIPIO DE ANSERMA - CALDAS Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Empresa Transportes Unión Anserma S.A. contra la providencia de 23 de junio de 1999, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas denegó la acción de cumplimiento interpuesta .

I.- ANTECEDENTES El accionante, GILBERTO ANTONIO BEDOYA GONZALEZ, actuando en calidad de representante legal de la empresa Transportes Unión Anserma S.A., interpuso acción consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y en la Ley 393 de 1997 contra el Alcalde del Municipio de Anserma, Caldas, con el fin de obtener el cumplimiento de la Resolución número 0000426 de 12 de marzo de 1999, proferida por el Ministerio de Transporte.

Son fundamentos de la solicitud: 1.- Mediante Resolución número 016 de 7 de febrero de 1997, proferida

por el Alcalde de Anserma, se otorgó concepto previo favorable para la constitución de la Sociedad TRANSPORTES SANTANA LTDA., para operar cuatro rutas urbanas de ese municipio, con un parque automotor de 10 microbuses, como máximo, y 8, como mínimo. 2.- Posteriormente, mediante Resolución 148 de 11 de julio de 1998 la autoridad municipal le otorga Licencia de Funcionamiento a la sociedad transportadora. 3.- Las empresas COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE ANSERMA LTDA. y TRANSPORTES UNION ANSERMA S.A. incoaron bajo la figura de PETICION, la primera, y de REVOCATORIA DIRECTA, consagrada en el articulo 60 de la ley 336 de 20 de octubre de 1996, la segunda, ante el Ministerio de Transporte, la revocatoria de las Resoluciones 016 de 1997 y 148 de 1998. 4.-Las peticiones se resolvieron mediante la expedición de la Resolución número 0000426 de 12 de marzo de 1999, por medio de la cual se revocan en su totalidad las resoluciones impugnadas y, como consecuencia de ello, quedan sin efecto jurídico los actos administrativos revocados y los que se hubiesen desprendido de éstos. 5.- En vista de que el señor Alcalde de Anserma no daba cumplimiento al acto administrativo del Ministerio de Transporte que revocó las Resoluciones números 016 de 7 de febrero de 1997 y 148 de 11 de julio de 1998, se pidió a dicho funcionario la explicación de las razones que tenía para ello, dando respuesta en el sentido de que la administración municipal había solicitado a la

Directora General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte una aclaración a la Resolución 0000426 porque encontraba en ella motivos de duda dado que en la parte motiva hace alusión a la Resolución 016 de 1997 y en la parte resolutiva a la Resolución 016 de 1996. 6.- La inconsistencia que dice existir la administración municipal entre la parte motiva y la resolutiva de la Resolución 0000426 del Ministerio de Transporte, en lo referente al año de la Resolución 016, no existe; la aclaración solicitada por el alcalde obedece más al ánimo de dilatar el cumplimiento del acto administrativo que revocó los que él había proferido. II.- LAS RAZONES DE LA DEFENSA Dentro del término para hacerse parte en el proceso, el señor CARLOS ARTURO ZULUAGA GIRALDO, actuando como representante legal del Municipio de Anserma, rinde el informe solicitado en el proceso referido (fls.58 a 68), así:

1. El artículo 10 de la ley 393 de 1997 numeral 7º, define que la solicitud de la acción de cumplimiento deberá contener, “la manifestación, que se entiende presentada bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad”, manifestación que no aparece en la demanda, por lo que considera que la misma no debió admitirse. 2.Una vez enterado del contenido de la Resolución número 0000426 de 12 de marzo de 1.999, envió el oficio D.A. 01990504-310 al Secretario de

Gobierno del Municipio, para que procediera a hacer efectivo su cumplimiento, con lo cual se generaron varias dudas: a). La Resolución 0000426 contiene un error, en cuanto a la resolución revocada, porque primero cita la Resolución 016 de 1996 y luego la 016 de 1997, situación que fácilmente se puede aclarar por la autoridad que la expidió, como así se solicitó. b). Se requirió asesoría del Ministerio de Transporte, en aplicación de lo dispuesto en el literal b) del artículo 5º del decreto 1558 de 1998, sobre la posibilidad de aplicar, al caso controvertido, la norma contenida en el artículo 65 ibidem, que faculta al alcalde municipal, para autorizar a los propietarios de los vehículos vinculados a una empresa cuya habilitación haya sido cancelada, a seguir prestando el servicio público de transporte, en las rutas autorizadas y servidas por la empresa. Tal consulta no ha sido absuelta, pero según oficio MS001181 de la Secretaría Ejecutiva del Despacho del Ministro de Transporte, está en proceso de estudio.

3. Afirma que el Ministerio de Transporte aplicó indebidamente el artículo 60 de la ley 336 de 1.996, que le faculta para revocar las decisiones dictadas por una autoridad municipal en asuntos de Tránsito y Transporte, pues tal revocación debe hacerse con sujeción a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, es decir, para proceder a revocar un acto administrativo de carácter particular, como son las resoluciones 016 de 1.997 y 148 de 1998, debió solicitarse el consentimiento del respectivo titular, e invocar como causal:

a. que el acto administrativo creador de una situación jurídica de carácter particular, como lo son las resoluciones aludidas, fueron resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo y que se dan las causales del artículo 69 del C.C.A. b. que sea claro que el acto positivo se obtuvo por medios ilegales y no por una probable falsa motivación, como violación indirecta de la ley sustancial, como lo expone la Dirección General de Tránsito y Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte en los motivos de la Resolución 0000426; por ello se ha elevado petición, para que expedida copia de los resultados del estudio técnico que debió hacer dicha dependencia que sirvió de base a tal pronunciamiento.

4. Aduce, como excepción de inconstitucionalidad, contra la resolución 0000426 de la Dirección General de Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte, los principios que establece el artículo 20 de la ley 393 de 1.997.

III.- LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Después de solicitar y recibir información de la entidad demandada, el Tribunal de primera instancia negó la acción impetrada, con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 23 a 24): La prosperidad de la acción de cumplimiento depende de que la autoridad, en verdad, haya omitido el cumplimiento de un deber, claro, exactamente definido y atribuido a esa autoridad por una norma jurídica que, además, de estar vigente se halle conforme con las normas constitucionales. El acto administrativo presuntamente incumplido, Resolución 0000426 de marzo 12 de 1999 fue proferido por la Directora General de Transporte y

Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte; por medio de ella se accede a las solicitudes que le dirigieron dos empresas de transportes, una de ellas la accionante TRANSPORTE UNION ANSERMA S.A., decretando la REVOCACIÓN DIRECTA de las resoluciones 016 de febrero 7 de 1997 y 148 de julio 11 de 1998 proferidas por el Alcalde del Municipio de Anserma; consideró en tal resolución que se presenta la circunstancia consagrada en el numeral del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo que da lugar a tal revocatoria, en razón de que se violó el canon constitucional 29 cuando el Municipio no indicó “ningún estudio como soporte técnico de ninguna de las 4 rutas, luego hubo constitución directa de unas de las causales de revocación” omitió cumplir procedimientos de índole técnico que constituyen requisitos reglados en la ley 15 de 1.958 y en el artículo 12 del Decreto 1.787 de 1.990. Con base en la excepción de inconstitucionalidad, inaplicó la Resolución 0000426 de marzo 12 de 1999 del Ministerio de Transporte, pues indebidamente ejerció la facultad del artículo 60 de la ley 336 de 1996 que le da competencia para revocar las decisiones adoptadas por las autoridades municipales en materia de transporte. Por lo tanto, con la expedición de la Resolución 0000426 de marzo 12 de1999, se violaron flagrantemente los principios constitucionales consagrados en los artículos 29, sobre el DEBIDO PROCESO como garantía del derecho de defensa, a más de la violación del artículo 90 de la misma Carta Política, al

decidir la revocación directa de resoluciones anteriores que beneficiaban a un particular, TRANSPORTES SANTANA LTDA., pues le concedían licencia de funcionamiento, mediante un trámite simple y sin el consentimiento de éste, como lo exigen los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, en lugar de acudir a la jurisdicción. Conforme al artículo 4º de la Constitución Política, encontró ostensible que la Resolución 426 de marzo 12 de 1999 es inaplicable en el caso concreto aquí planteado, por ser inconstitucional al violar el debido proceso, consagrado como uno de los pilares del derecho de defensa. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión proferida por el Tribunal de primera instancia, se impugnó la misma por la parte demandante, con los siguientes argumentos: 1.- Con la Resolución número 0000426 de marzo12 de 1999 se desconoció flagrantemente el principio constitucional consagrado en el artículo 29, sobre el DEBIDO PROCESO como garantía del DERECHO DE DEFENSA, a más de la violación del artículo 90 de la misma carta Política, al decidir la solicitud de REVOCATORIA DIRECTA de otras resoluciones anteriores que beneficiaban a un particular - TRANSPORTES SANTANA L.T.A., pues concedía licencia de funcionamiento mediante un trámite simple y sin el consentimiento del titular del derecho, como lo exigen los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo y, además, sin acudir a la jurisdicción. 2.- El artículo 60 de la ley 336 de 20 de diciembre de 1996 “POR LA CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO NACIONAL DE TRANSPORTES”, norma especial

para este tipo de actividades, prima, según lo dispuesto en el artículo 10 del Código Civil, sobre el Código Contencioso Administrativo que regula la revocatoria directa de los actos administrativos en general. 3.- Considera que no es válido el argumento que predica que la Resolución 0000426 de marzo 12 de 1999, expedida por la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte, es inconstitucional por haber revocado un acto administrativo particular y concreto sin el consentimiento del respectivo titular, ya que el mismo artículo 60 de la ley 336 de 1996 es el que autoriza dicha revocatoria, sin el consentimiento del beneficiario del acto revocado. 4.- Por otro lado, tampoco es válido el argumento de que sólo procede dicha revocatoria por vía jurisdiccional ya que la ley 336 consagra un sistema de tutela administrativo de un trámite simple, precisamente porque las decisiones de los alcaldes municipales que tienen que ver con el transporte, pertenecen al Sistema Nacional de Transporte, sobre el cual el Gobierno Nacional ejerce tutela a través del Ministerio de Transporte con la facultad de revocar, en forma directa y aún de oficio, los actos administrativos de dichas autoridades que tengan que ver con el transporte .

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el presente caso, mediante el ejercicio de la acción contemplada en el artículo 87 de la Constitución Política, se ha solicitado que se ordene el cumplimiento de la Resolución 0000426 de marzo 12 de 1999, proferida por la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio del Transporte, mediante la cual se decidió revocar, en forma directa, las

Resoluciones 016 de febrero 7 de 1997 y 148 de julio 11 de 1998, expedidas por el alcalde de Anserma. Los actos que inicialmente había expedido el alcalde municipal, dieron concepto favorable para la constitución de la sociedad TRANSPORTES SANTANA LIMITADA y le concedieron a la misma licencia de funcionamiento; se pretende mediante la acción ejercitada que la mencionada empresa suspenda la prestación del servicio público de transporte de pasajeros que realiza en la actualidad . El Tribunal de primera instancia para no acceder a las pretensiones de la demanda analizó que el acto cuyo cumplimiento se solicita había sido expedido con violación del debido proceso ya que para su expedición, no se solicitó de manera previa, expresa y escrita el consentimiento del titular del derecho, es decir, de la EMPRESA TRANSPORTES SANTANA LIMITADA, e inaplicó la Resolución 0000426, por considerarla contraria a la Constitución Política y, consecuencialmente, denegó las pretensiones de la demanda . La decisión fue adoptada por mayoría de votos; en el salvamento de la magistrada disidente se afirma que debió prosperar la solicitud, pues las razones aludidas por el demandado no aparecen válidas, siendo, además, que la inaplicación de un acto administrativo, por razones de inconstitucionalidad, supone la aplicación de la norma constitucional citada como desconocida y, en este caso no sería posible aplicar el artículo 29 de la Constitución Política. Para la Sala la providencia impugnada será confirmada, conforme a las siguientes apreciaciones : 1°. La acción de cumplimiento presupone un acto administrativo o una norma con fuerza de ley, de los que se deduzca una obligación clara, expresa y

actualmente exigible. 2°. Igualmente, la reticencia de una autoridad o de un particular, en los casos expresamente consagrados en la ley, para el cumplimiento de un acto administrativo o de la norma con fuerza de ley. 3°. El incumplimiento de la norma o del acto administrativo debe hacer referencia a un derecho, consagrado en el mismo, y que no es objeto de discusión. En el caso en estudio, previo a la presentación de la demanda , el alcalde municipal de Anserma había dirigido al Ministro de Transporte un escrito haciendo ver la ilegalidad de la Resolución cuyo cumplimiento se reclama al resolver favorablemente la petición de revocatoria directa respecto de los actos que , en su orden , habían dado concepto favorable para la constitución de una empresa de transporte y había concedido permiso para operar determinadas rutas, sin haber obtenido previamente, el consentimiento expreso y escrito de titular del derecho. Ciertamente, a pesar de que el acto administrativo cuyo cumplimiento se solicitó, está acompañado de fuerza ejecutoria que le permite ser ejecutado, aún contra la voluntad de los administrados , no lo es menos que el artículo 20 de la ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, cuyo texto establece que cuando se alegue incumplimiento por razón de inconstitucionalidad, el juez de la acción debe resolver el punto en la sentencia, que fue lo que hizo el Tribunal a quo. Corresponde, por lo tanto, revisar en esta instancia las razones esgrimidas en el fallo impugnado para inaplicar, por inconstitucional, el acto administrativo cuyo incumplimiento fue motivo de la demanda.

Se afirma en el fallo impugnado que no resulta procedente la acción impetrada por cuanto el acto administrativo, cuyo cumplimiento se solicita sea ordenado, fue expedido con desconocimiento del procedimiento establecido en el artículo 73 del C.C.A. y, por ende, resulta contrario a la Constitución Política. Pero ocurre que, en relación con la materia, la ley 336 de diciembre 20 de 1996 “ Por la cual se adopta el Estatuto del Transporte”, unificó los principios y criterios que servirán de fundamento para la regulación y reglamentación del transporte público aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo, terrestre y su operación en el territorio nacional y en lo atinente a DISPOSICIONES ESPECIALES, el Título II, Capítulo I, reguló el Modo de Transporte Terrestre, señalando en el artículo 60 expresamente :“Teniendo en cuenta su pertenencia al Sistema Nacional del Transporte, las decisiones adoptadas por las autoridades locales en materia de transporte terrestre automotor mediante actos administrativos de carácter particular y concreto, podrán revocarse de oficio por el Ministerio de Transporte sin el consentimiento del respectivo titular del derecho de conformidad con las causales señaladas en el Código Contencioso Administrativo “ El anterior precepto, al igual que otros de la misma ley, fue objeto de demanda ante la Corte Constitucional, por considerarlo contrario a la Constitución Política y está, mediante sentencia C066 de febrero 10 de 1.999, declaró exequible el mencionado artículo 60 y al respecto dijo: “ El ordenamiento prevé en dos casos excepcionales que los actos administrativos de carácter

particular y concreto pueden ser revocados por la administración sin previo consentimiento del particular, a saber, 1º. Cuando el acto es consecuencia del silencio administrativo positivo y 2º. Cuando el acto es fruto de una actuación ilegal y fraudulenta por parte del particular que llevó a la administración a cometer un error. “En ese orden de ideas una interpretación sistemática de la norma acusada muestra que el Ministerio de Transporte sólo puede revocar los actos particulares de las autoridades locales con el consentimiento del afectado, lo cual protege suficientemente sus derechos e intereses, o en las dos hipótesis excepcionales anteriormente mencionadas, y que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que no desconocen en sí mismas el debido proceso”.

Para concluir: “En ese orden de ideas, una interpretación sistemática de la norma acusada muestra que el Ministerio de Transporte sólo puede revocar los actos particulares de las autoridades locales con el consentimiento del afectado, lo cual protege suficientemente sus derechos e intereses, o en las hipótesis excepcionales anteriormente mencionadas, y que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que no desconocen en sí mismas el debido proceso, por cuanto encuentran una justificación favorable y son de interpretación estricta”: Así las cosas, aunque no está establecido procedimiento previo en la ley 336 de 1.996, en lo que concierne a la revocatoria de decisiones adoptadas mediante actos administrativos, por las autoridades locales en materia de Transporte Terrestre Automotor, sí se requiere el consentimiento previo de que trata el artículo 73 del C.C.A., por expreso mandato legal, conforme a la

interpretación que dió la Corte Constitucional en la sentencia aludida. De manera que el Consejo de Estado comparte la conclusión a la que llegó el a quo, en el sentido de encontrar opuesto al principio de debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, el acto administrativo cuyo cumplimiento se ha solicitado y, por ende, lo inaplica en el presente caso denegando, en consecuencia, las pretensiones de al demanda. Por lo expuesto , la Sección Primera de la Sala Contenciosa del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley , FALLA: Primero. CONFIRMASE el fallo de 23 de junio de 1.999, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas. Segundo. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la sala en su sesión de fecha de nueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.

JUAN ALBERTO POLO FIGEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

PRESIDENTE

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S.URUETA AYOLA