CE-SEC1-EXP1999-NACU892

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Silencio administrativo positivo / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Término para su ocurrencia / PRUEBA DE LA RENUENCIA - Inexistencia En efecto, la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo por haber transcurrido 15 días contados a partir de la presentación del recurso de reposición, hecha el día 9 de junio de 1.999 fue resuelta el día 25 del mismo mes y año. Ya antes, el 16 de junio había sido desatado el recurso de reposición mediante la resolución 112. Sin embargo, en la solicitud de cumplimiento, se guardó silencio sobre el hecho de que la Empresa de Energía de Cundinamarca, por escrito, había rechazado el reconocimiento del silencio administrativo pretendido, lo cual lleva a la Sala a concluir que la acción lo que pretende es eludir los mecanismos legalmente estatuidos para controvertir los actos administrativos formalmente expedidos, esto es, las resoluciones 051 y 112 de 1.999, y la que, a su vez, profiera la Superintendencia de Servicios Públicos para resolver el recurso de apelación. Como no aparece acreditada la prueba de la renuencia, la acción resulta improcedente a la luz del artículo 8º de la ley 393 de 1.997, razón por la cual también se confirmará la providencia impugnada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., nueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve

Radicación número: ACU-892

Actor: HECTOR ORLANDO RODRIGUEZ

Demandado: EMPRESA DE ENERGÍA DE CUNDINAMARCA S.A.- E.S.P.

Se decide la impugnación interpuesta por el accionante contra la providencia de 30 de julio de 1.999, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual denegó la acción de cumplimiento incoada. LA DEMANDA El señor HECTOR ORLANDO RODRIGUEZ GARCIA, por conducto de apoderada, acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en acción de cumplimiento contra la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A.- E.S.P., en procura de que se ordene a dicha entidad dar cumplimiento efectivo al artículo 9º del decreto 2223 de 1.996, respecto de la resolución núm. 051 del 22 de abril de 1.999, mediante la cual se le impuso una sanción pecuniaria. Como sustento fáctico de su acción aduce que a través de la resolución mencionada la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. - E.S.P. le impuso una sanción pecuniaria de $4.084.628,oo como propietario, suscriptor o usuario del Conjunto Residencial Villa Tatiana del Municipio de Girardot. Contra esa resolución interpuso los recursos de reposición y de apelación y como quiera que no se le dio respuesta en el término señalado en el artículo 9º del decreto 2223 de 1.996, radicó una solicitud de reconocimiento automático del silencio administrativo positivo. No obstante, la Empresa de Energía de Cundinamarca

profirió, después de 28 días de presentados los recursos, la resolución 112 de junio 16 de 1.999, por medio de la cual confirma el acto administrativo atacado. Con la presentación del escrito solicitando el reconocimiento del silencio administrativo positivo, se cumplió con el requisito del artículo 8º de la ley 393 de 1.997, sobre constitución de renuencia, y la Empresa ratificó su incumplimiento con la expedición de la resolución 112 de 1.999. ACTUACION Admitida la demanda se ordenó notificar a la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. -E.S.P., haciéndole saber que tenía derecho a hacerse parte en el proceso y allegar o solicitar la práctica de pruebas. La Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. -E.S.P., por conducto de apoderada, respondió a la demanda para presentar oposición a la misma y negar fundamentalmente los hechos en que se sustenta. Con referencia a los mismos, y en defensa de su actuación, adujo, en esencia, lo siguiente: a) Por medio de la resolución 051 del 22 de abril de 1.999 se impuso una sanción pecuniaria de $4.084.268 a la CONSTRUCTORA LA MONTAÑITA y/o HECTOR ORLANDO RODRIGUEZ GARCIA, la cual fue notificada personalmente a este último y por edicto a la primera. Como de conformidad con el inciso 2 del artículo 130 de la ley 142 de 1.994 el propietario del inmueble y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de prestación de servicios públicos, tal situación administrativa previa se comunicó a las partes y luego se

profirió el acto administrativo . b) La Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. -E.S.P. respondió el recurso que interpuso el accionante dentro del término establecido en el artículo 158 de la ley 142 de 1.994 y del artículo 9º del decreto 2223 de 1.996. En efecto, dada la solidaridad entre el propietario del inmueble y el usuario del mismo y atendiendo al principio de contradicción consagrado en los artículos 3º del C.C.A. y 29 de la Constitución, a ambos se les citó para notificarles de la resolución 051 de 22 de abril de 1.999. Como sólo pudo notificarse personalmente al señor Héctor Orlando Rodríguez, la decisión debió ser notificada por edicto a la Constructora La Montañita, fijado el 3 de mayo de 1.999 y desfijado el 14 del mismo mes y año. Vencido el termino que la ley concede a esta parte para pronunciarse, esto es, pasados cinco días de la desfijación del edicto, es cuando se comienza a contar el término para resolver. Fue así como con oficio 000650 del 4 de mayo de 1.999 se le informó al quejoso que el recurso se decidiría al vencimiento del término que tenía la Constructora La Montañita para recurrir la citada decisión. c) Es cierto que el accionante radicó el día 9 de junio de 1.999 un escrito para que se le reconocieran los efectos del silencio administrativo positivo. Pero mal podía la Empresa reconocer el silencio administrativo positivo dentro de las 72 horas luego de vencidos los quince (15) días de interpuesto el

recurso, no existiendo razón para ello. d) Al expedir la resolución 112 de 16 de junio de 1.999 no está ratificando el incumplimiento en la aplicación del artículo 9º del decreto 2223 de 1.996. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal de primera instancia, después de reseñar el contenido de la demanda (peticiones, antecedentes y actuación procesal); de precisar la naturaleza y alcance de la acción de cumplimiento, a través de los debates adelantados en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente; de tomar en consideración pronunciamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado sobre la finalidad de la misma acción; y de transcribir el texto de la norma cuyo cumplimiento se demanda, denegó las pretensiones de la misma, con base en los siguientes razonamientos: Aunque el accionante solicita el cumplimiento del artículo 9° del decreto 2223 de 1.996, por cuanto en su concepto han debido reconocerse los efectos del silencio administrativo positivo por transcurrir más de quince días sin que la entidad demandada se pronunciara al respecto, de los documentos allegados al proceso se concluye que la Empresa de Energía de Cundinamarca resolvió el recurso interpuesto por el demandante, a través de la resolución número 112 del 16 de julio de 1.999, y que en ese mismo acto concedió el recurso de apelación interpuesto como subsidiario, el cual no ha sido resuelto. Ello significa que la actuación administrativa está en trámite y que aún falta la decisión que al respecto adopte el Superintendente de Servicios Públicos.

Lo que en el fondo se discute es la interpretación que la Empresa de Energía de Cundinamarca hace de las normas de la ley 142 de 1.993 y del decreto 2223 de 1.996, pues mientras el accionante considera que el recurso de reposición ha debido resolverse dentro de los quince días siguientes a su presentación, la Empresa estima que sólo podía resolver una vez se hubiera notificado la decisión adoptada a la Constructora La Montañita, en su calidad de litisconsorte necesario, lo cual debe ser dilucidado en otro proceso, pues el objeto de esta acción no es declarar derechos sino el cumplimiento de aquéllos que se encuentren previamente reconocidos. De modo que si al resolverse el recurso de apelación el accionante insiste en su inconformidad, cuenta con un medio de defensa idóneo para defender sus intereses, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual puede no sólo solicitar la nulidad de los actos administrativos sino el restablecimiento del derecho perseguido con el reconocimiento del silencio administrativo positivo. RAZONES DE LA IMPUGNACION Para sustentar la impugnación contra el fallo que le fue adverso, la accionante insiste en que por la demandada “...dentro del término legal (15) días, no se dio respuesta al recurso de reposición interpuesto por mi representado”. La norma no hace distinciones de recursos, de modo que si se interpuso el recurso de reposición, y transcurre el término de 15 días sin resolver, “debe” la Empresa declarar el silencio administrativo positivo, con las consecuencias que esto implica. Si hubiera necesidad de esperar a la resolución del recurso de apelación que se interpuso como subsidiario, se haría ilusorio el derecho que

consagra la norma cuyo cumplimiento se demanda. No se pretende entrar a discutir responsabilidades o no de su representado en los hechos que se le imputan por parte de la entidad accionada, sino que se está solicitando la aplicación objetiva de una norma que está siendo desconocida. No se solicita, entonces, que se declaren derechos, sino que se aplique la norma indicada. Como la norma se refiere a recursos que deban resolver las entidades vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos, tales entidades sólo pueden resolver recursos de reposición. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de cumplimiento ha sido instituida para lograr el cumplimiento efectivo de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos. En tratándose de actos administrativos, éstos deben estar formalmente expedidos y ser exigibles en su contenido material. En el presente caso, el acto administrativo que a juicio del accionante ha resultado por ocurrencia del silencio administrativo no fue formalmente obtenido, por cuanto se pretende lograr una manifestación de voluntad de la Administración que ésta ha expresado en otro sentido, dentro de la oportunidad legal. Cuando la ley habla de que las peticiones o recursos, presentados en desarrollo de un contrato de servicios públicos deben ser resueltos dentro de un término de quince (15) días a partir de la fecha de su presentación, no puede tomarse tal expresión literalmente, para excluir circunstancias que, conforme a la ley, incidan en la contabilización del mismo. En el caso sometido a la consideración de la Sala, es fácil observar que la resolución 051 de 22 de abril de 1.999 impone una sanción

pecuniaria no sólo al señor HECTOR ORLANDO RODRIGUEZ G. sino también, y en primer lugar, a la CONSTRUCTORA LA MONTAÑITA, por lo cual a ambos debía notificársele la respectiva decisión. Tal notificación se hizo en los términos que señala la ley, y mientras a dicha Constructora no se le vencieran los términos que la ley le concede para recurrir, tal decisión se encontraba en suspenso y mal podían correr los términos de quince (15) días a que se refiere la norma cuyo cumplimiento se reclama, sin descontar los días necesarios para que operara la vinculación y el derecho a utilizar los recursos que a dicha Constructora otorga la ley. En estas circunstancias, la pretensión del accionante se encamina a constituir un acto administrativo en forma torticera, para derivar bajo una supuesta objetividad en el cumplimiento de unos términos, unos derechos que no son claros. Esta observación de la Sala deviene del hecho, callado en su oportunidad por el accionante, de que su petición de reconocer el silencio administrativo positivo le fue rechazada expresamente, hecho conocido por él antes de incoar la acción de cumplimiento desde el 25 de junio, siendo que la acción se presentó el 29 de junio de 1.999, pero sólo vino a ponerlo en conocimiento del Tribunal de primera instancia con posterioridad, con una explicación que sin duda está referida a las razones expresadas por la Empresa de Energía de Cundinamarca en la resolución que resolvió el recurso de reposición. En efecto, la solicitud de reconocimiento del silencio

administrativo positivo por haber transcurrido 15 días contados a partir de la presentación del recurso de reposición, hecha el día 9 de junio de 1.999 fue resuelta el día 25 del mismo mes y año. Ya antes, el 16 de junio había sido desatado el recurso de reposición mediante la resolución 112. Sin embargo, en la solicitud de cumplimiento, se guardó silencio sobre el hecho de que la Empresa de Energía de Cundinamarca, por escrito, había rechazado el reconocimiento del silencio administrativo pretendido, lo cual lleva a la Sala a concluir que la acción lo que pretende es eludir los mecanismos legalmente estatuidos para controvertir los actos administrativos formalmente expedidos, esto es, las resoluciones 051 y 112 de 1.999, y la que, a su vez, profiera la Superintendencia de Servicios Públicos para resolver el recurso de apelación. Ciertamente, como se dice en la impugnación del fallo, a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos, en principio, sólo les corresponde resolver recursos de reposición. Mas cuando tales recursos se atan al subsidiario de apelación, la resolución del primero queda irremediablemente ligada a la decisión que finalmente se adopte, de suerte que mal puede pretenderse que ambos recursos se resuelvan en quince (15) días como parece ser la aspiración del accionante. De otra parte, la revocación que se pretende de la resolución 051 de abril de 1.999, como consecuencia directa del reconocimiento de la ocurrencia del silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 9° del decreto 2223 de 1.996, dadas las circunstancias antes reseñadas, carece de

exigibilidad. Los derechos que supuestamente emanan de la revocación así perseguida sólo podrían lograrse a través de la acción contencioso administrativa contra los actos administrativos formalmente expedidos por la Administración, incluida la decisión pendiente en razón del recurso de apelación interpuesto, donde podrá examinarse con mayores elementos de juicio cuál es la correcta interpretación acerca de la manera de contabilizar los quince (15) días a que se refiere el artículo 9° del decreto 2223 de 1.996. Independientemente de lo expuesto, la Sala advierte que en la sentencia impugnada se dejó de verificar el aspecto relativo a la procedibilidad de la acción, concretamente el de la constitución de la renuencia. En el presente evento, el accionante en escrito presentado a la Empresa de Energía de Cundinamarca el 9 de junio de 1.999 solicitó que “se me reconozcan los efectos del SILENCIO POSITIVO EMPRESARIAL al no resolver dentro del término establecido, el recurso de reposición y apelación contra la resolución 051 de Abril 22 de 1.999..”. Con esta petición pretendió constituir la renuencia y ahora considera que con la expedición de la resolución 112 de 12 de junio de 1.999 hubo ratificación en el incumplimiento (Hechos 8° y 9° de la demanda). Sin embargo, este escrito apenas evidencia el ejercicio por él del derecho de petición, sin aportar prueba otra alguna que demuestre que, antes de iniciar la acción de cumplimiento, se hubiese atendido al requisito de procedibilidad de que trata el artículo 8º de la ley 393 de 1.998, tendiente a propiciar la renuencia de que en él se habla y que presupone que frente a un

requerimiento del particular, con ese propósito especifico, la Administración se ratifica en el incumplimiento del deber legal o administrativo que se pretende hacer cumplir, o simplemente no le contesta dentro de los diez (10) días siguientes a su presentación.1 De esta manera, como no aparece acreditada la prueba de la renuencia, la acción resulta improcedente a la luz del artículo 8º de la ley 393 de 1.997, razón por la cual también se confirmará la providencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la providencia impugnada de fecha 30 junio de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de la Cundinamarca. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 9 de septiembre de 1999.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA 1 Sentencia de 26 de noviembre de 1.998, expediente ACU 523, actor : Aseguradora Colseguros S.A y otra, Consejero Ponente, doctor Juan Alberto Polo Figueroa.