CE-SEC1-EXP1999-NACU924

ACCION DE CUMPLIMIENTO - autonomía presupuestal de la Personería Municipal / TRANSFERENCIAS DE LA TESORERIA A LA PERSONERÍAImprocedencia por contrariar principio de unidad de caja La obligación de establecer giros a la Personería o a cualquiera otra entidad con autonomía presupuestal, presupone la creación de tesorerías o pagadurías paralelas a la del Municipio y ello, sin duda alguna es contrario al principio de unidad de caja que establece el artículo 16 del decreto 111 de 1.996, amén de que el mencionado acuerdo no dispone la apertura de cuentas corrientes especiales para la utilización de los recursos, manejados por el Personero. En esas condiciones, si bien el referido Acuerdo se encuentra revestido del privilegio de la presunción de legalidad al disponer el “giro” de recursos por parte de la Tesorería no está ordenando perentoriamente que los dineros asignados a la Personería se trasladen físicamente a la misma, para su manejo independiente. Y en ese sentido, frente al principio de unidad de caja no es clara la exigibilidad del mismo. Como el Tesorero del Municipio de Rosas se ampara es en la ilegalidad del acuerdo 21 de 1º de julio de 1998, tal aspecto no puede ser dilucidado mediante la acción de cumplimiento, sino a través de un proceso de conocimiento donde se precise el alcance y contenido del mismo, y donde se pueda establecer cuál es, en realidad, el ámbito de la llamada autonomía presupuestal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., dieciséis de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.

Radicación número: ACU-924

Actor: FRANCISCO RIVERA ROJAS Demandado: MUNICIPIO DE ROSAS (CAUCA) Se decide la impugnación interpuesta por el Personero del Municipio de Rosas (Cauca) contra la providencia del 25 de mayo del año en curso proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca mediante la cual declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento incoada por él.

I. LA DEMANDA El Personero del Municipio de Rosas (Cauca) acudió ante el Tribunal Administrativo del Cauca en acción de cumplimiento del Acuerdo núm. 21 de julio 1° de 1.998, mediante el cual se dictan normas orgánicas del presupuesto para dicho municipio.

Como fundamento fáctico y jurídico aduce que ante el desconocimiento de la autonomía presupuestal y administrativa de que gozan las personerías municipales, el Concejo del Municipio de Rosas (Cauca) expidió el Acuerdo 021 de 1.998, donde reglamentó lo relacionado con las transferencias que la Tesorería Municipal debía hacer a la Personería, bimensualmente, y dentro de los tres primeros días siguientes a la certificación del Banco sobre la consignación de los dineros correspondientes a la participación del Municipio en los ingresos corrientes de la Nación. Este procedimiento se venía cumpliendo regularmente hasta que, definitivamente, el señor Tesorero decidió no volver a efectuar las transferencias conforme al Acuerdo 21 de 1.998, pese a que la Personería, para constituir la renuencia de que trata el artículo 8° de la ley 393 de 1.997, le hizo la

correspondiente solicitud mediante el oficio 036 del 23 de marzo de 1.999. El Acuerdo 21 de 1.998 no establece gastos, simplemente. establece el procedimiento para el traslado de recursos a la Personería, razón por la cual no se da la causal de improcedencia prevista en el Parágrafo del artículo 9° de la ley 393 de 1.997. Ciertamente la transferencia de la Tesorería a la Personería está condicionada a que el Municipio reciba lo que le corresponde por ingresos corrientes de la Nación, pero resulta que los dineros llegan oportunamente. El Acuerdo 21 establece unas obligaciones claras, indiscutibles y posible, para garantizar que este organismo de control pueda ejercer su función libremente y con independencia.

II. ACTUACION Admitida la demanda se ordenó notificar al Tesorero del Municipio de Rosas (Cauca), haciéndole las prevenciones señaladas en la ley 393 de 1.997.

En respuesta, dicho funcionario manifestó que es cierto que las personerías municipales tienen autonomía presupuestal y administrativa, pero que ésta no es absoluta sino relativa, como se desprende de los artículos 73 y 110 del decreto 111 de 1.996; que la iniciativa del gasto está en cabeza de los alcaldes; que debe existir unidad presupuestal; y que la autonomía presupuestal de las personerías queda limitada a la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección. Agrega que en ningún momento se ha desconocido la autonomía presupuestal de la Personería de Rosas, pues el Personero ha venido

contratando y ordenando el gasto de los recursos que han sido incorporados en el presupuesto para la misma, sin intromisión alguna de la Tesorería. Sin embargo, lo que pretende el Tesorero es manejar los recursos en cuenta independiente y asumir las funciones de Pagaduría lo cual va en contravía de los principios de universalidad y de unidad de caja consagrados en el estatuto Orgánico del Presupuesto. Es cierto que existe el Acuerdo 21 de 1.998, pero en éste el Concejo dispuso ilegalmente unas transferencias a una cuenta especial de recursos, con violación de los principios del Estatuto Orgánico, puesto que “a las Personerías en ningún momento se les ha dado facultades para ser pagadoras y manejar contablemente los recursos”. Aunque dicho acuerdo estaría amparado por la presunción de legalidad, considera que le es aplicable la excepción de ilegalidad puesto que contraría normas de superior jerarquía y por eso se ha permitido abstenerse de aplicarlo. Es verdad que en enero del presente año hizo una transferencia a la Tesorería Municipal de unos recursos que estaban en reserva de apropiación y que correspondían a la vigencia de 1.998, para no causar trastornos a la Personería. Mas en cuanto a la vigencia de 1.999, ante las instrucciones dadas por la Contraloría Departamental y por la Procuraduría General de la Nación, y dados los vicios de ilegalidad del Acuerdo 21 de 1.998, amparado en la excepción de ilegalidad, se abstuvo de darle cumplimiento. No se ha desconocido la autonomía presupuestal de la Personería del Municipio de Rosas pues éste viene asumiendo la contratación y

la ordenación del gasto y cuando ha presentado las cuentas en forma regular han sido debidamente canceladas por la Tesorería, en manera oportuna y sin contratiempos. Por lo anterior, solicita que admita la excepción de ilegalidad y la inaplicabilidad del Acuerdo 21 de 1.998. Con su escrito acompañó el concepto J -2234 de 6 de mayo de 1.999 expedido por la Contraloría Departamental del Cauca donde, en conclusión, se afirma que los concejos y personerías no cuentan con tesorero independiente del que maneja el municipio, por cuya razón no es viable la legalidad de asignar funciones de tesorero al secretario, ni es procedente ni legal la apertura de una cuenta especial, pues se estaría violando el principio legal de unidad de caja reglamentado en el decreto 111 de 1.996.

III. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal de primera instancia, después de reseñar el contenido de la solicitud y de reflexionar sobre la naturaleza de la acción de cumplimiento, de su competencia para conocer del presente asunto y de identificar el acto cuyo cumplimiento se reclama, declaró improcedente el ejercicio de la misma, con fundamento en la siguiente argumentación.

El Acuerdo invocado por el accionante contempla ordenamientos exigibles no solo a la Tesorería sino a otras entidades, por lo que debe entenderse que la acción de cumplimiento se contrae a las obligaciones que en dicho acto se le imponen a la referida entidad. En ese sentido, las obligaciones que se imponen al Tesorero Municipal de Rosas y que el actor pide que se disponga cumplir, caen dentro de la excepción prevista en el parágrafo del artículo 9° de la ley 393 de 1.993, puesto que los artículos 1° a 4° de dicho

Acuerdo, al señalar fechas y una mecánica para hacer las transferencias del presupuesto de gastos, establecen gastos. IV LA IMPUGNACION Con su impugnación el Tesorero Municipal de Rosas busca controvertir que mediante el Acuerdo 21 de 1.998 se establezcan gastos, puesto que en él solo se dispone la manera como la Tesorería deba transferir los recursos a la Personería y que, por ende, no se está ante la causal de improcedibilidad prevista en el parágrafo del artículo 9° de la ley 393 de 1.997. La norma que establece el gasto es el acto administrativo que adopta y liquida el presupuesto de rentas y gastos.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA En verdad, el Acuerdo 21 de 1.998 expedido por el Municipio de Rosas (Cauca ) no establece propiamente gastos, como quiera que él no contempla apropiaciones ni dispone la realización de obras o la prestación de servicios. Se limita a señalar el procedimiento para el giro de los recursos asignados en el presupuesto de gastos para las dependencias con autonomía presupuestal, y en esto le asiste razón al impugnante.

Sin embargo, la obligación de establecer giros a la Personería o a cualquiera otra entidad con autonomía presupuestal, presupone la creación de tesorerías o pagadurías paralelas a la del Municipio y ello, sin duda alguna es contrario al principio de unidad de caja que establece el artículo 16 del decreto 111 de 1.996, amén de que el mencionado acuerdo no dispone la apertura de cuentas corrientes especiales para la utilización de los recursos,

manejados por el Personero. En esas condiciones, si bien el referido Acuerdo se encuentra revestido del privilegio de la presunción de legalidad al disponer el “giro” de recursos por parte de la Tesorería no está ordenando perentoriamente que los dineros asignados a la Personería se trasladen físicamente a la misma, para su manejo independiente. Y en ese sentido, frente al principio de unidad de caja no es clara la exigibilidad del mismo. Como el Tesorero del Municipio de Rosas se ampara es en la ilegalidad del acuerdo 21 de 1º de julio de 1998, tal aspecto no puede ser dilucidado mediante la acción de cumplimiento, sino a través de un proceso de conocimiento donde se precise el alcance y contenido del mismo, y donde se pueda establecer cuál es, en realidad, el ámbito de la llamada autonomía presupuestal. Por esta razón, y no por la aducida por el a quo, se confirmará la providencia impugnada. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la providencia impugnada de fecha 25 de mayo de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala el día 16 de septiembre de 1999.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA