CE-SEC1-EXP2000-N1471-2000

REVOCACIÓN DIRECTA - El acto que la niega, por no contener una decisión nueva, no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna / CADUCIDAD DE LA ACCION - Existencia / REVOCACIÓN DIRECTA - El acto que la niega no es acto administrativo en estricto sentido, es una declaración surtida por fuera de la vía gubernativa / REVOCACIÓN DIRECTA - Efectos : no revive términos para el ejercicio de acciones contenciosas La Sala debe revocar la sentencia apelada para, en su lugar, declarar la inhibición para fallar sobre el fondo del asunto, tanto en relación con la resolución 0095 de 1.985, como de la 0902 de 1.989, por las siguientes razones: En cuanto a la primera, por la obvia caducidad de la acción respecto de la misma, toda vez que la demanda se introdujo el 24 de mayo de 1.990, esto es casi cinco (5) años después de su notificación por edicto; notificación cuya regularidad o validez no ha sido cuestionada por el actor. Respecto de la segunda, la inhibición resulta del carácter no juzgable por esta jurisdicción de los actos que niegan la revocatoria directa, atendiendo lo preceptuado en el artículo 72 del C.C.A., puesto que ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. Lo anterior se explica por cuanto de asumirse el control jurisdiccional de tales decisiones, se estaría con ello asumiendo el control del acto objeto de la solicitud

de revocación, y así se revivirían los términos legales para el ejercicio de las acciones mencionadas. Además, el acto que niega la revocación no contiene una decisión nueva, por lo tanto no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna. No es, en sí mismo, un acto administrativo en estricto sentido. Además, por el hecho de que impropiamente se diga que confirma el acto principal, no por ello se integra a éste, por cuanto es una declaración surtida por fuera de la vía gubernativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo del dos mil (2000).

Radicación número: 1471

Actor: CESAR AUGUSTO ROZO BRICEÑO

Referencia: Autoridades Nacionales APELACION SENTENCIA La Sala procede a dictar sentencia de segunda instancia en virtud del recurso de apelación que interpuso el actor contra la sentencia de 1º de julio de 1.999, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso que en acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovió contra la Nación - Dirección Nacional de

Estupefacientes.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda 1.1.) Las pretensiones El señor CESAR AUGUSTO ROZO BRICEÑO, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo

de Cundinamarca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones y condenas: Primero.- Que se declare la nulidad de la resolución 0902 de 18 de diciembre de 1.989, proferida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, por medio de la cual se confirmó la número 0095 del 16 de agosto de “1.984” (en realidad es 1.985), emanada de la misma entidad. Segundo.- Así mismo, que es nula la resolución últimamente citada, la número 0095, cuya fecha correcta es 16 de agosto de 1.985, expedida también por la entidad antes mencionada, mediante la cual se ordenó la suspensión del Certificado de Aeronavegabilidad correspondiente a la aeronave de matrícula HK 1793P, de propiedad del actor. Tercero.- Que, como consecuencia de dicha nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se ordene:

A. Entregar al actor la aeronave HK 1793P o a quien represente sus derechos.

B. Condenar a la Nación – Ministerio de Justicia – al pago de los perjuicios de todo orden causados con ocasión de la suspensión del Certificado de Aeronavegabilidad y, por ende, la consiguiente inmovilización de la aeronave.

C. El cumplimiento de la sentencia por parte de la demandada, dentro de los términos del artículo 176 y 177 del C.C.A. 1.2. Los hechos que sirven de sustento a la demanda.

En los hechos enumerados en el libelo de la demanda se hace alusión a las circunstancias de modo y tiempo en que adquirió el actor el derecho de propiedad sobre la referida aeronave, de la cual se dice que tenía

toda su documentación y licencias pertinentes, y que le fue entregada a dos pilotos para operaciones acordes con los reglamentos vigentes. Así mismo, se relatan los hechos y motivos que dieron lugar a los actos demandados, los cuales se resumen en que la nave fue retenida el 18 de julio de 1.985, al momento de arribar al aeropuerto de Leticia sin plan de vuelo y sin que los pilotos dieran respuesta satisfactoria del lugar de donde procedían; y embarrada en la parte inferior de la cola, como consta en el numeral tercero del oficio 2415 del 22 de julio de 1.985, firmado por el Coronel Jaime Ramírez G., Comandante Nacional Antinarcóticos. Mediante el citado oficio, el oficial solicitó la suspensión de la Licencia de Aeronavegabilidad de la aeronave, por lo antes dicho y porque, según investigación realizada por la Policía, se encontraba en una pista clandestina ubicada en el Perú, y estaba siendo utilizada para el transporte de cocaína por una organización que dirigían los hermanos Rodrigo, Hernando y Alfonso Cuellar Vargas, conocidos como los “Guaras”. Con fundamento en el mentado oficio, la entidad demandada expidió la resolución número 0095 del 16 agosto de 1.985, notificada por edicto al accionante. Para expedir la resolución 0902 de 18 de diciembre de 1.989, previamente se ordenó allegar como pruebas, diversos informes de los organismos de seguridad sobre la existencia de antecedentes del actor y, a pesar de que en toda la información recopilada se demostró que éste no tenía nada que ver con narcotráfico y estupefacientes, la demandada confirmó mediante aquélla

la primera de las resoluciones acusadas. El memorialista, finalmente, alude a los perjuicios que su poderdante ha recibido por causa de los actos acusados. Normas señaladas como violadas y concepto de la violación Se invocan como infringidos por los actos enjuiciados, las siguientes disposiciones: - artículo 1º, literal “a”, numeral 5, 4º inciso segundo, 7º, 10º del decreto 1060, por cuanto el Coronel Ramírez Gómez no ordenó la captura de los pilotos, pese a que en su oficio informó que habían incurrido en la contravención penal descrita en el artículo 1,literal a, numeral 5, y en lugar de cumplir con el artículo 4º, inciso 2º, y permitir que se cumplieran la etapas previstas en los demás artículos citados, solicitó la suspensión del Certificado de Aeronavegabilidad de la aeronave HK 1793P. - artículo 3º del decreto ley 1061, debido a que en las sanciones que en él se contemplan no está la suspensión del Certificado en mención. Se infringió, entonces, por falta de aplicación. - artículo 26 de la Constitución, para la época la de 1.886, en razón de que las autoridades dejaron de cumplir una función ordenada por la ley y a la cual estaban obligados. Además, afirma que en ninguna parte del expediente administrativo figura o reposa indicio alguno, ni prueba que demuestre el hecho dos del oficio en mención, y pregunta que si la nave transportaba cocaína, por qué no se procedió a decomisarla, como lo mandan los artículos 10 y concordantes del decreto 1061, y 5 del decreto ley 1060 de 1.984. A simple vista

puede afirmarse que todo lo informado en el oficio 2415 fue pura especulación. Agrega que la resolución 0902 de 18 de diciembre de 1.989 fue expedida contrariando todas y cada una de las informaciones suministradas por las autoridades nacionales a la entidad que la profirió, sobre la carencia absoluta de cualquier tipo de antecedentes o vinculaciones con el narcotráfico del señor Rozo Briceño, y que éste fue sometido a un juicio hipotético, como fue la investigación realizada por la policía, pues nunca pudo comparecer ante quienes estaban prejuzgando su conducta, porque nadie sabía quiénes eran, ni cuáles los ordenamientos legales que le estaban aplicando, ni menos el hecho punible que se le imputaba.

II. PRUEBAS Además de las piezas probatorias que las partes deben aportar por exigencias procesales, se trajeron al expediente los antecedentes administrativos de la decisión acusada y un dictamen pericial relativo a las pretensiones económicas de la demanda.

III. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal, en sentencia de 1º de julio de 1.999, tras recapitular la actuación procesal, y desestimar la excepción de falta de integración del litis consorcio por haber sido planteada de forma extemporánea, falló el fondo del asunto negando las pretensiones de la demanda, al concluir que el demandante se limitó a citar las disposiciones que en su criterio eran aplicables para la contravención de los pilotos, pero nada dijo y ninguna norma citó como infringida por el Consejo Nacional de Estupefacientes en la expedición de los

actos demandados y en la suspensión del certificado de Aeronavegabilidad. Por lo tanto, si la conducta de vinculación al narcotráfico de la aeronave de propiedad del accionante, en su criterio ameritaba un procedimiento investigativo diferente, ha debido demostrarlo, invocando en su oportunidad las disposiciones que consideraba violadas. Observó que la demandada procedió de conformidad con las previsiones del artículo 11 del decreto 1060 de 1.974; por tanto, no hubo violación del debido proceso consagrado en el artículo 26 de la Constitución de entonces, puesto que al tenor de dicho artículo, la suspensión de la licencia de Aeronavegabilidad es procedente con el solo informe de las autoridades policiales, que es claro y contundente. Finalmente, anota que la referida contradicción de la decisión frente a los oficios emanados de los organismos de seguridad, es irrelevante en este asunto, toda vez que ellos solo contienen una información de no encontrarse el accionante vinculado con narcotráfico, conducta que no se investigó dentro de esta actuación, pues la medida administrativa se tomó con respecto a la aeronave y su vinculación con el narcotráfico y no con relación a su propietario.

IV. EL RECURSO

1. Razones en que se funda La sentencia antes reseñada fue apelada en tiempo por el apoderado del demandante, quien en la sustentación de la alzada hace un nuevo recuento de los hechos, reseña brevemente las consideraciones del fallo, retoma las normas invocadas como violadas en la demanda, para luego exponer como motivos de inconformidad con la decisión, las razones por las cuales consideró

violadas tales normas, en especial las contenidas en los decretos 1060 de 1.984 y 1061 del mismo año. Al respecto dice que el tribunal desliga la conducta de los pilotos y aeronave, dándole un alcance a las normas que no posee, e interpretando de forma errónea la ley vigente para ese entonces, en completo detrimento de los principios que gobiernan el proceso, y que se concreta en el artículo 4º del decreto 1060 de 1.984, el cual en tanto ordena la inmovilización de los medios de transporte y la captura de los posibles infractores, contiene los dos elementos: la persona y el medio de transporte. Una vez agotado el trámite contravencional y ante ausencia de normatividad para el evento de presencia de hecho punible, se expidió el decreto 1661 de 1.984, cuyo artículo 10 dispone que finalizado el proceso contravencional, el sindicado deberá ser puesto a disposición del juez, con los vehículos (avión en este evento). O sea, que debió existir el procedimiento contravencional. La ley no permite independizar la conducta de pilotos con la aeronave. Por tanto, no se aplicó el decreto 1060 de 1.984, y con ello se violó el debido proceso. Agrega que hoy, cuando el avión fue rematado por la DIAN por no pago de impuestos, siendo la única fuente de ingresos, y sin existir prueba alguna de vinculación al narcotráfico, y cuando la Corte declaró la inexequibilidad de los mal llamados “ANTECEDENTES O SOSPECHAS” el no restablecer el derecho por la falta de aplicación de un procedimiento que la ley contempló, no

deja de ser más que una confiscación. El recurrente comenta que en estas circunstancias, a su juicio, existió equidad en el señor Ministro de Justicia de la época, cuando propuso en la conciliación la entrega de la aeronave sin indemnización alguna, propuesta que no fue admitida por su poderdante, por considerar que su conducta era inmaculada y consideraba que debía resarcírsele económicamente del perjuicio ocasionado por el Estado. Por lo anterior pide la revocatoria de la sentencia.

2. Trámite y alegatos para fallo La Sala le imprimió a la alzada el trámite de rigor, en cuyo desarrollo se surtieron los traslados de ley, pudiéndose observar que el término para alegar de conclusión fue descorrido únicamente por la parte demandada, cuyos representante judicial, en lo relevante, expuso que en el caso existían suficientes motivos para acceder a la solicitud del Comando Nacional Antinarcóticos, esto es, a la suspensión del Certificado de Aeronavegabilidad, actuación que se produjo en cumplimiento de un mandato legal, concretamente del artículo 83 del decreto 1188 de 1.974 y de la resolución 001 de 1.993, emanada del Consejo Nacional de Estupefacientes.

Seguidamente, afirma que las resoluciones acusadas gozan de la presunción de legalidad, concepto que pasó a explicar a partir del principio de legalidad, y más específicamente del de la “legalidad administrativa”. En cuanto a los perjuicios reclamados en la demanda, enfatiza en que no fueron demostrados idóneamente, y que los soportes

presentados al proceso para la indemnización no tienen fundamento alguno en los libros contables ni en las declaraciones de renta. Así mismo, que, por sustracción de materia, no hay lugar a la devolución de la aeronave, puesto que fue rematada en el mes de agosto de 1.995 por la DIAN, como resultado de un proceso administrativo coactivo, y que, una vez aprobado dicho remate, se dispuso la entrega del remanente a favor del actor. Finalmente, trae a colación varias de las consideraciones del fallo apelado, relacionadas con la apreciación de los hechos, para concluir solicitando la confirmación del mismo. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad.

CONSIDERACIONES

1. Los actos demandados Los actos acusados son dos decisiones separadas, originadas en situaciones distintas, toda vez que la resolución 0095 de 16 de agosto de 1.985 obedeció a una actuación oficiosa de la entidad demandada, mientras que la resolución número 0902 de 19 de diciembre de 1.989, a las peticiones de devolución de la aeronave y de revocación directa de aquélla, con fundamento en la causal 3ª del artículo 69 del C.C.A., presentadas por conducto de apoderado los días 11 de abril de 1986 y 27 de abril de 1987, respectivamente

(folios 85 a 87 cuaderno 3). En estas solicitudes, como en el respectivo poder especial, no se adujo recurso alguno contra la primera, pese a que en el acto de notificación por edicto, fijado por el término de 10 días a partir del 23 agosto de

1.985, se dijo que era pasible del recurso de reposición. De allí que las respectivas decisiones sean diferentes: La correspondiente a la primera, consiste en suspender unilateralmente el certificado de Aeronavegabilidad de que se habla en la demanda; en tanto que la segunda, atañe a denegar la solicitud formulada por el actor para que se revocara la decisión inicial y le devolvieran la aeronave, aunque, de manera incorrecta, se confirma la resolución que se pide revocar, la 0095 de 1.985. Conviene aclarar que la referida solicitud de revocación no fue, ni puede tomarse así, recurso ordinario alguno contra la resolución 095 precitada, puesto que no hay expresión que así permita deducirlo, sea en el poder, sea en el respectivo memorial, ni fue presentada dentro del término de los cinco (5) que se dio al afectado para interponer el recurso de reposición, único que procedía, como se puede observar de manera notoria en la mera comparación de las fechas de notificación por edicto ( al cabo de 10 días contados a partir del 23 de agosto de 1.985) y presentación de ambas solicitudes de devolución (11 de abril de 1.986 y 27 de abril de 1987). Conviene aclarar que en la solicitud de revocatoria directa de la susodicha resolución 095, presentada el 27 de abril de 1.987, elevada ante la misma entidad, invocando para ello la causal prevista en el numeral 3º del artículo 69 del C.C.A., visible a folios 79 a 77 del cuaderno 3º del expediente, se volvió a pedir la entrega de la aeronave como consecuencia de que se dispusiera levantar

la suspensión de aeronavegabilidad. Siendo, entonces, que ambas solicitudes que fueron presentadas por fuera de la vía gubernativa, y comportan la solicitud de revocatoria directa de la resolución indicada, la respuesta dada por la Administración, no podía ser en el sentido de confirmar dicha resolución, pues lo técnico - jurídico era simplemente negar su revocatoria. En todo caso, esta impropiedad no desnaturaliza el mecanismo utilizado por el interesado para procurar en sede administrativa la extinción de la resolución 0095 de 1.985, esto es, el de la revocatoria directa, único que quedaba a su alcance, después de no haber hecho uso de la vía gubernativa. Lo anterior conduce a que la Sala deba revocar la sentencia apelada para, en su lugar, declarar la inhibición para fallar sobre el fondo del asunto, tanto en relación con la resolución 0095 de 1.985, como de la 0902 de 1.989, por las siguientes razones: En cuanto a la primera, por la obvia caducidad de la acción respecto de la misma, toda vez que la demanda se introdujo el 24 de mayo de 1.990, esto es casi cinco (5) años después de su notificación por edicto; notificación cuya regularidad o validez no ha sido cuestionada por el actor. Respecto de la segunda, la inhibición resulta del carácter no juzgable por esta jurisdicción de los actos que niegan la revocatoria directa, atendiendo lo preceptuado en el artículo 72 del C.C.A., puesto que ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los

términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. Lo anterior se explica por cuanto de asumirse el control jurisdiccional de tales decisiones, se estaría con ello asumiendo el control del acto objeto de la solicitud de revocación, y así se revivirían los términos legales para el ejercicio de las acciones mencionadas. Además, el acto que niega la revocación no contiene una decisión nueva, por lo tanto no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna. No es, en sí mismo, un acto administrativo en estricto sentido. Además, por el hecho de que impropiamente se diga que confirma el acto principal, no por ello se integra a éste, por cuanto es una declaración surtida por fuera de la vía gubernativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia apelada, de 1º de julio de 1999, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, INHIBESE de fallar el fondo de la demanda. Cópiese, notifíquese y, en firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 17 de marzo del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA