CE-SEC1-EXP2000-N4620-2000

ACTOS PARTICULARES DEMANDABLES EN ACCION DE NULIDAD - Lo son expresamente autorizados por la ley / ACTOS PARTICULARES DEMANDABLES EN ACCION DE NULIDAD - Lista de actos individuales que comprende Reitera Sentencia Sala Plena del 29 de octubre de 1996, Expediente S404, C. P. Daniel Suárez H. LICENCIA AMBIENTAL - Debe atacarse mediante acción de nulidad / LICENCIA AMBIENTAL - Definición / LICENCIA AMBIENTAL - Revocatoria sin consentimiento expreso y escrito del titular / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN - Debe atacarse mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho Cabe resaltar que, conforme al artículo 73 de la Ley 99 de 1993 "La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente". Los actos acusados (Licencia de Construcción) no están expidiendo, modificando o cancelando un permiso, autorización, concesión o licencia AMBIENTAL, actos estos que deben provenir de una autoridad de la misma naturaleza, verbi gracia, el Ministerio del Medio Ambiente o el Departamento Administrativo del Medio Ambiente. Tan cierto es que la acción debe estar relacionada directamente con la defensa del medio ambiente, que al definir la licencia ambiental, la mencionada Ley, en su artículo 50, la refiere al cumplimiento por parte del beneficiario de la misma a los requisitos atinentes a la "prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales"; y también, en consideración a la protección

del medio ambiente prevé la revocatoria, sin necesidad de consentimiento expreso o escrito del titular y la suspensión de obras POR RAZONES AMBIENTALES (artículo 62). Luego, la acción tendiente a dejar sin efecto un acto administrativo contentivo de una licencia ambiental debe fundamentarse, básicamente, en los efectos ambientales dañinos que se generan con la actividad autorizada por aquella. Así las cosas, los cargos ajenos a la defensa del medio ambiente (relativos a la licencia de construcción), no pueden ventilarse a través de la acción de simple nulidad impetrada, sino de la de nulidad y restablecimiento del derecho, frente a la cual, en este caso, no se dan los presupuestos exigidos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Santa Fe de Bogotá, D.C., once (11) de mayo del dos mil (2000).

Radicación número : 4620

Actor: PATRICIA MANOTAS ECHEVERRY Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra la sentencia de 24 de junio de 1999, proferida por la Sección Primera, Subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró probada la excepción de inepta demanda propuesta por la demandada.

I-. ANTECEDENTES La ciudadana y abogada PATRICIA MANOTAS ECHEVERRY, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del

C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números 093 y 094 de 21 de diciembre de 1.994, expedidas por la Directora de la Oficina de Valorización, Planeación y Obras públicas del Municipio de Ricaurte (Cund), por medio de las cuales se concedieron licencias de construcción al condominio "VILLAS DE SALAMANCA", ubicado en la zona rural del citado municipio. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 5 a 16 Cuaderno principal). 1º: Que los actos acusados infringen directamente los artículos 1º a 3º y 14 de la Constitución Política, 73 y 633 del Código Civil, normas éstas que otorgan capacidad a las personas jurídicas para ejercer derechos y adquirir obligaciones, y ser representadas judicial y extrajudicialmente. Que se incurrió en falsa motivación, al pretender que un simple nombre o denominación de un proyecto pueda ser sujeto de derechos y obligaciones . 2º: Que las resoluciones acusadas violan el artículo 41 de la Ley 3ª de 1991, el parágrafo del artículo 9o del Decreto 1319 de 1993 y el numeral 5.1 del artículo 5o de la Ley 142 de 1994, lo cual genera, a su vez, expedición irregular de los actos acusados, por cuanto tales normas exigen que debe estar definida la disponibilidad de los servicios públicos respecto de las licencias de construcción.

3º: Según los actos administrativos que se demandan, que existe un certificado de disponibilidad de servicio de energía de CELGAC, pero que en el plano aprobado aparece que se hace la conexión a una red de alta tensión en 13.2 KV, servida por la Electrificadora del Tolima S.A., que es la empresa que suministra el fluído en el sector y respecto de la cual no se acredita la certificación sobre la viabilidad del servicio, ni su disponibilidad definida. Que, en virtud de lo anterior, se violan los artículos 2º de la Constitución Política y del C.C.A, conforme a los cuales la defensa del interés general, la actuación dentro de la legalidad y la buena fe, son presupuestos de la actividad legítima de las autoridades públicas. A juicio de la actora, la autoridad municipal ha actuado como si tales normas no existieran y por tanto ha incurrido en falsa motivación, dado que la certificación de CELGAC no solamente estaba condicionada al cumplimiento de requisitos técnicos y legales, sino que había perdido vigencia desde el inicio del mes de noviembre de 1994. 4º: Que, con la expedición de los actos cuya nulidad se solicita, también se violaron el artículo 3o del Decreto 1319 de 1993, que establece que el titular de la licencia de construcción es el propietario del inmueble o poseedor de buena fe, dado que la administración actuó como si ésta norma no existiese; y el artículo 4º, ibídem, según el cual el titular de la licencia o del permiso es el responsable de todas las obligaciones urbanísticas y arquitectónicas adquiridas con ocasión de su expedición y, extracontractualmente, por los perjuicios que se causen a terceros en desarrollo

de la misma; y que, al no existir un titular que sea sujeto de derechos y obligaciones urbanísticas, no habría a quien deducirle responsabilidad. 5º: Que existe una desviación de poder, dado que la demandada conocía que el propietario y poseedor legal del predio distinguido con el número catastral 00-00010-0058-000 era la Sociedad Inversiones y Construcciones el Cayrito Ltda, ésta sí sujeto de derechos y obligaciones. 6º: Que en el literal c) de los considerandos de la Resolución 094, así como en el literal d) de los considerandos de la Resolución 093, se afirma sobre la presentación de un permiso de concesión de aguas por el Inderena, pero no se acredita tal supuesto de hecho. 7º: Que la pretendida concesión de aguas es aquella a que se refieren los literales E) y F) de la Resolución 03 de 1994, de la Oficina de Valorización, Planeación y Obras Públicas de Ricaurte. 8º: Que los actos administrativos demandados quebrantaron, además, los artículos 52, 62, literal a) y 95 del Decreto Ley 2811 de 1.974, 50 y 62 literal a) del Decreto 1541 de 1.978, que establecen que las concesiones de aguas tienen un beneficiario determinado y que el traspaso total o parcial de las mismas se gestiona ante el Inderena, quien puede autorizarla o negarla. Que, sin embargo, la Oficina de Valorización de Ricaurte se tomó, sin competencia para ello, la atribución de hacer

admisible para el predio "El Cayrito" de propiedad de Inversiones y Construcciones "El Cayrito", la concesión de aguas que había sido otorgada en el artículo 7o de la Resolución núm. 0861 de 31 de marzo de 1981, a HILDA SALAMANCA DE TORRES y en beneficio del predio " La Floresta", del cual se segregó "El Cayrito". Que, con dicha actuación incompetente, se violaron también los artículos 3º, inciso 2º, 10º, inciso 3o, 44, 54 a 59, 61, 62, 67, literal d), 220, 239, numerales, 5 y 9 del Decreto 1541 de 1.978, 25, inciso 1º, y 39, numeral 39.1, incisos 1º y 6º de la Ley 142 de 1994 y 153 del Decreto 1594 de 1984, pues la demandada se arrogó funciones privativas del Inderena y del Ministerio de Salud. 9º: Que cuando en el literal E) de los considerandos de la Resolución núm. 093 se estipula que el condominio Villas de Salamanca manifiesta que conoce el estado final de las obras de urbanísmo y que velará porque se lleven a cabo, comprometiéndose a manifestar cualquier irregularidad a la Oficina de Valorización, se están violando los artículos 2o, 83 y 209 de la Constitución Política. 10º: Que las Resoluciones acusadas violan los artículos 44, 46 a 48 y 50 del C.C.A., que ordenan y regulan la notificación y publicación de las decisiones que ponen término a las actuaciones administrativas y que señalan los recursos que proceden

en vía gubernativa, toda vez que aquéllas ponen fin a la actuación administrativa originada en una solicitud de licencia para urbanizar y construir en el predio "El Cayrito" y sin embargo se les dio la forma de una orden: "Cúmplase", con lo cual, además, se incurrió en expedición irregular del acto. 11: Que se vulneraron a la vez los artículos 65, incisos 2º y 3º, de la Ley 9ª de 1989 y 9º del Decreto 1319 de 1993, que ordenan la notificación y publicación de los actos que resuelven solicitudes de licencia de construcción. 12: Que los artículos 69 a 71 de la Ley 99 de 1993, que permiten a cualquier persona intervenir en las actuaciones administrativas donde se otorguen licencias administrativas que afecten o puedan afectar el medio ambiente, también resultaron quebrantados con los actos cuya nulidad se solicita. 13: Que es competencia del Inderena y no de la demandada, aprobar los planes ambientales relativos a la planta de tratamiento de agua potable, "esquema caseta", planta de almacenamiento y tanque floculador y el sistema de aguas lluvias y sistema de riego, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 120, inciso 2º del Decreto Ley 2811 de 1974, 54, 61, 62, 67, 207 y 220 del Decreto 1541 de 1978, 25, inciso 1º., y 39, incisos 1º y 6º del numeral 39, 1 de la Ley 142 de 1994, 51, 52,

54 a 59 y 153 del Decreto 1594 de 1984, 69 a 71 de la Ley 99 de 1993, 119, 125, 126, 131 del Decreto Ley 2811 de 1974, y 3º, inciso 2º, del Decreto 1541 de 1978. 14: Que, igualmente, es competencia del Inderena, conjuntamente con el Ministerio de Salud, aprobar como plano ambiental el alcantarillado sanitario, al tenor de lo dispuesto los artículos 139 y 145, 221 y 222 del Decreto 1541 de 1978 y 86 del Decreto 1594 de 1984. 15: Que, conforme a los artículos 67 a 220 del Decreto 1541 de 1978, es del resorte del Inderena, Ministerio de Salud y del Instituto Nacional de Salud, aprobar los planos de red de acueducto. Según la actora, en virtud de lo anterior se desconoció el derecho de defensa consagrado en los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993 y se incurrió, además, en expedición irregular de los actos acusados, toda vez que no se ciñeron a los procedimientos y formalidades fijados en las precitadas disposiciones. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para inhibirse de proferir pronunciamiento de mérito, por inepta demanda, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 183 a 195): Que del análisis de las Resoluciones números 093 y 094 demandadas, se concluye que se trata de actos administrativos de carácter particular y concreto, en la medida de que ambos crearon situaciones jurídicas a favor de unos particulares y como tales deben ser demandados en ejercicio de la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A, y no mediante la acción de simple nulidad. Que el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho le está reservado única y exclusivamente a quien estime que un derecho suyo, legalmente reconocido, fue lesionado, o a quien demuestre un interés que pueda ser afectado por la expedición de los actos. A juicio del a quo, en el presente caso no se vislumbra que las Resoluciones demandadas hayan afectado ninguno de los derechos reconocidos por la ley a la actora, es decir, que no le asiste un interés directo para controvertir la legalidad de aquéllas. Que el Consejo de Estado es del criterio de que los actos creadores de situaciones jurídicas particulares sólo pueden ser demandados a través de la acción de nulidad, cuando la Ley lo haya previsto, cuando impliquen el interés de la comunidad en general y desborden el marco de la legalidad; y en aquellos casos en que se afecte gravemente el orden público, social o económico, pero que, en este caso, no se aprecia que la acción encaje en alguna de dichas situaciones, pues en la demanda sólo se mencionan irregularides en la expedición de permisos o autorizaciones ambientales, pero no se establece en ella, ni a través del proceso, el impacto que las resoluciones atacadas puedan producir en el medio ambiente. Que no es suficiente invocar la guarda de la legalidad abstracta y el imperio del derecho objetivo, sino que, necesariamente, debe existir un motivo determinante que sirva de fundamento a la acción de nulidad, el cual no aparece en la

demanda. Según el a quo, los cargos de la demanda, relativos a que las resoluciones acusadas no son actos administrativos sino una apariencia de tales; a la alegada falta de capacidad legal del condominio favorecido con las licencias de construcción; y a la supuesta modificación de una concesión de aguas sin la autorización previa de la autoridad competente, no son razones que constituyan motivos suficientes para despachar favorablemente las pretensiones, pues aquélla ni siquiera explicó de que manera su ejecución eventual, podría afectar los intereses de la comunidad de Ricaurte o el orden público, social o económico. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La actora adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes (folios 196 a 201 ): Que la acción de nulidad ejercida tiene como fundamento legal el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, que permite que la misma pueda ser ejercida por cualquier persona contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente. Que, en este caso, los actos demandados conceden permiso para construir, precisamente, en la zona rural del municipio de Ricaurte, lo cual afecta el medio ambiente y la salud pública, debido a las actividades amparadas por las licencias otorgadas, entre ellas, el diseño, construcción y operación de las correspondientes instalaciones de captación y bombeo de aguas del río Sumapaz, para beneficio del Condominio Villas de Salamanca. Que los controvertidos actos parten del hecho de que la concesión de aguas del río sumapaz, para cultivo de arroz, otorgada a HILDA SALAMANCA DE TORRES

para beneficio de la Hacienda "La Floresta" mediante Resolución No. 861 de 1.981 del Inderena, es válida para beneficio del terreno Condominio "Villas de Salamanca" donde su uso sería para acueducto y cuyo usuario es persona diferente a quien se concedió. Que, según se desprende del contenido de tales actos, el proyecto no es servido por sistemas públicos de alcantarillado y tratamiento de aguas negras o residuales de tal modo que el condominio debe construir y operar unos propios, de ahí que los planos que se aprueban son relativos a sistemas de aguas lluvias, riego, alcantarillado sanitario y laguna de oxidación, con lo cual se puede afectar el medio ambiente. Que de lo anterior se colige que el motivo determinante de la demanda es el imperio de la legalidad objetivamente considerada y que no se encuentra pretensión alguna que vaya más allá de que se anulen los actos administrativos. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En esta etapa procesal el Agente del Ministerio público guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Ciertamente, como lo observó el a quo, los actos administrativos acusados tienen carácter particular, individual y concreto, como quiera que a través de los mismos se conceden licencias de construcción al condominio "VILLAS de SALAMANCA", ubicado en el Municipio de Ricaurte (Cund); y también es cierto que esta Corporación ha sostenido la tesis según la cual frente a actos de tal naturaleza la acción de nulidad solo es procedente cuando la ley así lo autoriza, como es el caso de: 1.- Los actos electorales concretos (artículos 223 y ss. del C.C.A.).

2.- Los contentivos de carta de naturaleza (artículo 221 ibídem). 3.- Los de patentes (artículo 567 del C. de Co.) 4.- Los certificados de dibujos o modelos industriales (artículo 580 ibídem). 5.- Los de certificados de marca (artículo 596 ibídem). 6.- Los actos administrativos que ordenan la expropiación de predios urbanos a que se refieren los incisos 2º y 3º del artículo 22 de la Ley 9ª de 1.989. 7.- Las Resoluciones de adjudicación de baldíos expedidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - (artículo 72 de la Ley 160 de 1994). 8.- Los actos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente (artículo 73 de la Ley 99 de 1.993). 9.- “… Cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como medio de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el

desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación …”(sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 29 de octubre de 1.996, Expediente núm. S-404, Actores: Jesús Pérez González Rubio y otro, Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández). Cabe resaltar que, conforme al artículo 73 de la Ley 99 de 1993 "La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente". En el caso sub examine, la actora en la demanda, a objeto de legitimar el ejercicio de la acción incoada, señaló como fundamento de derecho el citado artículo 73, por lo cual, desde el punto de vista formal, la pertinente sería la de nulidad. Sin embargo, los cargos de violación no guardan relación alguna con la afectación del medio ambiente, que es lo que autoriza el ejercicio de dicha acción; ni dentro del expediente obra prueba tendiente a demostrar, específicamente, su alteración o deterioro. Cabe resaltar que, solamente con ocasión del recurso de apelación la actora se refiere a dicho derecho, pero sabido es que la oportunidad procesal para plantear la violación de normas superiores de derecho y el motivo de la infracción es con la demanda. En efecto, las censuras están referidas a la incapacidad del condominio beneficiado por los actos acusados para que pueda considerársele titular de derechos y obligaciones; a la expedición irregular; a la falsa motivación; a la desviación de poder; y a la falta de competencia para la expedición de los actos

acusados, sin que en las mismas esté involucrada la defensa del medio ambiente o aspectos relacionados con éste, en particular, lo relativo al impacto ambiental que puedan generar las obras autorizadas mediante los actos acusados, o a la necesidad de un diagnóstico ambiental de alternativas, a que aluden los artículos 56 y 57 de la Ley 99 de 1993. De otra parte, los actos acusados no están expidiendo, modificando o cancelando un permiso, autorización, concesión o licencia AMBIENTAL, actos estos que deben provenir de una autoridad de la misma naturaleza, verbi gracia, el Ministerio del Medio Ambiente o el Departamento Administrativo del Medio Ambiente. Entiende la Sala que el texto del artículo 73, ibídem, es diáfano en cuanto supedita el ejercicio de la acción a que la actividad autorizada mediante el respectivo acto administrativo afecte o pueda afectar el medio ambiente. Tan cierto es que la acción debe estar relacionada directamente con la defensa del medio ambiente, que al definir la licencia ambiental, la mencionada Ley, en su artículo 50, la refiere al cumplimiento por parte del beneficiario de la misma a los requisitos atinentes a la "prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales"; y también, en consideración a la protección del medio ambiente prevé la revocatoria, sin necesidad de consentimiento expreso o escrito del titular y la suspensión de obras POR RAZONES AMBIENTALES (artículo 62). Luego, la acción tendiente a dejar sin efecto un acto administrativo contentivo de una licencia ambiental debe fundamentarse,

básicamente, en los efectos ambientales dañinos que se generan con la actividad autorizada por aquella. Así las cosas, los cargos ajenos a la defensa del medio ambiente no pueden ventilarse a través de la acción de simple nulidad impetrada, sino de la de nulidad y restablecimiento del derecho, frente a la cual, en este caso, no se dan los presupuestos exigidos. Las razones precedentes justifican la confirmación de la sentencia apelada, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia apelada.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de mayo del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA