CE-SEC1-EXP2000-N4676-2000

ESTATUTO NACIONAL DE TRANSPORTE COLECTIVO MUNICIPALRequisitos para obtener licencia de funcionamiento / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO - Improcedencia por falta de requisitos legales / REQUERIMIENTO DE DOCUMENTOS ADICIONALES - Improcedencia cuando faltan casi todos los documentos El Decreto número 1787 de 1990 que contiene el Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal, consagra en su artículo 18 los requisitos que deben llenar las empresas para obtener la licencia de funcionamiento. La solicitud presentada por Transportes Estambul S.A. no reunía los requisitos señalados en la ley, siendo esa la razón que llevó a la Administración a negar la licencia de funcionamiento y la asignación de rutas. No obstante lo dicho, el apoderado de la apelante manifiesta que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, en atención a lo consagrado por los artículos 11 y 12 del C.C.A., ha debido comunicarle la falencia presentada para subsanarla rápidamente. Ese deber de la administración, según se entiende de la lectura de las normas citadas, debe hacerse efectivo en la medida de que “... una petición no se acompañe de los documentos o informaciones necesarias ...”, o cuando “... las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir,...”, premisas que en el presente caso no encuentran asidero porque, como con acierto lo señala el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la empresa Transportes Estambul no dio cumplimiento a las exigencias consagradas en los artículos 18 y 19 del Decreto 1787 de 1990 y, sin

embargo, pretendía la licencia. La Administración estaba exonerada de dar cumplimiento a lo mandado por los mencionados artículos del Código Contencioso Administrativo porque a la actora le faltaban casi todos los documentos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., seis (6) de julio de dos mil (200).

Radicación número: 4676

Actor : SOCIEDAD TRANSPORTES ESTAMBUL S. A.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que negó las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 11 de diciembre de 1998, en el proceso de la referencia.

I - ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA

I. 1. 1. Pretensiones Busca la sociedad apelante que se declaren nulas las resoluciones núms. 0241 de 18 de julio; 0303 de 4 de septiembre siguiente; y A - 208 de 31 de diciembre, todas de 1996, proferidas por la Secretaría Municipal de Tránsito y Transporte y la Alcaldía Municipal de Cali, por medio de las cuales se negó la licencia de funcionamiento y la adjudicación de rutas urbanas a la sociedad actora, se resolvieron unos recursos impetrados y se desató el recurso de apelación, respectivamente.

A manera de restablecimiento del derecho, pide la demandante que se le conceda la licencia negada y que se paguen los valores dejados de percibir desde que entró en

vigencia la resolución núm. A-208 de 31 de diciembre de 1996.

I. 1. 1. Los hechos Por resolución núm. 290 de 29 de junio de 1995, la Secretaría Municipal de Tránsito y Transporte de Cali otorgó autorización previa para la constitución de la empresa de transporte público demandante. En ejercicio del permiso temporal se elevó a escritura pública su constitución; se inscribió en la Cámara de Comercio y, dentro del plazo allí otorgado, presentó la documentación requerida para obtener la licencia definitiva de funcionamiento.

No obstante lo anterior, por resolución 0241 de 1996 se denegó la licencia pedida, procediendo la firma a interponer los recursos de reposición y apelación conducentes, vías impugnativas que fueron resueltas, en su orden, mediante los otros dos actos administrativos demandados.

I. 2. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo a quo denegó las súplicas de la demanda al percatarse de que, según lo mostrado en autos, las observaciones consignadas en las resoluciones demandadas, las cuales sirvieron de base para la decisión que adoptó la Administración, constituyen verdaderas fallas técnicas operativas e inconsistencias de orden jurídico que impidieron que en el trámite de la vía administrativa la sociedad demandante acreditara medianamente los requisitos que exige la ley para la expedición de la licencia y la asignación de rutas, sin que a la autoridad del tránsito le quedara otra opción distinta a la de negar lo pedido.

En la controversia jurisdiccional tampoco demostró la demandante el cumplimiento

de los requisitos exigidos. Se limitó, simplemente, a discutir el examen legal que en sus aspectos de contenido y forma de la documentación presentada realizó la Administración, apoyándose en que no puede convertirse en juez civil, laboral o superintendencia. La actora no acreditó que hubiese cumplido los requisitos exigidos para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento. La demandante señala que la actuación de la Administración violó el artículo 12 del C.C.A., en cuanto debió señalarle los requisitos que le faltaban o la documentación adicional que debía aportar. Esa norma, según el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no debe considerarse aislada de los principios que informan la actuación administrativa y que se encuentran contenidos en el artículo 3 del mencionado código. De modo que la Administración, en adecuada aplicación de los principios de celeridad, economía y eficacia consideró inane pedir algunos documentos complementarios, cuando se trataba de un problema estructural en la empresa. Tampoco se demostró la pretendida violación de los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, ya que no se probó qué otras firmas, en las mismas circunstancias, resultaron favorecidas por la Administración, ni tampoco en qué consistió el desmedro del debido proceso. II - EL RECURSO DE APELACIÓN La parte recurrente sostiene que la documentación presentada a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, que obra en el expediente, es la mejor prueba de que se cumplió con el presupuesto normativo. De ser cierto lo afirmado por el Tribunal a quo, la Administración estaba en la obligación de dar aplicación a lo ordenado por los artículos 11 y 12 del C.C.A.,

normas que no pueden ser interpretadas sesgadamente como lo hace el juez de instancia, pues ello iría contra el principio de igualdad en la medida de que sería el arbitrio del funcionario público que escogería cuándo requerir al usuario y cuando no. El fallo de primera instancia no fue proferido en derecho. En él no se valoraron la prueba documental aportada ni los testimonios recepcionados, violándose el debido proceso. El recurrente agrega que Transportes Crema y Verde S.A. fue cancelada “... pero continuamos trabajando ya que el Decreto para ese momento era el 1787 de 1990, artículos 11, 43, 44 y ss., permite la constitución de otra sociedad previo el lleno de un complejo número de requisitos, que son costosos, más de seis meses de dedicación, lo cual nos permitió obtener de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali la orden para constituir a “TRANSPORTES ESTAMBUL S.A.”, quien sería la empresa encargada de cubrir las rutas y frecuencias de Transportes Crema y Verde S.A.” Posteriormente, sigue otro trámite, también dispendioso y costoso, para cumplir con todos los requisitos y exigencias destinados a obtener la licencia de funcionamiento. Interpuestos los recursos de la vía gubernativa, “...nos dimos cuenta que iban a ser negados, según la Circular de Agosto 29 de 1996 expedida por la empresa de transportes ‘Alfonso López S.A.’ la cual se anexa. Allí se informa que ‘TRANSPORTES ESTAMBUL S.A.’ iba a ser negada. Lo cierto es que después de publicada esta Circular y antes hemos sido víctimas de una persecución y tenido muchos obstáculos durante los últimos diez años de parte de algunos funcionarios

de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali.” III - EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto. IV - DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES El Decreto núm. 1787 de 1990 que contiene el Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal, consagra en su artículo 18 los requisitos que deben llenar las empresas para obtener la licencia de funcionamiento, así: “a) Contrato de trabajo con la totalidad del personal de conductores asalariados, los cuales deberán estar vinculados directamente a la empresa sin perjuicio de la responsabilidad solidaria por las prestaciones sociales establecidas para el propietario del vehículo; “b) Certificación expedida por el Instituto de Seguros Sociales sobre el otorgamiento del número patronal; “c) Contratos de vinculación ya sea por arrendamiento o por administración de los vehículos según la clase de empresa; “d) Documentos que acrediten la propiedad de los vehículos; “e) Régimen contable y contabilidad actualizada; “f) Reglamento de funcionamiento de la empresa; “g) Estructura administrativa y operativa acorde al tipo y tamaño empresarial; “h) contar con un programa y un sistema de mantenimiento preventivo tanto para los vehículos de propiedad de la empresa como para los vinculados o facilitar los medios para este efecto; “i) Las pólizas de seguros o los fondos de responsabilidad civil exigidos; “j) Poseer un fondo debidamente reglamentado para la reposición de

equipos.” Según la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, la solicitud de licencia presentada por Transportes Estambul S.A. fue negada porque la documentación presentada (v. folios 29 a 33 c. 4) y la visita practicada (v. folios 9 a 25 ib.), arrojaron como resultado: “Que revisada la documentación presentada por la Empresa peticionaria y practicada la visita para establecer el cumplimiento de los requisitos mandados por la ley, se establecieron las siguientes circunstancias: “A.- Que en los contratos de trabajo (43) con los motoristas que habrían de prestar el servicio, todos ellos suscritos a término de un (1) año y debidamente autenticados ante Notario, ninguno presente fecha de iniciación. Luego, es imposible establecer la verdadera vigencia del contrato, resultando estos documentos ineficaces. “B.- Que en la certificación otorgada por el Seguro Social, sobre vigencia del número patronal, documento visible en el Anexo 2 del expediente, sobre vinculación de la Empresa TRANSPORTES ESTAMBUL S.A., al sistema general de Riesgos y Pensiones y con una nómina mensual de $140.000,oo. Es claro entonces, que el Seguro Social le otorgó número patronal a la Empresa solicitante, pero que la cobertura únicamente está referida a una sola persona, cuando la Ley ordena que tanto el personal de motoristas asalariados como el administrativo estén cubiertos por la seguridad social. “Por consiguiente NO se da cumplimiento a las Normas del Código Sustantivo del Trabajo ni a la Legislación del Transporte referida al tema laboral. “C.- En cuanto a los contratos de vinculación y administración de los vehículos se

encontraron las siguientes inconsistencias: “1.- No existe en ellos el VALOR que los propietarios de los automotores deben pagar a la Empresa por tal concepto, como tampoco se vislumbra la forma para establecer dichos valores. No se sabe si la Empresa cobrará el 10% sobre el producido bruto autorizado en la ley, o si la Administración se cobrará por vueltas que los vehículos en las rutas, o si el cobro se hará por pasajero transportado. “2.- Los contratos de administración con los propietarios de los vehículos, adolecen de la misma falla encontrada en los contratos de trabajo con los motoristas, pues no aparece la fecha en que fueron suscritos, impidiendo determinar su vigencia y haciéndoles entonces, INEFICACES. “D.- En cuanto a los documentos que acreditan la propiedad de los vehículos, hay que distinguir entre los automotores, propiedad de los socios y los que son propiedad de la Empresa. En este tema, en el primer momento el 80% de los propietarios de la cancelada Empresa Crema y Verde S.A., adjuntó los documentos probatorios que los mostraron como legítimos dueños del Parque automotor. Dicha relación cobijó 31 vehículos que pertenecían a 26 propietarios (Radicación 001383 Marzo 10/95). Posteriormente con fecha 27 de Diciembre de 1995 (Radicación 008331), la Empresa TRANSPORTES ESTAMBUL S. A., presentó una nueva relación de propietarios de vehículos discriminada así: 30 automotores que pertenecían a la cancelada Empresa Transportes Crema y Verde S.A; 29 vehículos vinculados por contrato de administración a Transportes Estambul S.A., pertenecientes a distintas Empresas de la ciudad y 4 automotores

los de placas VBB-271, TKB-865, VBB-494 y VZR-234, como propiedad de la Empresa; pretendiendo así demostrar un parque automotor de 63 vehículos como equipo de TRANSPORTES ESTAMBUL S.A. Dichas circunstancias relacionadas con el equipo de transporte, fueron verificadas por los funcionarios de la Secretaría de Tránsito, en la visita iniciada el 07 de Junio de 1996 y concluida el 14 del mismo mes y año, base para el informe final sobre la revisión practicada a la Empresa y anexada al expediente por oficio OS-044 de 1996, informe donde se da cuenta de la situación actual de la Empresa peticionaria en lo relacionado con su parque automotor y la propiedad del mismo. El informe mencionado establece como equipo de transporte revisado 46 buses (estadística diferente a lo presentado en 2 oportunidades), de los cuales únicamente 10 automotores formaban parte integrante de la Empresa cancelada, el resto sin papeles que los acreditaran para prestar el servicio público. Resulta entonces que de los 26 propietarios que poseían 31 vehículos en el momento de cancelación de la Empresa Crema y Verde S.A., únicamente 10 siguen vinculados a la Empresa peticionaria, reduciendo el porcentaje del 80% del cual habla la Ley, al 34%. “En cuanto al parque automotor de propiedad de la Empresa que las normas legales exigen (Artículo 19 Decreto 1787 Ordinal B) y cuya exigencia es 10% de capacidad transportadora total), la Empresa pretende haber cumplido con este requisito, afirmando que los vehículos VBB-271, TKB-856, VBB-494 y VZR-234 son de su propiedad, y en el expediente figuran perteneciendo a LEASING DEL

PACIFICO S.A., quién los ha dado a Transportes Estambul, a título de ARRENDAMIENTO FINANCIERO, luego no pueden considerarse como de propiedad de la Empresa peticionaria. “E.- En cuanto al Régimen contable y contabilidad actualizada, la empresa se limitó en su solicitud inicial de licencia de funcionamiento presentada el 27 de Diciembre/95, a manifestar que el régimen contable se llevaría de acuerdo a las normas consignadas en el reglamento de funcionamiento, y que sus libros de contabilidad serían registrados en la Cámara de Comercio de Cali. A la fecha, ninguna de estas afirmaciones han sido demostradas por medio alguno de prueba. No existen balances ni estados financieros, ni asientos contables que permitan visualizar el manejo que se le está dando a la empresa en este tema; a pesar de haberse terminado ya la vigencia del primer semestre de año 1996. “F. En cuanto a la estructura administrativa y operativa acorde al tipo empresarial en el Anexo 6, aparece el organigrama general presentado por la peticionaria Transportes Estambul S. A., al ser dicho documento confrontado con la realidad vigente, en cuanto a la organización interna de la empresa, los funcionarios que practicaron la visita el 14 de junio de 1996 constataron como (sic) el organigrama general presentado, no coincide con la realidad existente, por parte alguna se pudo verificar la existencia de las siguientes Jefaturas: División de Seguridad, División Administrativa, División Operativa, Contador y Auxiliar de Contabilidad, Almacenista; limitándose el organigrama a los siguientes cargos: Gerente, 1 Secretaria, 1 bombero, despachadores, vigilantes y motoristas. Para concluir el

organigrama presentado es totalmente distinto a la realidad constatada. “G.- En cuanto al reglamento del funcionamiento de la empresa, y al fondo para reposición de equipos exigidos por la ley, existen en el expediente los documentos pertinentes y se puede afirmar que ellos cumplen con las exigencias legales sobre tales temas. “H.- En cuanto al capital pagado o patrimonio líquido vinculado a la entidad transportadora, el Artículo 19 del Decreto 1787 de 1990, exige para la ciudad de Cali un capital pagado de 750 salarios mínimos mensuales, más un salario mínimo mensual vigente para cada vehículo que conforme a la capacidad transportadora total de la empresa. Hechas las operaciones aritméticas la exigencia de la Ley sobre el tema del capital pagado para la empresa peticionaria, es de 90 millones de pesos en la Escritura Pública 3512 del 06 de Septiembre de 1995 otorgada en la Notaría Octava de Cali (sic) aparece como capital pagado por la Empresa Transportes Estambul S. A. la suma de 120 millones de pesos. Aparentemente, dicho requisito se muestra como cumplido por quienes constituyeron la sociedad, cuando se afirma que dicha suma ingresó a las arcas de la sociedad. Pero en la realidad y en el expediente NO existe ningún medio de prueba que respalde dicha afirmación. Si el dinero ingresó realmente debe tener su respectivo asiento contable que lo soporte, bien sea por caja o bancos, si el capital fue pagado en especie bien adquiriendo vehículos o propiedad raíz, etc. Debe existir la prueba que demuestre los equipos, la maquinaria o los bienes inmuebles que confirmen que el capital pagado se encuentra invertido. Al no haberse presentado hasta la fecha ningún tipo de asiento contable o estado

financiero, no existe prueba alguna de que dicho capital, habiendo sido suscrito y autorizado fue realmente PAGADO o ingresó en dinero o en especie a las arcas de la sociedad. “I.- En cuanto a las instalaciones donde opera en este momento sin ninguna autorización legal la Empresa peticionaria el informe de los funcionarios que practicaron la visita el 14 de junio de 1996, manifiesta que las instalaciones actuales pertenecen a una persona natural, sin que la peticionaria haya acreditado contrato alguno. Igualmente en cuanto a la afirmación de la construcción de futura sede en el sector de Caucaseco, el informe de visita indica que el lote pertenece a un particular y que en él se construirá una estación de servicio de propiedad de la Texaco S.A. Por parte alguna, la Empresa Transportes Estambul S.A. ha demostrado que tiene firmado contrato de arrendamiento o de prestación de servicios con los dueños de la futura obra. Sobre estas afirmaciones y sobre la localización del futuro terminal existe prueba fotográfica en el expediente. “Analizada y constatada la documentación presentada por la sociedad Transportes Estambul S.A. para el otorgamiento de Licencia de Funcionamiento como Empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros para prestar el servicio en vehículos buses, en la ciudad de Santiago de Cali, y en las rutas que servía la cancelada empresa Crema y Verde S.A. se concluye que la petición NO REUNE LOS REQUISITOS EXIGIDOS por el Decreto 1787 en su Artículo 18 Numerales A-B-C-D-E-G como tampoco en Numeral A del artículo 19 del citado Decreto.” En efecto, las copias de los documentos obrantes en el expediente, que

conforman los dos anexos del expediente, muestran que la solicitud presentada por Transportes Estambul S.A. no reunía los requisitos señalados en la ley, siendo esa la razón que llevó a la Administración a negar la licencia de funcionamiento y la asignación de rutas. No obstante lo dicho, el apoderado de la apelante manifiesta que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, en atención a lo consagrado por los artículos 11 y 12 del C.C.A., ha debido comunicarle la falencia presentada para subsanarla rápidamente. Ese deber de la administración, según se entiende de la lectura de las normas citadas, debe hacerse efectivo en la medida de que “... una petición no se acompañe de los documentos o informaciones necesarias ...”, o cuando “... las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir,...”, premisas que en el presente caso no encuentran asidero porque, como con acierto lo señala el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la empresa Transportes Estambul no dio cumplimiento a las exigencias consagradas en los artículos 18 y 19 del Decreto 1787 de 1990 y, sin embargo, pretendía la licencia. La Administración estaba exonerada de dar cumplimiento a lo mandado por los mencionados artículos del Código Contencioso Administrativo porque a la actora le faltaban casi todos los documentos. Tampoco se aprecian violados los derechos al debido proceso y a la igualdad porque, de un lado, contra la decisión denegatoria se emplearon los recursos de ley, vías impugnativas que no alcanzaron éxito ya que, según se desprende de los

considerandos de las resoluciones núms. 0303 de 4 de septiembre de 1996, por medio de la cual se resolvieron unos recursos interpuestos (v. folios 44 a 51 c. 4) y A-208 de 31 de diciembre de 1996, por medio de la cual se resolvió la apelación (v. folios 62 a 65 ib.), la empresa recurrente en momento alguno aportó “... elementos de juicio que le permitan a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali, modificar su decisión tomada en la Resolución 0241 de Julio 18 de 1996,...”; y, del otro, la sociedad apelante, sin demostración alguna, se limitó a hacer afirmaciones al respecto. Como las acusaciones del apelante no tienen sustento jurídico, es del caso confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia apelada. SEGUNDO.- De conformidad con lo previsto por los artículos 171 del C.C.A. y 392 numeral 4 del C. de P.C., condénase a la parte actora en costas de ambas instancias. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 6 de julio del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA