CE-SEC1-EXP2000-N5023-2000

ACTOS DEROGADOS - Sus efectos son hacía el futuro: efectos ex - nunc / ACTOS DEROGADOS O DECAÍDOS - No se sustraen del control jurisdiccional por su presunción de legalidad y los efectos jurídicos producidos durante su vigencia / ACTOS ADMINISTRATIVOS SUJETOS A PERIODO - Lo son los que adoptan los planes de desarrollo Reitera sentencia del 14 de enero de 1991 Exp. S-157 C.P. Gustavo Arrieta Padilla DELEGACION DE FUNCIONES - Del Secretario de Educación a los Centro de Administración Educativa Local - CADEL / DESCONCENTRACION - De las funciones delegadas al Distrito Capital a los CADEL / DELEGACION ADMINISTRATIVA - Concepto: traslado de funciones que hace el titular a sus colaboradores / DELEGACION / DESCONCENTRACION / DESCENTRALIZACIÓN Antes que descentralización, e incluso, que desconcentración en el rigor técnico jurídico del concepto, aunque tiene visos de esta figura, lo que se ha dado es un proceso de delegación de funciones, para lo cual se crearon unas determinadas unidades o dependencias administrativas, si se tiene en cuenta que las funciones que cumplen les han sido asignadas por la propia autoridad titular de las mismas, como lo es la Secretaría de Educación, o mejor, el Secretario de Educación, aunque el resultado operativo o técnico administrativo es la desconcentración en el territorio del Distrito Capital de las funciones delegadas, dándose así lo que el profesor Libardo Rodríguez Rodríguez denomina desconcentración por delegación. La delegación administrativa en derecho público es la transferencia o traslado de funciones que la autoridad titular de las mismas realiza en cabeza de

sus colaboradores o de otras autoridades, mediante un acto administrativo suyo, por autorización de la ley, que en el caso, es el acuerdo distrital 031 de 1.992; situación que, es precisamente la que aquí se ha dado, como está suficientemente claro, y así lo recogió el artículo 9º de la ley 489 de 1.998. El Secretario de Educación del Distrito, mediante un acto administrativo suyo, ha transferido hacia dependencias de la Secretaría a su cargo, y, por tanto, hacia colaboradores suyos, funciones que les son propias, como titular de la misma. De todo lo anterior se colige que las disposiciones acusadas no contrarían las que se relacionan como violadas, por cuanto es el propio Distrito Capital, que de manera directa está cumpliendo o atendiendo sus funciones en el sector educativo, toda vez que lo está haciendo a través de su administración centralizada, de la cual forma parte la Secretaría de Educación, y a cuya estructura, como se dejó en claro, pertenecen en todo sentido los CADEL, sin que por el hecho de estar ubicados físicamente en las localidades se pueda asumir que pertenecen orgánica o funcionalmente a las localidades. Por consiguiente, no cabe decir, entonces, que mediante los actos acusados el Distrito haya delegado, desconcentrado o descentralizado funciones en cabeza de sus localidades, consideradas en sentido institucional, que es el sentido con que las menciona el artículo 7º de la ley 60 de 1.993, y no en el meramente territorial, que es el que subyace tanto en la demanda como en el fallo recurrido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Bogotá, D.C., veinticuatro de agosto de dos mil Radicación número: 5023

Actor: LUIS ALBERTO JIMÉNEZ POLANCO Referencia: AUTORIDADES DISTRITALES La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, contra la sentencia de 23 de septiembre de 1.999, y su complementaria de 19 de noviembre de 1.999, mediante la cual la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó la nulidad parcial de los actos demandados.

I. ANTECEDENTES

A. La demanda El actor, actuando en nombre propio acudió a la jurisdicción contencioso administrativa para que se declare la nulidad de los siguientes

preceptos distritales:

1. El artículo 15 del acuerdo 031 de 1.992, expedido por el Concejo de Santa Fe de Bogotá, en el cual se crean los Centros de Administración Educativa Local (CADEL) para que cumplan funciones que le delegue la Secretaría de Educación.

Pide su nulidad por ser contrario a los artículos 4º, 6º y 7º de la ley 60 de 1.993, el último de los cuales dispone que, excepto para el sector educativo, los Distritos y Municipios podrán desconcentrar, delegar o descentralizar las funciones derivadas de sus competencias en las localidades, comunas o corregimientos; de manera que, según los mismos, la administración de la educación se hará de forma directa por parte de los distritos. No es

competencia del “legislativo o ejecutivo distrital” regular la administración de personal docente y administrativo adscrito a los servicios estatales de educación, la descentralización administrativa no es procedente en el sector educativo y, por tanto, a éste no le son aplicables la delegación o la desconcentración.

2. De igual forma, y por las razones antes expuestas, por ser actos derivados del anterior, las resoluciones números 2784 de 5 de septiembre de 1.995, por medio de la cual se organiza la prestación de algunos servicios de la Secretaría de Educación en las localidades del Distrito Capital, y 8865 de 18 de diciembre de 1.997, por la cual se reglamentan los Centros de Administración Educativa Local – CADEL y se delegan unas funciones.

3. El artículo 20 del decreto 295 de 01 de junio de 1.995, en la expresión que dice descentralizar la educación, y por estar basados en este artículo, los decretos 843 de 1.995, en su totalidad, expedido por el Alcalde, por el cual se reglamentan dichos Centros y se delegan funciones, y 844 de 26 de diciembre de 1.995, por medio del cual se adopta el plan sectorial de educación del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, en los artículos 4º, numeral 6, y 5º, numeral 9.

Le formula el cargo de ser contrario a la ley 60 de 1.993, en sus artículos 4º, numeral 1, incisos primero y segundo, “k”, 6 y 7, por cuanto el Alcalde ejerció funciones no establecidas en los artículos 121 la Constitución Política y 38 del decreto 1421 de 1.993, como fue la de legislar sobre la

descentralización administrativa, actuando en contravía del artículo 151 de la Carta y de la ley 60 de 1.993. Además, el decreto 843 de 1.995 viola el artículo 38 del decreto 1421 de 1.993, por exceder las atribuciones que éste le confiere al adoptar un Plan de Descentralización en el sector educativo, como también ocurre con el decreto 844 por legislar en materia de desconcentración, delegación y descentralización en el sector educativo.

4. El decreto número 1236 de 29 de diciembre de 1.997, por

el cual se reestructura la Secretaría de Educación de Santa Fe de Bogotá D.C., en sus artículos 2º, numerales 3.5 y 3.5.1., 18, numeral 18; 19, numeral 12, 25, numeral 13, y el texto completo de los artículos 27, 28 y 29, disposiciones todas alusivas a los CADEL; por cuanto el Alcalde, ni el artículo 39 del decreto 1421 de 1.993, podía ir más allá de lo establecido en la ley 60 de 1.993, en lo referente a la aplicación a la educación de los principios de delegación, descentralización y desconcentración, ni tomar como base el mentado decreto 1421, por cuanto aquélla tiene primacía sobre éste en la materia de la administración de la educación estatal.

B. La sentencia apelada El Tribunal a quo, después de resumir la actuación procesal, acogió favorablemente las pretensiones de la demanda, por considerar que “el artículo 7º de la ley 60 de 1.993 contiene una clara y expresa prohibición en

cuanto a que los DISTRITOS no pueden DESCENTRALIZAR EN EL SECTOR EDUCATIVO la funciones derivadas de sus competencias en las localidades, comunas o corregimientos,” (mayúsculas y negrillas son del texto), de modo que no pueden crear entidades diferentes a ellos y otorgarles facultades para ejercer autónomamente las funciones que la ley le ha adscrito exclusivamente a los entes territoriales, lo cual fue lo que inobservó la administración distrital, ya que sin competencia, el Concejo expidió el Acuerdo 31 de 1.993, en cuyo artículo 15 ordenó la descentralización educativa en el Distrito, creando para tal propósito los denominados Centros de Administración Educativa Local (CADEL), los cuales debían cumplir las funciones que les señalara la Secretaría de Educación; sin que por ello se pueda entender que las normas demandadas están aludiendo a la facultad de delegar funciones, conceptos que son diferentes. En consecuencia, decreta la nulidad del artículo 15 del acuerdo 031 de 1.992; la totalidad del decreto 843 de 1.995 porque viola el artículo 38 del decreto 1421 de 1.993; los artículos 4º, numeral 6, 5º (proyectos), numeral 4, inciso 3 y artículo 5º (metas), numeral 9, del decreto 844; la totalidad de la resolución número 2784 de 5 de septiembre de 1.995, expedida por la Secretaría de Educación Distrital; la totalidad de la resolución número 8865 de 18 de diciembre de 1.997, expedida por la misma dependencia; el artículo 20 del

decreto 295 de 01 de junio de 1.995, y el decreto distrital 1236 de 29 de diciembre de 1.997, en sus artículos 2, numerales 3.5 y 3.5.1., 19, numeral 12, 25, numeral 13, y 27, 28 y 29. Denegó las demás pretensiones de la demanda. En sentencia adicional, de 19 de noviembre de 1.999, decretó la nulidad de los siguientes artículos y numerales del decreto 538 de 11 de junio de 1.998, expedido por el Alcalde Distrital; 2, numerales 3.2 y 3.6; 11, numeral 7, en su expresión “Consejos de Coordinadores Locales”; 20, numeral 14; 17, 18, todos en su expresión “CADEL”; todo el texto del artículo 22; el numeral 7 del artículo 25, en la expresión “ Unidad Coordinadora Cadel”; todo el texto del artículo 31; y el término CADEL en los artículos 33, numeral 9; 40, numeral 8, 41, numeral 13 y 46, numeral 10.

II. EL RECURSO

1. Ejercicio y sustentación del mismo.

El apoderado de la entidad demandada interpuso el recurso de apelación en tiempo respecto de ambas sentencias, en cuya sustentación hace una relación de los antecedentes de los decretos 843 y 844 de 1.995; señala, como primer punto, el respectivo período de su vigencia, y concluye que los actos acusados han perdido su vigencia por vencimiento de dichos períodos, y, por ende, por sustracción de materia no pueden ser objeto de una declaración judicial

de nulidad. En segundo lugar, que las normas demandadas no consagraron una descentralización educativa, sino una desconcentración y delegación de funciones, lo cual pasó a demostrar, atendiendo las disposiciones pertinentes, según las cuales los CADEL forman parte de la estructura orgánica de la Secretaría de Educación. Por último, y apoyándose en el salvamento de voto de uno de los miembros de la Sala de Decisión, aduce la excepción de inconstitucionalidad del artículo 7º de la ley 60 de 1.993, por infringir claros preceptos “constitucionales y legales” que otorgan autonomía al Distrito Capital para la prestación de los servicios públicos, incluyendo el de la educación, en aplicación de los principios de la descentralización, desconcentración y delegación de funciones.

2. Trámite La alzada se ha surtido en debida forma, cuyo traslado para alegar de conclusión fue descorrido únicamente por las partes.

El demandante afirma que los CADEL son organismos innecesarios porque existen otros que, de manera eficiente y económica, cumplen sus tareas en la administración educativa, y tras breves acotaciones sobre la naturaleza del Estado Colombiano y sus características político administrativas y fiscal, y defender la constitucionalidad de la ley 60 de 1.993, en especial, sus artículos 4º y 7º, vuelve sobre el argumento central de los cargos, para concluir que las disposiciones que dieron origen a los CADEL son contrarias a la precitada ley y está regulando materias reservadas al legislador, agregan requisitos para que las comunidades puedan acceder a los servicios educativos y elevan de

manera innecesarias los costos de la administración de la educación, no obstante que el legislador ordenó la administración directa de ésta y estableció mecanismos que garantizan la participación de la comunidad. Por lo mismo, pide la confirmación de la sentencia. El apoderado de la entidad demandada empieza por reiterar los argumentos contenidos en el recurso de apelación y destaca la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos acusados por haber expirado la vigencia para la cual fueron expedidos, y el decreto 1236 de 1.997 fue derogado expresamente por el artículo 48 del decreto 538 de 1.998, que reestructuró la Secretaría de Educación del Distrito Capital, por tanto, no puede haber pronunciamiento de fondo. Por lo demás, insiste en las razones en que sustentó la apelación. Y termina pidiendo la revocatoria del fallo, para que, en su lugar, se enieguen las súplicas de la demanda.

III. CONSIDERACIONES 1ª La procedibilidad de juzgar el acto demandado.

En atención a lo alegado por la entidad demandada, en cuanto a la pérdida de vigencia de los actos enjuiciados por vencimiento del período por el cual debían regir, se debe advertir que debido a que los efectos jurídicos de este fenómeno se presentan hacia el futuro (ex–nunc), resulta aplicable la jurisprudencia que la Corporación ha sentado en los casos de derogación y de decaimiento del acto administrativo, en el sentido de que no los sustrae del control jurisdiccional, por cuanto dada la presunción de legalidad de

que estuvieron revestido durante su vigencia se asume que han podido producir efectos jurídicos. De allí que la Sala haya abordado el examen de actos acusados que estuvieron sujetos a períodos, como son aquéllos mediante los cuales se adoptaron planes de desarrollo para el Distrito Capital (Acuerdo 031 de 1.992 y decreto distrital 295 de junio 01 de 1.995), jurisprudencia que tiene su punto de partida en la sentencia de 14 de enero de 1.991, expediente número S-157, consejero ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, Anales del Consejo de Estado, tomo CXXII, pág.64. 2ª. La cuestión de fondo La sentencia apelada se revocará, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, en razón de que, de entrada, se observa que el argumento sobre el cual está sustentada contiene una apreciación errada del real carácter de la institución acusada, inducida en parte por la redacción equívoca y antitécnica de la norma que la crea, así como por una lectura incorrecta de las normas superiores que se invocan como violadas, en especial, de las que el a quo dio como violadas, siendo las principales los artículos 4º y 7º de la ley 60 de 1.993, en los apartes que a continuación se subrayan, como lo hace el actor: “Art. 4. COMPETENCIA DE LOS DISTRITOS. Corresponde a los Distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos:

“(...) “1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: Dirigir y administrar directamente la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. “Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos. La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los Distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6 de la presente ley.” “Art. 7. “Los Distritos y municipios podrán desconcentrar, delegar o descentralizar las funciones derivadas de sus competencias en las localidades, comunas o corregimientos, previa asignación de los recursos respectivos, excepto para el sector educativo”. . En el caso no se está ante ninguna de las figuras relacionadas en el último de los citados preceptos en relación con las localidades, comunas o corregimientos, sino que las medidas administrativas, cuyo carácter se pasa a precisar, se tomaron respecto de dependencias de la propia Secretaría de Educación. En efecto, vista de manera conjunta la normatividad que se pide anular, lo que emerge es que el problema radica en que la palabra descentralización fue utilizada de manera inapropiada, toda vez que en el fondo de lo que se trata es de un fenómeno de delegación de funciones con el fin desconcentrarlas territorialmente en el Distrito Capital, dentro de la estructura orgánica y funcional de la Secretaría de Educación.

La norma con la que se inicia tal situación es el artículo 15 del acuerdo 031 de 1.992, expedido por el Concejo del Distrito Capital, por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá para el período 1.993-1.995, y que a la letra dice: “Artículo 15. DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN COMUNITARIA. La administración educativa se descentralizará. Para lograrlo, créanse los Centros de Administración Educativa Local (CADEL) que cumplirán las funciones que le delegue la Secretaría de Educación. “Conforme a la reglamentación que para el efecto expida la Secretaría de Educación se garantiza la participación de las comunidades educativas en la programación, seguimiento y control del proceso educativo”. De su texto y del desarrollo que tuvo mediante las resoluciones 2784 de 5 de septiembre de 1.995 y 8865 de 18 de diciembre de 1.997, expedidas por el Secretario de Educación del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, se observa a las claras que lo que en realidad se da con tales centros es un proceso de delegación administrativa de las funciones de la Secretaría de Educación, con el fin de agilizarlas y propiciar la participación comunitaria, siguiendo el esquema de las localidades adoptado mediante el decreto 1421 de 1.993. Es así como, además de no hacerse mención de ninguna de las características propias de la descentralización administrativa - de las cuales la determinante es la personería jurídica propia, de la cual es claro que no están dotados los CADEL1-, de estar previstos para ejercer las funciones que le delegue

la Secretaría de Educación, se observa que las precitadas resoluciones los establecen como dependencias de esta Secretaría. El artículo 1º de la resolución 2784 de 1.995 dispone que “Conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 031 de 1.992 del Concejo de Santa Fe de Bogotá, D.C., en cada una de las localidades del Distrito Capital funcionará un Centro de Administración Educativa Local dependiente de la Secretaría de educación que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones” que les señala en el mismo artículo, es decir que les delega para ser atendidas por ellos. A su vez, la resolución 8865 de 1.997 los considera de la misma forma, ya que en su artículo primero dice que los reglamenta como dependencias de la Secretaría de Educación para las localidades del Distrito Capital; en el segundo, que se constituyen como la delegación de esta Secretaría en cada una de dichas localidades para la prestación de los servicios administrativos de la educación, y en el cuarto se determina que “harán parte de la estructura” de la Secretaría. En concordancia con lo anterior, se prevé que la persona encargada de los mismos, denominado Coordinador General sea nombrado por el Secretario y hará parte de la planta central de la Secretaría (artículo cuarto precitado, tercero de la resolución 2784 de 1.995 y artículo 29 del decreto 1236 de 1 El tratadista Libardo Rodríguez Rodríguez, en su obra “Derecho Administrativo”, décima edición, pág. 46, define la descentralización administrativa como “el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a personas públicas diferentes del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo

su propia responsabilidad.” 1.997), al tiempo que la planta de personal de los mismos la proveerá la propia Secretaría (artículo segundo de la resolución 2784 de 1.995). En armonía con lo anterior, tales centros fueron materia del decreto 1236 de 1.997 mediante el cual se reestructura la Secretaría de Educación de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los cuales se les dedicaron los artículos 27 a 29. De suerte que, antes que descentralización, e incluso, que desconcentración en el rigor técnico jurídico del concepto2, aunque tiene visos de esta figura, lo que se ha dado es un proceso de delegación de funciones, para lo cual se crearon unas determinadas unidades o dependencias administrativas, si se tiene en cuenta que las funciones que cumplen les han sido asignadas por la propia autoridad titular de las mismas, como lo es la Secretaría de Educación, o mejor, el Secretario de Educación, aunque el resultado operativo o técnico administrativo es la desconcentración en el territorio del Distrito Capital de las funciones delegadas, dándose así lo que el profesor Libardo Rodríguez Rodríguez denomina desconcentración por delegación3. No está por demás recordar, pese al común conocimiento de la figura, que la delegación administrativa en derecho público es la transferencia o traslado de funciones que la autoridad titular de las mismas realiza en cabeza de sus colaboradores o de otras autoridades, mediante un acto administrativo suyo, por autorización de la ley, que en el caso, es el acuerdo distrital 031 de 1.992; 2 La doctrina estructuró el concepto de desconcentración administrativa en el sentido de “radicación o

adscripción de competencias y funciones por parte de la ley, propias de la autoridad central, en dependencias del organismo o entidad correspondiente, pudiéndose hacer por territorio y por funciones. Este concepto fue recogido de modo muy aproximado por la ley 489 de 1.989 en su artículo 8º. 3 Rodríguez Rodríguez Libardo, Op. Cit. Pág. Pág. 45 situación que, es precisamente la que aquí se ha dado, como está suficientemente claro, y así lo recogió el artículo 9º de la ley 489 de 1.998. El Secretario de Educación del Distrito, mediante un acto administrativo suyo, ha transferido hacia dependencias de la Secretaría a su cargo, y, por tanto, hacia colaboradores suyos, funciones que les son propias, como titular de la misma. De todo lo anterior se colige que las disposiciones acusadas no contrarían las que se relacionan como violadas, por cuanto es el propio Distrito Capital, que de manera directa está cumpliendo o atendiendo sus funciones en el sector educativo, toda vez que lo está haciendo a través de su administración centralizada, de la cual forma parte la Secretaría de Educación, y a cuya estructura, como se dejó en claro, pertenecen en todo sentido los CADEL, sin que por el hecho de estar ubicados físicamente en las localidades se pueda asumir que pertenecen orgánica o funcionalmente a las localidades. Por consiguiente, no cabe decir, entonces, que mediante los actos acusados el Distrito haya delegado, desconcentrado o descentralizado funciones en cabeza de sus localidades, consideradas en sentido institucional, que es el sentido con que las menciona el artículo 7º de la ley 60 de 1.993, y no

en el meramente territorial, que es el que subyace tanto en la demanda como en el fallo recurrido. Así las cosas, resulta jurídicamente intranscendente para el caso la utilización inapropiada de la expresión “descentralización” que se utiliza en las distintas disposiciones acusadas y anuladas por el a quo, amén de que es evidente que ella es utilizada más en su connotación técnico administrativa que técnico jurídica. En mérito de lo dicho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia apelada de fecha 23 de septiembre de 1999 y su complementaria de 19 de noviembre del mismo año, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, en su lugar, NIEGANSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y, en firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 24 de agosto del año 2.000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA