CE-SEC1-EXP2000-N5410-2000

CIRCULARES DE SERVICIO - En principio son simples actos de servicio / INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA - Cuando contienen decisiones que produzcan efectos jurídicos son actos administrativos ordinarios Si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. “Pero si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios, que crean situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causas generales.” Y en reciente providencia emanada de esta Sala se manifestó sobre el particular: “Esa posibilidad de demandar las circulares de servicio está condicionada a que las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, para efectos de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces la circular no será un acto pasible de demanda” NOTA DE RELATORIA : Reitera auto 23/04/75 citado por el Dr. Gustavo Penagos en El Acto Administrativo, Ediciones Librería El Profesional, Bogotá 1987, pag. 89 y Sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera del 14/10/99, Exp. 5064,

M.P. Manuel Urueta Ayola. PROCEDIMIENTO PARA LA APLICACIÓN DE SANCIONES A DEPOSITOSSe aplica el previsto en el decreto 1800/94 / SANCIONES A PERSONAS Y ENTIDADES BAJO CONTROL ADUANERO La Sala advierte que le asiste razón al impugnante cuando expresa que en la Instrucción en comento se crean unos procedimientos enderezados a la imposición de sanciones a los depósitos, que no han sido consagrados por la ley. Sin embargo, la Sala observa que mediante el Decreto 1800 de 1994 se unificó el procedimiento en la materia, como quiera que, conforme al inciso 1° del artículo 2° de la norma en cita, “En todos los casos, para la aplicación mediante resolución independientemente de las sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, se seguirá el siguiente procedimiento…” Lo anterior indica que, con independencia de los procedimientos previstos en normas especiales para la imposición de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, todos los demás asuntos en que deba imponerse sanción deben seguir el procedimiento indicado en el Decreto 1800 de 1994, fue expedido por el Gobierno Nacional con base en las atribuciones que el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política confiere al Presidente de la República. INSTRUCCION ADMINISTRATIVA No. 0010/95 - Nulidad numerales 5.1.4 y 5.2 por violación del Art. 185-25 C.P. Si se compara el contenido de la Instrucción demandada con el texto del artículo 2° del Decreto 1800 de 1994, se encuentra, de una parte, que en aquella se

incluyeron disposiciones que el Decreto no contiene y, de otra, se omitieron las regulaciones que la demanda se encarga de precisar. Además debe tenerse en cuenta, que una es la situación atinente a “pactar sanciones”, respecto de la cual, como lo expuso esta misma Sala al declarar la nulidad del artículo 6º de la Resolución No 2762 de 1.993, mediante el cual se disponía la imposición de sanciones previstas en los citados convenios, “Es evidente, entonces, que la DIAN no podía crear una sanción a través de una resolución, así afirme dicha entidad que esa sanción está contemplada en un convenio que es ley para las partes, pues, con ello está contraviniendo el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política, que radica en el Gobierno Nacional la facultad sancionatoria, con sujeción a la respectiva ley marco” . Es indudable que, con los acápites demandados de la Instrucción No 0010 de 1.995, proferida por el Subdirector de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se abrogó este funcionario facultades radicadas en cabeza del Gobierno Nacional, violando de esta manera, el artículo 189, numeral 25 de la Constitución Política, razón por la cual la Sala declarará la nulidad de los numerales 5.1.4 y 5.2 de dicho acto administrativo.

NOTA DE RELATORIA : Reitera Sentencia del 22/08/96 Sección Primera, Exp. 3481, C.P. Dr. Juan A. Polo F. y Sentencia 12/08/99 Sección Primera, Exp. 5223, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete, que declaró la nulidad del art. 6º. De la Resolución

2762/93 sobre sanciones por incumplimiento de convenios de la DIAN con los Depósitos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santa Fe de Bogotá, D.C., diez de febrero del dos mil (2.000) Radicación número: 5410

Actor: CAMILO CORTES DUARTE Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano y abogado Camilo Cortés Duarte en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de obtener de esta Corporación la declaratoria de nulidad de los numerales 5.1.4 y 5.2 de la Instrucción Administrativa núm. 0010 de 18 de julio de 1995, expedida por la Subdirección de Fiscalización de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, “… mediante la cual se pretende controlar el cumplimiento de las cláusulas estipuladas en los convenios firmados por la DIAN con los depósitos para la utilización del programa informático de aduanas en el proceso de levante de la mercancía, considerando las obligaciones, multas y sanciones que se deriven de su incumplimiento”.

ANTECEDENTES a.- Los actos acusados El texto de las normas cuya declaratoria parcial de nulidad se impetra, es del siguiente tenor: “INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA No 0010

Fecha: 18 de julio de 1.995

Código: “ DD “ “La Subdirección de Fiscalización en uso de las facultades legales conferidas en el artículo 52 del Decreto 2117/ 92, imparte la presente Instrucción mediante la cual se propone controlar el cumplimiento de las cláusulas estipuladas en los convenios firmados por la DIAN con los depósitos para la utilización del programa informático de aduanas en el proceso de levante de la mercancía, considerando las obligaciones, multas y sanciones que se deriven de su incumplimiento.

1.DEPENDENCIAS QUE INTERVIENEN

(….) 2.OBJETIVOS GENERAL “Propugnar por el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los depósitos en los convenios celebrados con la DIAN para la utilización del programa informático en el proceso de almacenamiento y levante de las mercancías de importación.” ESPECIFICOS “Detectar hechos constitutivos de incumplimiento a las obligaciones estipuladas en los convenios. “ Determinar y aplicar las sanciones correspondientes sobre los depósitos que resulten infractores a las cláusulas establecidas en el convenio

3. FUNDAMENTO LEGAL “Decreto 2117 de 1.992

Decreto 1909 de 1.99 Decreto 969 de 1.993 Decreto 1800 de 1.994 Convenio suscrito por la DIAN con los depósitos Resolución de autorización para cada uno de los depósitos”

4. COBERTURA

(….)

5. PROCEDIMIENTO

(….) 5.1.4 RESULTADOS DE LA VISITA “Si al analizar la información recopilada en la visita y la recibida de las fuentes de información mencionadas, las pruebas

determinan el incumplimiento a las cláusulas del convenio, se profiere pliego de cargos, el cual debe contener como mínimo: “-Una relación de las faltas identificadas como incumplimientos al convenio. “-Cuantificación de cada falta. Si la multa está en función de salarios mínimos, se utilizará para el efecto el vigente en el momento en que se cometió la infracción. “-Una vez notificado el pliego de cargos, el depósito tiene un (1) mes para presentar descargos ante la División de Liquidación.” “5.2 DIVISION DE LIQUIDACION “Una vez analizados los descargos, si el depósito respondió aportando pruebas que son aceptadas por la División de Fiscalización, se proferirá Auto de Archivo debidamente motivado. “Si dichos descargos no son total o parcialmente aceptados la División de Liquidación proferirá la respectiva Resolución de sanción. En las Administraciones donde no exista la División de Liquidación, la División de Fiscalización asume sus funciones.”

6. CONTROL ADMINISTRATIVO Los jefes de las Divisiones de Fiscalización y Liquidación serán los responsables directos del desarrollo de esta Instrucción. Asegurarán la oportunidad, confiabilidad y consistencia de la información a incluir en los informes de gestión.

El Administrador de Impuestos y Aduanas deberá realizar seguimiento continuo al cabal cumplimiento de esta Instrucción. (….) Se han destacado en negrillas los acápites demandados de la Instrucción Administrativa acusada. b.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación El demandante considera que los actos acusados incurren en

violación de los artículos 2°, 13, 29, 150 numerales 2 y 23, 189 numeral 25, 208, 209 y 210 de la Constitución Política; 1° del Código Contencioso Administrativo; 315 y siguientes del Decreto 2666 de 1984, modificado por el artículo 52 y siguientes del Decreto 755 de 1990, y 52 del Decreto 2117 de 1992, por las razones que se sintetizan a continuación, expresadas en la demanda (fls. 18 a 21): Las normas constitucionales y legales reseñadas indican, en general, que la expedición de “procedimientos administrativos” es materia que compete exclusivamente al legislador o, en su defecto (tratándose del régimen de aduanas) al Gobierno Nacional. Ninguna norma confiere a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la potestad de expedir procedimientos administrativos, menos cuando estos se apartan de los lineamientos contenidos en normas superiores. Los actos cuya nulidad se impetra, establecen un procedimiento administrativo que afecta a los particulares, y que no está contemplado en norma legal alguna, ni en ningún decreto dictado por el Gobierno Nacional. Como se aprecia de su lectura, la Administración invade los ámbitos de competencia del Gobierno Nacional y del Congreso, estableciendo un procedimiento administrativo propio para un caso muy particular, como es el de establecer sanciones derivadas del incumplimiento de un convenio. Al hacerlo, el Director de Fiscalización de la DIAN no sólo se arrogó una facultad que no le corresponde, sino que además contravino varias normas de orden legal, contenidas en el Código Contencioso Administrativo y en el Decreto 2666 de

1984, que se ocupan de regular, de manera general, el procedimiento administrativo aplicable a los actos de la autoridad aduanera. Resulta sobre todo ostensible la violación del artículo 29 de la Carta, al considerar que en la citada Instrucción no se contempla la procedencia de ningún recurso contra la resolución sancionadora proferida en desarrollo de la misma, lo cual constituye un grave recorte de las posibilidades de defensa de los administrados. c.- Las razones de la defensa Ellas son, en resumen, las siguientes, plasmadas en el escrito de contestación de la demanda (fls. 68 a 74): Con la expedición del Decreto 1909 de 1992 se introdujeron importantes reformas en la legislación aduanera, una de las cuales consistió en trasladar a los depósitos habilitados por la DIAN la función inherente al proceso de nacionalización de las mercancías, lo cual generó costos para la entidad, pues implicó la adquisición de un sistema de información, con el fin de que éstos pudiesen acceder a él. Para efectos del uso adecuado de dicho sistema se suscribieron convenios con los depósitos habilitados, y en ellos se pactaron multas y sanciones aceptadas por las partes en el evento de que se presentaran incumplimientos derivados de los mismos, acordándose en el parágrafo de la cláusula tercera de los convenios que para su aplicación “…se tendrá en cuenta lo establecido en los artículos 12 y 13 del Decreto 1657 de 1988, modificado por el Decreto 915 de 1990 y demás disposiciones que lo modifiquen”. Dado que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1800 de 1994, el

cual unificó los procedimientos para la aplicación de multas previstas en la legislación aduanera, normatividad que en lo atinente a la sanción de multas modificaba el procedimiento establecido en el Decreto 1657 de 1988 y su modificatorio, 915 de 1990, se hacía necesaria la expedición de una instrucción para efectos de ilustrar a las áreas encargadas de velar porque las obligaciones del contrato se cumplieran, lo cual dio lugar a la expedición del acto parcialmente acusado, en la cual se señalaron aspectos puramente formales más no sustanciales. Es el Decreto 1800 de 1994 el que consagra el procedimiento inherente a la elaboración del pliego de cargos y a la aplicación de la sanción, y si bien en los actos acusados se omiten algunos apartes como los relacionados con el recurso, ello no significa que no se apliquen, ya que en la misma instrucción se señala que dentro de sus fundamentos legales se encuentra el Decreto 1800 de 1994. En los demás aspectos de la instrucción, se establece el formalismo del procedimiento de aplicación de multas, pero no se está modificando el referido decreto, ni se está creando sanción alguna, ya que las que allí se relacionan son las pactadas en el convenio, y que fueron transcritas en el anexo de la instrucción. Por consiguiente, no es cierto que los actos acusados violen los artículos 189, numeral 25 y 150 de la Carta Política, por cuanto no modifican los aranceles, las tarifas ni las demás disposiciones contenidas en el régimen de aduanas, ni se está invadiendo la competencia del Congreso para expedir leyes o

reformar disposiciones que rigen el ejercicio de la función pública. De otra parte, tampoco es cierto que se incurra en violación del artículo 1° del C.C.A. y del artículo 315 del Decreto 2666 de 1984, puesto que en la instrucción no se establece un nuevo procedimiento para la aplicación de sanciones, y mal podría hacerse en razón a que por voluntad de las partes, en los convenios suscritos entre la DIAN y los depósitos se pactaron, además de las multas allí previstas, el procedimiento para su aplicación. De tal manera que los actos acusados no violan los decretos ya citados, ya que el C.C.A. ordena aplicar el procedimiento consagrado en él cuando no existan normas especiales que regulen un determinado procedimiento, y de igual manera el Decreto 2666 de 1994 ordena aplicar el C.C.A. en lo no regulado en las normas aduaneras, pero como quiera que en el presente caso sí existe norma especial, mal podría entenderse que se aplica el procedimiento general cuando existe norma especial que regula la materia. Finalmente, se propone la excepción de ineptitud de la demanda por defectos formales en la presentación de la misma, “…ya que existe una imprecisión total en relación con lo que señala como acto demandado y la posterior señalado en la parte correspondiente a normas violadas, por cuanto en el primero se relaciona la Instrucción N° 10 de 1995 y en el segundo se dice que con la expedición de la resolución 2762 de 1993 se violaron algunas disposiciones”. Se añade que al existir tal imprecisión respecto del acto demandado, ello impide el ejercicio de una contestación efectiva de la demanda,

por confusión que tal hecho genera. d.- Los alegatos de conclusión 1) De la parte actora: En cuanto a la excepción propuesta por la parte demandada, se expresa que si bien se incurrió en un error en la demanda respecto de la identificación del acto acusado, ese hecho no puede dar lugar a que prospere dicha excepción, pues si se analiza la demanda en su conjunto, no queda duda sobre la identidad de la norma atacada, ya que en el acápite titulado “Identificación y Transcripción de las Normas Demandadas” se identificó correctamente (Instrucción Administrativa N° 10 del 18 de julio de 1995), y además se transcribieron los numerales que se pide anular. Así mismo, a la demanda se acompañó fotocopia auténtica de la Instrucción y una certificación sobre su publicación expedida por la DIAN. De otra parte, manifiesta que en el acto acusado no se contempla la reducción del 30% del valor de la multa que prevé el Decreto 1800 de 1994 para el caso en que el presunto infractor acepte los hechos, así como tampoco se concede el recurso de reconsideración que se establece en dicho decreto. Aparte de lo anterior, se hace notar que el procedimiento establecido en la Instrucción 0010, se aplica a casos diferentes de los contemplados en el decreto 1800 de 1.994. Sobre este particular señala que el Decreto 1800 de 1994, traído a colación por la DIAN como fundamento legal del acto acusado, se refiere exclusivamente al procedimiento para la aplicación de sanciones y multas

previstas en la legislación aduanera, como dice expresamente su artículo 2° y, en cambio, la Instrucción No 0010 de 1995 se expidió para “…controlar el cumplimiento de las cláusulas estipuladas en los convenios firmados por la DIAN con los depósitos….”, de tal manera que ambas normas se refieren a asuntos diferentes. De acuerdo con el argumento anterior concluye el actor que, “un procedimiento establecido para aplicar multas previstas en la legislación no puede asimilarse a un procedimiento relativo a un convenio, porque en ambos casos la fuente de la obligación es distinta. En un caso, la fuente de las obligaciones es la ley, y en el otro los contratos”. De otra parte, se advierte que en la demanda no se indicó que el acto acusado violara el Decreto 1800 de 1994, porque ambas normas no guardan ninguna relación, pero en ella sí se dijo que dicho acto establece un procedimiento administrativo que afecta a los particulares, y que no está contemplado en ninguna norma legal, ni en ningún decreto dictado por el Gobierno Nacional. Por consiguiente, se considera que no han sido desvirtuadas las acusaciones formuladas en la demanda, ya que con los actos acusados, la DIAN invadió los ámbitos de competencia del Gobierno Nacional y del Congreso, estableciendo un procedimiento administrativo propio para un caso muy particular, como es el de imponer sanciones derivadas del incumplimiento de un convenio. 2) De la parte demandada: En primer término, procede a reiterar los argumentos expresados en la contestación de la demanda, en el sentido de aseverar que mediante el acto

acusado no se creó un procedimiento para imponer las sanciones derivadas del incumplimiento de los convenios celebrados entre la Dian y los depósitos, por cuanto tal procedimiento se encuentra consagrado en el Decreto 1800 de 1.994, por lo cual, “así no existiera la instrucción, las disposiciones contenidas en ella se mantienen por cuanto se encuentran contempladas en el Decreto 1800 de 1.994” Así mismo, señala que la expedición de la Instrucción demandada era necesaria, por cuanto en los referidos convenios se estipuló que el procedimiento para la aplicación de las multas allí consagradas, sería el establecido en el Decreto 1657 de 1.998, o en las normas que lo modificaran, situación que efectivamente ocurrió puesto que el citado Decreto 1800 de 1.994 modificó el procedimiento previsto para la aplicación de multas. De otra parte, anota que la jurisprudencia se ha pronunciado en el sentido de establecer que no constituyen actos administrativos las instrucciones contenidas en circulares internas proferidas por la administración, por no constituir decisiones sino meras pautas dadas a los funcionarios de la misma entidad, en relación con un procedimiento establecido en la ley. Sobre este tópico, cita el auto proferido por esta Corporación el 3 de marzo de 1.994, Magistrado Ponente Dr. Guillermo Chain Lizcano, expediente No 4837. Reitera la acusación de ineptitud de la demanda por defectos formales planteada en la contestación de la demanda y, concluye que se logró demostrar que no existió la supuesta violación de la Constitución y la ley y que,

por el contrario, la Instrucción parcialmente acusada se expidió con las facultades que se le otorgaron en el Decreto 2117 de 1992 al Subdirector de Fiscalización, conforme a un procedimiento establecido en el Decreto 1800 de 1994. e.- La actuación surtida De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 15 de marzo de 1999 se dispuso la admisión de la demanda y se ordenó el trámite de rigor (fls. 25 a 27). Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión, ellas presentaron los escritos que obran a folios 191 a 195 y 197 a 199. II.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación no emitió concepto.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La Excepción de Inepta Demanda.- En lo referente a la excepción de ineptitud de la demanda, propuesta por la parte demandada, conforme a la cual, en el libelo demandatorio no se identifican concretamente los actos administrativos cuya declaratoria de nulidad se impetra, lo cual le impidió el ejercicio de una contestación efectiva de la demanda, la Sala considera que no tiene vocación de prosperar, no solo por cuanto en la parte inicial de dicho libelo se solicita expresamente “… la NULIDAD de los numerales 5.1.4 y 5.2 de la Instrucción Administrativa N° 0010 del 18 de julio de 1995, proferida por el

Subdirector de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, y a continuación de ello se transcribe el contenido de los mismos (fls. 17 a 18), y en todo el tenor del referido libelo el actor refiere sus acusaciones a “…los numerales atacados de la Instrucción 010 de 1995, proferida por el Subdirector de Fiscalización de la DIAN….” (fl. 19), sino también habida cuenta que la apoderada judicial designada por la DIAN, concreta todas sus argumentaciones en defensa de la legalidad de dicho acto, y en el acápite del escrito de contestación de la demanda titulado “ACTO DEMANDADO”, precisa que “El acto administrativo demandado es la Instrucción N° 0010 de 1995 en los numerales 5.1.4 y 5.2, a saber: ….”. En consecuencia, en la parte dispositiva de esta providencia se declarará no probada la excepción propuesta.

2. Naturaleza del acto demandado .-- De manera previa al análisis de la cuestión de fondo, la Sala se pronunciará sobre la competencia para conocer de la legalidad de la Instrucción Administrativa acusada, teniendo presente que de acuerdo con el inciso 3º del artículo 84 del C.C.A., modificado por el artículo 14 del decreto 2304 de 1.989, “También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro” Sobre el particular, han sido copiosas las precisiones jurisprudenciales y doctrinarias sobre el alcance jurídico de las circulares externas y las instrucciones de servicio. A manera de ilustración, basta citar algunas así:

“ El alcance jurídico de los Actos Administrativos de servicio, es el de instruir, orientar o coordinar a la administración, pero, jamás tienen la virtualidad de obligar, ejemplo los conceptos de los asesores jurídicos; los certificados de tiempo de servicio.1 1 PENAGOS, Gustavo. El Acto Administrativo. Ediciones Librería del Profesional. Bogotá. 1.987. pág. 85 “ …” “ Puede ocurrir, que por extralimitación de funciones, o por error de técnica administrativa, en una circular o carta de instrucción, se expidan decisiones, que son verdaderos Actos Administrativos, en tal caso se deben reconocer, y pueden ser demandables por vicios en su formación, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, lo cual ocurre con demasiada frecuencia”2 De la misma manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. “Pero si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios, que crean situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causas generales.”3 (destacado fuera del texto) Y en reciente providencia emanada de esta Sala se manifestó sobre el

particular: “Esa posibilidad de demandar las circulares de servicio está condicionada a que las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, para efectos de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces la circular no será un acto pasible de demanda”4 Analizando el acto acusado, la Sala considera que la Instrucción No 0010 de 1.995, proferida por la Subdirección de Fiscalización de la DIAN, es un acto de contenido general, susceptible de enjuiciamiento a través de la acción pública de nulidad, cuyos efectos afectan genéricamente a todos los depósitos que, desde la fecha de expedición del acto o hacia futuro, celebren convenios con la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales. 2 PENAGOS, Gustavo. Op. Cit. Pag. 84 3 CONSEJO DE ESTADO. Auto de abril 23 de 1.975. Citado por el Dr. Gustavo Penagos. Op. Cit. Pág. 89 4 CONSEJO DE ESTADO. Sección Primera. Exp. 5064. M.Ponente. Dr. Manuel Urueta Ayola. Sent. de 14 de octubre de 1.999 En efecto, el tenor literal de la Instrucción Administrativa No 0010 de 1.995 muestra a las claras que no se trata de la simple opinión personal de un funcionario sobre el alcance o interpretación de algunas normas consagradas en el Decreto 1800 de 1.994, o en otras disposiciones aduaneras, sino que equivale

a una instrucción general impartida por el Subdirector de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a subalternos suyos, que afecta a los depósitos habilitados para realizar funciones inherentes al proceso de nacionalización de mercancías, en tanto en los acápites demandados se contiene el procedimiento para establecer hechos constitutivos de incumplimiento a las obligaciones estipuladas en convenios suscritos entre la DIAN y los referidos depósitos, así como la determinación y aplicación de las sanciones por infracciones derivadas de las cláusulas de dichos convenios. Es decir, sus disposiciones trascienden más allá del ámbito interno de la organización de la administración, conllevando efectos hacia el exterior de la misma, en la medida en que adopta una mecánica aplicable a los administrados para efectos de la imposición de determinadas sanciones. Constituye pues, la Instrucción Administrativa No 0010 de 1.995, un verdadero acto administrativo emanado de autoridad del orden nacional, susceptible de afectar derechos de los terceros y acusable, por ende, ante esta Corporación, entre otras cosas, porque punto central del análisis de fondo será el relativo al hecho de si la regulación contenida en el acto demandado se aparta o no del procedimiento que el Decreto 1800 de 1.994 establece en relación con las sanciones que allí se estipulan, teniendo en cuenta que mediante dicho Decreto se unificaron los procedimientos en materia aduanera.

3. Marco de Referencia.- El actor hace derivar la violación de las normas superiores que invoca en sustento de sus pretensiones anulatorias, con el argumento central y genérico de que mediante el acto acusado, el Subdirector de

Fiscalización de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, expidió unos “procedimientos administrativos” que son del resorte exclusivo del legislador o, en su defecto, del Gobierno Nacional, por tratarse del régimen de aduanas; que tales procedimientos son diferentes de los establecidos en el Decreto 1800 de 1994, puesto que en éste se establece el procedimiento para la aplicación de las sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, y no, para lograr el cumplimiento de las cláusulas estipuladas en los convenios a que se refiere el acto administrativo parcialmente acusado. Como marco de referencia para el análisis de dichas acusaciones, a continuación se reseñan las normas que la Sala estima indispensables para tal efecto, en atención a que han sido citadas por la entidad demandada, con el carácter de fundamentos del acto parcialmente acusado. Decreto 1657 de 17 de agosto de 1988, “por medio del cual se modifica el régimen aduanero, en materia procesal” “ARTICULO 12.- Sanciones para personas y entidades bajo control aduanero.- Las personas y entidades que se encuentren con autorización, licencia o permiso de la Dirección General de Aduanas para adelantar actividades que se encuentren bajo su control y vigilancia, responderán administrativamente por el incumplimiento de las obligaciones estipuladas en el presente Decreto y en la legislación aduanera en general. La infracción de tales normas acarreará las sanciones de suspensión o cancelación de la autorización, licencia o permiso respectivo, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere

lugar. “Para la aplicación de las sanciones mencionadas se seguirá el procedimiento contemplado en el presente capítulo”. “ARTICULO 13.- Procedimiento.- Para la realización de las investigaciones a que se refiere el artículo anterior se aplicará el siguiente procedimiento: “El Jefe de la División de Inspección o la dependencia que haga sus veces, o el funcionario delegado para el efecto, de oficio o en virtud de queja present