CE-SEC1-EXP2000-N5463-2000

ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - No es susceptible de acción de simple nulidad / INEPTA DEMANDA - Falta de legitimación por activa / JUNTAS DE ACCION COMUNAL - Persona jurídica particular sujetos a control del Estado / FALLO INHIBITORIO La Sala revocará la sentencia para, en su lugar, inhibirse de fallar el fondo de la demanda, por ser ésta sustancialmente inepta, habida consideración de que se está ante un acto administrativo particular, que como tal no es, en principio, pasible de acción de simple nulidad, y de que la de nulidad y restablecimiento del derecho sólo es demandable por quien acredite interés directo en el mismo, esto es, legitimación por activa, que el actor no ha acreditado. Las Juntas de Acción Comunal, tal como se definen al tenor del artículo 1º del decreto 1930 de 1.979, son personas jurídicas particulares, bajo la forma de “corporación cívica sin ánimo de lucro, compuesta por los vecinos de un lugar”, quienes en su calidad de socios vienen a constituir uno de sus órganos, cual es el de la asamblea de socios. Su carácter de corporación privada se da no obstante encontrarse sujetas a la regulación, control y vigilancia del Estado, como lo están muchos entes de carácter privado, precisamente por sus fines enteramente cívicos. En consecuencia, los actos administrativos que se profieran en relación con cada una de ellas en concreto, en ejercicio del control estatal por parte de las autoridades encargadas del mismo, como el demandado, que le creen, modifiquen, o signifiquen una situación jurídica particular, sólo a ellas las afectan de manera

directa, salvo los actos relacionados con la elección de sus dignatarios. En lo que concierne al acto impugnado es claro, entonces, que la falta de legitimación para demandar impide el ejercicio de la acción prevista en el citado artículo 85.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintidós de junio de dos mil Radicación número: 5463

Actor: LUIS EMILIO SOSA HERNANDEZ Referencia: APELACION SENTENCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 14 de agosto de 1.998, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda y sus fundamentos fácticos y jurídicos. 1.1. El ciudadano LUIS EMILIO SOSA HERNANDEZ, en su propio nombre, hizo uso de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. para solicitar la nulidad de la resolución número 0177 de 6 de mayo de 1.996, proferida por la Secretaría de Bienestar Social y Gestión Comunitaria del municipio de Cali, mediante la cual “anuló ilegalmente” el artículo 13 de los Estatutos de la Acción Comunal del Barrio Calima de la ciudad de Cali. 1.2. En los hechos que sirven de sustento a las pretensiones, se hace referencia a las circunstancias que antecedieron a la

expedición del acto demandado y a la forma de cómo el actor se enteró de la decisión respectiva, para lo cual relata que tuvo que acudir a la acción de tutela y así lograr que le expidieran una copia de la resolución. 1.3. Como normas violadas señala los artículos 29 de la Constitución y 3º, 14, 35, 44 y 47 del Código Contencioso Administrativo, así como las resoluciones 099 de 10 de mayo de 1.991 y 2854 de 15 de junio de 1.987, por razones que, interpretando la demanda, controvierten las consideraciones en que se sustentó la resolución acusada, esto es, que el artículo 13 de los estatutos en mención era contrario al artículo 38 de la Constitución. Asimismo, como las que aluden a las dificultades que el actor tuvo que afrontar para notificarse o enterarse de aquélla. 2.-La sentencia apelada Surtido el trámite de ley, el Tribunal a quo, mediante la providencia que puso fin a la instancia, desestimó las pretensiones de la demanda al encontrar que, en primer lugar, la revocatoria parcial que mediante el acto acusado se hizo del artículo 13 de los Estatutos de Acción Comunal del Barrio Calima No. 4 de Cali, estuvo justificada por ser este artículo discriminatorio y no facilitar el ingreso a una buena cantidad de personas; en segundo lugar, que la indebida notificación no es causal de nulidad; y, en tercer lugar, que la administración actuó en uso pleno de sus facultades, persiguiendo los fines de la ley y del artículo 38 de la Constitución, observando las formalidades propias del

acto y con la motivación de hecho y de derecho pertinentes a la situación fáctica presentada.

II.- EL RECURSO

1. Sustentación 1.1. El demandante impugnó oportunamente por vía de apelación la anterior decisión, esgrimiendo como razones del recurso, en resumen, las de que en el fallo no se analizaron los hechos en que se funda la controversia y que éste es contrario a las pruebas presentadas con la demanda y a los argumentos de sus alegatos de conclusión.

Al efecto, reitera sus anotaciones sobre las deficiencias u omisiones en la publicidad del acto enjuiciado, hace mención de las pruebas que dice no se tuvieron en cuenta y de las irregularidades de procedimiento en que, a la luz de la primera parte del C.C.A., se incurrió por parte de la entidad demandada, para concluir solicitando la revocatoria del fallo y, en su lugar, la declaratoria de nulidad de la resolución número 0177 de 6 de mayo de 1.996.

2. Trámite del recurso A la alzada se le imprimió el trámite de ley; y dentro del traslado para alegar de conclusión sólo se pronunció el señor Procurador Primero Delegado ante la Corporación quien, en lo sustancial, dedujo que la Secretaría de Bienestar Social y Gestión Comunitaria carece de competencia para revocar directamente las disposiciones estatutarias de la aludida Junta de Acción Comunal. Lo procedente era improbar aquellas disposiciones de los estatutos que no se ajustasen al ordenamiento jurídico, a fin de que la Asamblea General de la entidad, dentro del marco de su autonomía, efectuara las modificaciones

pertinentes. En consecuencia, solicita revocar el fallo apelado y anular el acto acusado.

III. CONSIDERACIONES

1. Al entrar a decidir, la Sala, en anterior oportunidad observó que la demanda no había sido notificada al representante legal de la Junta de Acción Comunal del barrio Calima, Comuna Cuatro del municipio de Santiago de Cali, entidad que podría tener interés en el resultado del proceso.

Enterado como fue el señor HERIBERTO PEREZ CABRERA, en su condición de representante legal de la mencionada Junta de Acción Comunal, de la posible ocurrencia de la causal de nulidad prevista en el artículo 140, numeral 9 del C. de P.C., mediante la notificación del auto admisorio de la demanda, dicho dignatario no hizo manifestación alguna al respecto, lo cual implica que la eventual nulidad quedó saneada, por no haber sido alegada, como lo establece el artículo 145 del C. de P.C. En consecuencia, se procede a dictar el fallo que corresponde. 2.- La Sala revocará la sentencia para, en su lugar, inhibirse de fallar el fondo de la demanda, por ser ésta sustancialmente inepta, habida consideración de que se está ante un acto administrativo particular, que como tal no es, en principio, pasible de acción de simple nulidad, y de que la de nulidad y restablecimiento del derecho sólo es demandable por quien acredite interés directo en el mismo, esto es, legitimación por activa, que el actor no ha acreditado. Al respecto se puntualiza: 2.1. Según consta en autos, la resolución número 0177 de 6

de mayo de 1.996 fue expedida con ocasión de un memorial suscrito por un total de cincuenta (50) residentes del Barrio Calima, Comuna número 4, municipio de Santiago de Cali, encabezados por la señora MAYLEN PEÑA, en el cual solicitan la intervención de la entidad que la profirió respecto de las actuaciones de una directiva inexistente legalmente por haber sido declarada nula, y en especial en relación con lo previsto en el artículo 13 de los estatutos de la Junta de Acción Comunal del mentado barrio, que establece una afiliación selectiva a dicha Junta. Previo el análisis de los antecedentes y el contenido del referido artículo 13 y el alcance de las atribuciones de la dependencia municipal que profirió el acto, y sin trámite alguno, ésta resolvió revocarlo parcialmente, sin precisar en qué parte ni en cuál sentido, y señala que contra esta decisión procede el recurso de reposición. 2.2. Las Juntas de Acción Comunal, tal como se definen al tenor del artículo 1º del decreto 1930 de 1.979, son personas jurídicas particulares, bajo la forma de “corporación cívica sin ánimo de lucro, compuesta por los vecinos de un lugar”, quienes en su calidad de socios vienen a constituir uno de sus órganos, cual es el de la asamblea de socios. Su carácter de corporación privada se da no obstante encontrarse sujetas a la regulación, control y vigilancia del Estado, como lo están muchos entes de carácter privado, precisamente por sus fines enteramente cívicos. De este carácter privado es conocedor el accionante, y es

así como en sus alegatos de conclusión para fallo de primera instancia (folio 459), afirma que “La Junta de Acción Comunal del Barrio Calima es una Organización Cívico Social de DERECHO PRIVADO”. En estas circunstancias las Juntas de Acción Comunal son personas jurídicas privadas resultantes de la asociación de personas naturales y, por ello, constituyen una persona jurídica distinta de la que éstos por sí mismas ostentan. Sus socios, en lo que al interés colectivo pertinente se refiere, tienen su expresión y representación en ellas.

3. En consecuencia, los actos administrativos que se profieran en relación con cada una de ellas en concreto, en ejercicio del control estatal por parte de las autoridades encargadas del mismo, como el demandado, que le creen, modifiquen, o signifiquen una situación jurídica particular, sólo a ellas las afectan de manera directa, salvo los actos relacionados con la elección de sus dignatarios.

Situación distinta es la de sus propios actos, que sí pueden afectar directamente a sus socios e incluso a los habitantes de la comunidad de que se trate, de allí que les sea permitidos solicitar la intervención de las autoridades competentes para vigilarlas, a fin de que los revisen, y aún impugnarlos ante las autoridades administrativas competentes, por parte de los miembros de la respectiva Junta de Acción Comunal.

4. En el presente caso, la resolución acusada crea una situación jurídica particular y concreta en relación con una decisión de la persona jurídica privada denominada Junta de Acción Comunal del Barrio Calima, Comuna número 4, del municipio de Santiago de Cali, tomada a través de uno de sus

órganos, la ya mencionada asamblea de socios. Es decir, está incidiendo en un acto privado, como es la adopción de los estatutos por parte de un ente de derecho privado, que tiene la forma de una corporación sin ánimo de lucro, al revocarlos parcialmente. En este sentido ha creado una situación jurídica respecto de la misma y sólo de ella, sin que en relación con los socios en particular haya creado o modificado alguna situación jurídica suya, es decir, que no los afecta directamente, aunque sí de manera indirecta. 5.- Cuando se trate de ejercer los derechos de la persona jurídica colectiva y procurar su protección, al igual que los intereses comunes de sus asociados, como en toda persona jurídica la representación legal de la misma está en cabeza de su presidente, según lo indica el artículo 17 del decreto 300 de 1.987. De allí que, para el caso concreto, era a dicho funcionario a quien debía notificarse el acto acusado, y sólo después de surtida esta notificación y que el acto cobrase firmeza, sería cuando fuera posible hacer efectivo el acto administrativo particular en examen, lo cual solo vino a cumplirse cuando ya el proceso estaba para culminar, con la eventualidad de la nulidad que ha quedado saneada.

6. En estas circunstancias, cabe dar aplicación a la doctrina ampliamente reiterada por la Corporación, en el sentido de que la acción de nulidad procede contra actos particulares en los casos que ha señalado la ley, a saber: 1.-) Los actos electorales concretos (artículos 223 y ss. del

C.C.A.). 2.-) Los contentivos de carta de naturaleza (artículo 221, ibídem). 3.-) Antes de la entrada en vigencia del régimen andino de marcas, se tenían los de registro de patentes (artículo 567 del C. de Co.), los de registro de dibujos o modelos industriales (artículo 580 ibídem) y los de registro de marca (artículo 596 ibídem), los cuales son hoy pasibles de una acción de nulidad especial. 4.-) Las Resoluciones de adjudicación de baldíos expedidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - (artículo 72 de la Ley 160 de 1994). 5.-) Los actos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente (artículo 73 de la ley 99 de 1.993). Así mismo, cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos….”. (sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 29 de octubre de 1.996, Expediente núm. S-404, Actores: Jesús Pérez González Rubio y otro, Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández).

Como puede observarse, el acto administrativos acusado no encuadra dentro de los enlistados anteriormente como enjuiciables a través de la acción de nulidad impetrada. No obstante ello y en aras de garantizar los principios de la prevalencia del derecho sustancial y el acceso a la administración de justicia, que preconizan los artículos 228 y 229 de la Carta Política, se debe interpretar la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho, a la luz de las disposiciones que la gobiernan, entre ellas el artículo 85 del C.C.A. que precisamente es el que la consagra. En lo que concierne al acto impugnado es claro, entonces, que la falta de legitimación para demandar impide el ejercicio de la acción prevista en el citado artículo 85. El interés del actor es, sin lugar a dudas, un interés indirecto y abstracto, surgido al parecer de su preocupación por la situación jurídica particular y concreta que el acto acusado ha creado en relación con la Junta de Acción Comunal del sub lite, pero en momento alguno relacionado con alguna situación subjetiva o particular creada a él por dicho acto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia apelada de fecha 14 de agosto de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, INHIBISE para fallar el fondo de la demanda que dio inicio al presente proceso, por ineptitud sustancial de la misma. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia,

devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 22 de junio del año 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente Salva Voto OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA Ausente S A L V A M E N T O D E V O T O FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA - Inexistencia cuando no es asociado de una Junta de Acción Comunal / JUNTAS DE ACCION COMUNAL - Tiene legitimación para actuar el asociado inscrito Discrepo de la decisión de mayoría en cuanto que para inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo la Sala parte de la consideración de que el demandante carece de interés para demandar el acto acusado con el argumento de que este último solo radica en el Representante Legal de la Junta de Acción Comunal del “Barrio Calima” de la ciudad de Cali. No comparto tal criterio porque el demandante, como socio que es de esa Junta, debidamente inscrito y reconocido, puede “creerse” afectado o lesionado en un derecho suyo, máxime cuando, como en este caso, una de las motivaciones del acto administrativo acusado, expedido por la Secretaría de Bienestar Social y Gestión Comunitaria del Municipio de Cali, es la relativa a que aquél, junto con otras personas, solicitaron la nulidad de una disposición estatutaria de la mencionada Junta, circunstancia esta última que el actor controvierte, afirmando que nunca elevó una petición en ese sentido, razón por la cual adujo como cargo en la demanda la indebida motivación. Así las

cosas, a mi juicio, es claro que el demandante, en la aludida condición, sí tenía interés para instaurar la demanda, lo cual ha debido reconocérsele, tal y como lo hizo el Juzgador de primera instancia.

SALVAMENTO DE VOTO REF: Expediente núm. 5463.

Actor: LUIS EMILIO SOSA HERNANDEZ.

Discrepo de la decisión de mayoría en cuanto que para inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo la Sala parte de la consideración de que el demandante carece de interés para demandar el acto acusado con el argumento de que este último solo radica en el Representante Legal de la Junta de Acción Comunal del “Barrio Calima” de la ciudad de Cali. No comparto tal criterio porque el demandante, como socio que es de esa Junta, debidamente inscrito y reconocido, puede “creerse” afectado o lesionado en un derecho suyo, máxime cuando, como en este caso, una de las motivaciones del acto administrativo acusado, expedido por la Secretaría de Bienestar Social y Gestión Comunitaria del Municipio de Cali, es la relativa a que aquél, junto con otras personas, solicitaron la nulidad de una disposición estatutaria de la mencionada Junta, circunstancia esta última que el actor controvierte, afirmando que nunca elevó una petición en ese sentido, razón por la cual adujo como cargo en la demanda la indebida motivación. Así las cosas, a mi juicio, es claro que el demandante, en la aludida condición, sí tenía interés para instaurar la demanda, lo cual ha debido reconocérsele, tal y como lo hizo el Juzgador de primera instancia. En consecuencia, debió emitirse pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda. Fecha ut supra,

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Consejero