CE-SEC1-EXP2000-N5491-2000

MINISTERIO DE TRANSPORTE / CREACIÓN DE NUEVAS EMPRESAS / LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO / RUTAS Y HORARIOS / CIRCULAR MTT17084/97 - Nulidad parcial Cuando la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte ordena a sus destinatarios, en los actos acusados, que no expidan actos administrativos que autoricen la creación de nuevas empresas de transporte, que otorguen licencias de funcionamiento, que adjudiquen o modifiquen rutas y que reestructuren horarios e incrementen la capacidad transportadora con fundamento en solicitudes radicadas en vigencia de la Resolución 718 de 1995 y señala que tan solo se asignará presupuesto para resolver las peticiones radicadas con anterioridad al 13 de Febrero de 1995, fecha de la resolución mencionada, no hace cosa distinta que contravenirla, en la medida de que ésta, si bien condiciona la expedición de los actos en cuestión a la conclusión de los estudios de oferta, demanda potencial y capacidad transportadora y a la determinación de las condiciones técnicas y operativas en que deba prestarse el servicio, también lo es que, cumplida dicha condición, debe procederse a expedir el respectivo acto administrativo, pues, de no hacerlo, como bien lo afirma el actor, además de violar la pluricitada resolución, se vulnera el canon constitucional según el cual toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas en interés general o particular y a obtener pronta resolución (artículo 23), al igual que el derecho al debido proceso (artículo 29), en la medida de que cambia las reglas establecidas al momento en que se radicaron

las solicitudes que el memorando TPT - 1705 - 0035442 de 4 de diciembre de 1998, ordena devolver a los interesados. A juicio de esta Corporación las decisiones adoptadas en los actos demandados desconocen lo dispuesto en los artículos 6º, numeral 5, 35, numeral 10, y 37, numeral 2, del Decreto 2171 de 1992, pues impiden al Ministerio de Transporte cumplir con las funciones allí prescritas. La Sala concluye que logró ser desvirtuada la presunción de legalidad de los apartes demandados de la Circular MTT - 17084 de 8 de julio de 1997 y del Memorando TPT-1705 - 0035442 de 4 de diciembre de 1998, expedidos por la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor, y, por lo tanto, en la parte resolutiva de la presente providencia declarará su nulidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil (2.000).

Radicación número: 5491

Actor: FABIO AUGUSTO CIFUENTES REYES

Referencia: ACCION DE NULIDAD

I. DEMANDA I.1. Pretensiones El ciudadano FABIO AUGUSTO CIFUENTES REYES, en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad parcial de los siguientes actos: 1º. Circular MTT - 17084 de 8 de julio de 1997, expedida por la Dirección

General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte. 2º. Memorando TPT-1705 - 0035442 de 4 de diciembre de 1998, expedido por la misma dependencia. I.2. Normas violadas y concepto de la violación El demandante considera que los apartes demandados de los actos acusados arriba identificados, violan los artículos 23 y 29 de la Constitución Política; 1º de la Resolución 718 de 13 de febrero de 1995, expedida por el Ministerio de Transporte; y 5º, 35, numeral 10, y 37, numeral 2, del Decreto 2171 de 1992, sustentando así el concepto de violación: PRIMER CARGO: Del contenido del artículo 1º de la Resolución 718 de 1995 se desprende que la suspensión de conceder la licencia de funcionamiento o el otorgamiento de rutas, está condicionada a la ejecución de los estudios de oferta y demanda potencial por parte del Ministerio de Transporte, al señalamiento de las condiciones técnicas y operativas en que debe prestarse el servicio, o al cumplimiento de las condiciones que señale el Decreto 1927 de 1991, Estatuto de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros y Mixto por Carretera. No obstante lo anterior, mediante el Memorando TPT - 1705 de 4 de diciembre de 1998, la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte optó por ordenar a los Directores Regionales devolver todas las solicitudes de las empresas de transporte y de los interesados en la constitución de nuevas empresas, argumentando que el Consejo de Estado, mediante sentencia de 3 de abril de 1997, exp. 4047,

Consejero Ponente: Dr. Ernesto Ariza Muñoz, actor: Amparo Mejía Ramírez, corroboró que no debía dar trámite a las peticiones radicadas en el período comprendido entre el 13 de febrero de 1995 y el 19 de enero de 1998, cuando lo cierto es que en dicha providencia lo que se sostuvo fue que uno de los objetivos, tanto del Ministerio del Transporte, como de los Decretos 1927 de 1991 o 2171 de 1992, era, precisamente, realizar los estudios de transporte, en cuanto a la oferta y demanda potencial del transporte de pasajeros.

SEGUNDO CARGO: Se violó el artículo 29 de la Constitución Política, dado que no obstante que en la sentencia del Consejo de Estado anteriormente identificada se indica que para atender las solicitudes se hace necesario concluir los estudios de oferta y demanda potencial y capacidad transportadora, como lo señala el artículo 1º de la Resolución 718 de 1995, la Dirección General de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, desconociendo dicha norma preexistente, procede a ordenar la devolución de las solicitudes.

TERCER CARGO: En el Memorando TPT1705 de 4 de diciembre de 1998 se advierte que no se otorgará presupuesto para la realización de estudios, sino únicamente para las solicitudes radicadas bajo la vigencia de la Resolución 718 de 1995, es decir, que se excluye el presupuesto para las radicaciones comprendidas entre el 13 de febrero de 1995 y el 19 de enero de 1998, lo que demuestra que la decisión contenida en el citado memorando es no concluir los

estudios de oferta y demanda potencial que exige la Resolución 718 de 1995, con claro desamparo del peticionario y en total contravía del derecho de petición y del debido proceso contenidos, respectivamente, en los artículos 23 y 29 de la Constitución Política, al igual que de los artículos 6º, numeral 5, 35, numeral 10, y 37, numeral 2, del Decreto 2171 de 1992, que señalan como funciones del Ministerio de Transporte elaborar los estudios e investigaciones que se requieran para la buena marcha del sector; cumplir y hacer cumplir el Estatuto Nacional de Transporte y el Estatuto Nacional de Tránsito Terrestre Automotor; y dirigir y coordinar la ejecución de los estudios sobre el transporte de pasajeros y mixto.

CUARTO CARGO: La Circular MTT - 17084 de 8 de julio de 1997 ordena a todas las Asesorías Regionales del Ministerio de Transporte que no expidan actos administrativos respecto de las solicitudes radicadas bajo la vigencia de la Resolución 718 de 1995, cuando el espíritu de ésta es el de que no se tramiten dichas solicitudes, hasta tanto no se concluyan los estudios de oferta y demanda potencial, con el fin, como lo señala la sentencia antes citada del Consejo de Estado, de fundamentar “… la prestación del servicio de transporte en datos concretos que confluyan a determinar las necesidades reales para dicha prestación, lo cual puede resultar benéfico, para los usuarios, como para los transportadores”.

QUINTO CARGO: Los actos acusados no fueron publicados en el Diario Oficial o en el Boletín del Ministerio de Transporte, como lo exige el artículo 45 del

C.C.A., de donde se desprende que los mismos no pueden aplicarse a las empresas transportadoras.

II. ACTUACION Mediante proveído de 16 de marzo de 1998 se admitió la demanda y se ordenó notificarla al señor Ministro de Transporte, quien, mediante apoderado, para defender la legalidad de los actos acusados, expresó que el contenido del aparte demandado de la Circular 17084 corresponde a lo decidido en la Resolución 718 de 1995, pues, señalarles a las asesorías regionales que no pueden expedir actos administrativos que decidan las situaciones previstas en dicha resolución, es prever que durante su vigencia, condicionada a la realización de estudios técnicos, la Administración no autorizará ninguna de las solicitudes de los usuarios del transporte, hasta tanto no se cumpla con los citados estudios técnicos.

Como quiera que la circular demandada consagra la no expedición de actos administrativos teniendo en cuenta lo dispuesto en la Resolución 718 de 1995, no es posible predicar la violación de los derechos de petición y de defensa, pues su trámite queda en suspenso hasta tanto surjan los elementos de juicio técnico necesarios para lograr la efectividad de los derechos involucrados en las actuaciones que se solicitan. En cuanto al Memorando TPT-1705-35442 de 4 de diciembre de 1998, debe observarse que la instrucción allí contenida, en el sentido de devolver las solicitudes instauradas en vigencia de la Resolución 718 de 1995, guarda correspondencia con la medida adoptada por la Administración en el artículo 1º de la resolución en mención, sin que pueda predicarse tampoco, por lo tanto, la

violación de las normas que se dicen violadas con su expedición. III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación es partidario de que se acceda a las pretensiones de la demanda, argumentando para el efecto que, contrario a lo dispuesto en los actos acusados, la Resolución 718 de 1995 no prohibió el trámite de las peticiones elevadas ante el Ministerio de Transporte, sino que condicionó su respuesta a los resultados obtenidos en los estudios de factibilidad, lo cual significa que una vez agotada dicha etapa, la entidad adquiere competencia nuevamente para resolver las solicitudes de los transportadores. Por consiguiente, el deber de la Administración consistía en suspender temporalmente la decisión sobre las solicitudes, mientras cumplía con la verificación de las condiciones que permitieran otorgar las respectivas autorizaciones, sin que ello implique su devolución definitiva, pues tal decisión atenta contra el derecho de los administrados a obtener respuesta oportuna a sus peticiones. En conclusión, las decisiones acusadas le otorgaron a la Resolución 718 de 1995 un alcance del cual carece, convirtiendo una suspensión temporal de las atribuciones reglamentarias, en una prohibición definitiva, afectando la función que le corresponde de elaborar, coordinar y ejecutar los estudios e investigaciones que se requieren para la buena marcha del transporte, prevista en los artículos 35 y 37-5 del Decreto 2171 de 1992. IV.- LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S

Los apartes demandados de la Circular MTT - 17084 del 8 de julio de 1997, proferida por la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte, son los siguientes: “Con fundamento en lo anterior debe quedar claro para esa Asesoría Regional que no puede expedirse Acto Administrativo que autorice la creación de nuevas empresas de transporte, otorgamiento de licencias de funcionamiento, adjudicación o modificación de rutas, reestructuración de horarios e incremento de capacidad transportadora, con fundamento en solicitudes radicadas en la vigencia de la resolución 718 de

1995. Adicionalmente es menester precisar que la providencia en comento incluye las empresas de servicio colectivo, especial y turístico. Los Asesores Regionales que hayan autorizado tales servicios, incurrirán en la violación de la norma legal correspondiente. Conocido el hecho la Dirección ordenará la investigación disciplinaria y penal a que haya lugar.” Por su parte, el aparte demandado del Memorando TPT-1705 núm. 0035442 de 4 de diciembre de 1998, proveniente también de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte, dispone: “… corroborando que el Ministerio no debía dar trámite a las peticiones radicadas en el período comprendido entre el 13 de Febrero de 1995 y el 19 de Enero de 1998. Analizadas las solicitudes de presupuesto presentadas por las Direcciones Regionales, corresponden en su mayoría a solicitudes para resolver peticiones radicadas en vigencia de la Resolución 718/95, que extrañamente no han sido devueltas a los peticionarios a pesar de las instrucciones impartidas mediante

Circular MTT-17084 del 8 de julio de 1997. Para la próxima vigencia fiscal, tan solo se asignará presupuesto para resolver las peticiones radicadas con anterioridad al 13 de Febrero de 1995, por lo que será responsabilidad exclusiva de cada Director Regional, las consecuencias de hacer caso omiso a la presente Circular.” En el primer cargo, el actor aduce la violación del artículo 1º de la Resolución 718 de 13 de febrero de 1995, cuya legalidad fue confirmada mediante sentencia de 3 de abril de 1997, exp. núm. 4047, actor: Amparo Mejía Ramírez, Consejero Ponente: doctor Ernesto Ariza Muñoz, y cuyo texto es como sigue: “ARTICULO PRIMERO: A partir de la vigencia de la presente resolución, sólo se autorizará la constitución de nuevas empresas de transporte, el otorgamiento de licencias de funcionamiento, la adjudicación o modificación de rutas, la reestructuración de horarios e incremento de capacidad transportadora, una vez el Ministerio concluya los estudios de oferta, demanda potencial y capacidad transportadora y determine las condiciones técnicas y operativas en que deba prestarse el servicio.” Pues bien, de lo anteriormente transcrito se evidencia que el Ministerio de Transporte lo que quiso fue suspender temporalmente la respuesta a las solicitudes que versaran sobre la constitución de nuevas empresas de transporte, el otorgamiento de licencias de funcionamiento, la adjudicación o modificación de rutas, la reestructuración de horarios y el incremento de capacidad transportadora, a los resultados arrojados por los estudios de oferta y demanda potencial, con el fin de garantizar una adecuada prestación del servicio de transporte.

En consecuencia, cuando la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte ordena a sus destinatarios, en los actos acusados, que no expidan actos administrativos que autoricen la creación de nuevas empresas de transporte, que otorguen licencias de funcionamiento, que adjudiquen o modifiquen rutas y que reestructuren horarios e incrementen la capacidad transportadora con fundamento en solicitudes radicadas en vigencia de la Resolución 718 de 1995 y señala que tan solo se asignará presupuesto para resolver las peticiones radicadas con anterioridad al 13 de Febrero de 1995, fecha de la resolución mencionada, no hace cosa distinta que contravenirla, en la medida de que ésta, si bien condiciona la expedición de los actos en cuestión a la conclusión de los estudios de oferta, demanda potencial y capacidad transportadora y a la determinación de las condiciones técnicas y operativas en que deba prestarse el servicio, también lo es que, cumplida dicha condición, debe procederse a expedir el respectivo acto administrativo, pues, de no hacerlo, como bien lo afirma el actor, además de violar la pluricitada resolución, se vulnera el canon constitucional según el cual toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas en interés general o particular y a obtener pronta resolución (artículo 23), al igual que el derecho al debido proceso (artículo 29), en la medida de que cambia las reglas establecidas al momento en que se radicaron las solicitudes que el memorando TPT - 1705 - 0035442 de 4 de diciembre de 1998, ordena devolver a los interesados.

De igual manera, a juicio de esta Corporación las decisiones adoptadas en los actos demandados desconocen lo dispuesto en los artículos 6º, numeral 5, 35, numeral 10, y 37, numeral 2, del Decreto 2171 de 1992, pues impiden al Ministerio de Transporte cumplir con las funciones allí prescritas, esto es, elaborar los estudios e investigaciones que se requieran para la buena marcha del sector; cumplir y hacer cumplir el Estatuto Nacional de Transporte y el Estatuto Nacional de Tránsito Terrestre Automotor; y dirigir y coordinar la ejecución de los estudios sobre el transporte de pasajeros y mixto, dado que para las solicitudes radicadas entre el 13 de febrero de 1995 y el 19 de enero de 1998 no se asignó presupuesto alguno tendiente a la elaboración de los estudios de factibilidad para determinar la procedencia o no de las solicitudes de los administrados, funciones que, se reitera, son del resorte del Ministerio de Transporte. Así las cosas, la Sala concluye que logró ser desvirtuada la presunción de legalidad de los apartes demandados de la Circular MTT - 17084 de 8 de julio de 1997 y del Memorando TPT-1705 - 0035442 de 4 de diciembre de 1998, expedidos por la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor, y, por lo tanto, en la parte resolutiva de la presente providencia declarará su nulidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

DECLARASE la nulidad de los apartes acusados y transcritos en la parte considerativa de esta providencia, contenidos en la Circular MTT - 17084 de 8 de julio de 1997 y en el Memorando TPT-1705 - 0035442 de 4 de diciembre de 1998. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticuatro (24) de noviembre de dos mil (2.000).

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA