CE-SEC1-EXP2000-N5525-2000

MINISTERIO DE TRANSPORTE - Competencia para regular el ingreso de vehículos por incremento al servicio público / INGRESO DE VEHICULOS AL PARQUE AUTOMOTOR DE TRANSPORTE DE CARGA - Legalidad de las resoluciones 494 y 499 de 1999 Dentro de las funciones que corresponde desarrollar al Ministerio de Transporte se encuentran las consagradas en los artículos 1º y 2º del Decreto 2171 de 1992, invocado, entre otras disposiciones, como fundamento de las Resoluciones acusadas, conforme a los cuales es de su resorte: “….la coordinación y articulación general de las políticas de todos los organismos y dependencias que integran el sector transporte, conforme a las orientaciones del Gobierno Nacional y “….expedirá las normas de carácter general que regulen el transporte y el tránsito, para lo cual deberá observar los siguientes criterios básicos para el desarrollo de los principios rectores del transporte en Colombia:…..El Ministerio de Transporte podrá tomar las medidas que sean necesarias para garantizar la prestación del servicio básico de transporte de pasajeros y carga en todo el territorio nacional”. Independientemente de la existencia del paro de camioneros, esto es, en condiciones normales, sin que esté de por medio la perturbación del orden público, con trascendencia en la economía nacional, las decisiones contenidas en las Resoluciones acusadas corresponden a las funciones que competen al Ministerio de Transporte, como una forma de regular el ingreso de los vehículos por incremento al servicio público. (articulo 66 de la ley 336 de 1996). Si además de ser tales regulaciones del resorte de las funciones del Ministerio de Transporte, ellas se adoptan con el propósito de ponerle fin a un paro de camioneros, este motivo no

resulta ajeno a la finalidad que el artículo 65 de la Ley 336 de 1996 persigue, cuál es la de que el Gobierno Nacional debe “armonizar las relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte…”, máxime, si la desarmonía existente había ocasionado pérdidas a la economía nacional que el propio demandante señala que algunos observadores estimaron en más de diez mil millones de pesos.

NOTA DE RELATORIA: En similar sentido consúltese sentencia de 5 de febrero de 1998, Expediente núm. 4428, Actor Luis Carlos Sáchica Aponte, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz FALSA MOTIVACION - Ocurre cuando el acto se fundamenta en razones simuladas, engañosas o contrarias a la realidad / FALSA MOTIVACIÓNInexistencia de motivos ocultos del acto administrativo Como ya se dijo, en el inciso 2º de los considerandos de la Resolución núm. 0000499 de 18 de marzo de 1999 se reconoce que las medidas adoptadas fueron el fruto de lo acordado en el acta de compromiso del 18 de marzo de 1999, suscrita con los representantes de las agremiaciones de transportadores de carga; es decir, que no se está ocultando este hecho como uno de los móviles para su expedición y, por lo mismo, no se configura la causal de “falsa motivación”, a que alude la demanda, pues, según lo han establecido la doctrina y la jurisprudencia, ella tiene ocurrencia cuando el acto se fundamenta en razones simuladas, engañosas o contrarias a la realidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto del dos mil (2000).

Radicación número: : 5525

Actor: FERNANDO MARTINEZ ROJAS Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano y abogado FERNANDO MARTINEZ ROJAS, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones núms. 0000494 de 18 de marzo de 1999, “Por la cual se regula de manera extraordinaria y transitoria el ingreso de vehículos de servicio público al parque automotor de transporte terrestre de carga por carretera” y 0000499 de 18 de marzo de 1999, “Por la cual se modifica el artículo primero de la Resolución número 0000494 del 18 de marzo de 1999”, expedidas por el Ministro de Transporte.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Que en los actos administrativos acusados y, particularmente, en el inciso 3º de las consideraciones de la Resolución núm. 0000494 y en el inciso 2º de las consideraciones de la Resolución núm. 0000499, se incurrió en falsa motivación, porque su expedición fue consecuencia de la presión de los camioneros sobre el

Gobierno Nacional para que se congelara el parque automotor. Que, en efecto, el 11 de marzo de 1999 se inició un paro notorio de los camioneros, de los muchos que agobian al país, el cual ocasionó pérdidas incalculables a la economía nacional, estimadas por algunos observadores en más de diez mil millones de pesos. Que dentro de las múltiples exigencias que hicieron los camioneros al Gobierno Nacional se encuentra la relativa a la congelación del parque automotor de transporte terrestre de carga por carretera, hecho éste igualmente notorio. Que el Ministro de Transporte expresó públicamente, según el diario El Tiempo, en la edición del 17 de marzo, que era imposible congelar el parque automotor de carga por carretera sin antes haber estudiado la evolución del volumen de la carga movilizada en relación con la economía; y sobre el número de camiones ensamblados en el país dijo que entre enero y febrero de 1998 el número de vehículos vendidos ascendió a 853, mientras que en 1999 en el mismo período, sólo se vendieron 315; y que la congelación del parque automotor agravaría la situación de unas 400 empresas del sector automotor y golpearía a unas 20.000 personas vinculadas directa o indirectamente a esa industria (página 7ª A de la citada edición). Que, al día siguiente, el Gobierno Nacional intervino la economía alterando la libre competencia y la libertad de empresa y ordenó congelar el parque automotor en los términos a que se refiere la Resolución núm. 0000494, contradiciéndose con lo que había sostenido el día anterior.

Que ese mismo día modificó la citada Resolución 0000494 a través de la Resolución núm. 0000499 para hacer una descripción técnica de los vehículos sobre los cuales recayó la medida, incurriendo así en una nueva falsa motivación en el parágrafo 2º de sus considerandos en los cuales hace alusión a un acta de compromiso de 18 de marzo de 1.999, escrito este que no aparece en tal resolución ni se explica de quién es dicho compromiso, ni a cambió de qué se produjo ni cuál fue su causa. Que la motivación contenida en el citado parágrafo demuestra que sí existió una falsa motivación en la Resolución núm. 0000494, en la cual no se hizo mención al acta de compromiso ni a las agremiaciones de transporte de carga; y que no es cierto que haya sido con fundamento en lo acordado en el acta de compromiso de 18 de marzo de 1999 que se hubiera dictado la mencionada Resolución núm. 0000494. Que, como consecuencia inmediata de haberse expedido tales Resoluciones, se levantó el paro de camioneros. Solicita el actor que se tengan en cuenta las páginas 1 y 7 , sección A, de la edición de “El Tiempo” de 17 de marzo de 1999; y 1 y 3, sección B, de la edición de 19 de marzo de 1999, del mismo diario. 2º: Que con los actos administrativos acusados se violaron los artículos 2º de la Constitución Política, porque no garantizan la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en ella, ya que el argumento de la necesidad de adelantar un estudio sobre la reposición del equipo vinculado a la prestación del

servicio público de transporte terrestre automotor no puede ser suficiente para intervenir la economía y romper la seguridad jurídica de quienes se dedican a actividades vinculadas directa o indirectamente con el transporte terrestre de carga; 6º ibídem, porque el Ministro de Transporte se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, ya que su razón de ser es precisamente propiciar la movilización de personas y cosas a través de vehículos. Que si bien puede regular el ingreso de vehículos de servicio público al parque automotor de transporte de carga por carretera, en función del bien común, no le está dado tomarse atribuciones que no tiene para adoptar una medida de facto, alterando gravemente y con apariencia de legalidad la economía nacional; el 29 ibídem, porque se violó el debido proceso ya que primero ha debido realizarse un estudio con la integración de comisiones de trabajo y fijación de parámetros y, posteriormente, proceder a tomar la decisión de fondo; y el 83 ibídem, porque el Ministro de Transporte no obró de buena fe. Se está en presencia de una falsedad ideológica ya que en la primera resolución acusada se calló totalmente la verdad y en la segunda, parcialmente, pues la verdad fue el hecho notorio del paro de transportadores, lo cual se ignoró en los considerandos de aquéllas. 3º: Que se violaron los artículos 2º y 3º del C.C.A., porque no se tuvieron en cuenta los cometidos estatales relacionados con la defensa del orden jurídico, la seguridad jurídica, la aplicación del régimen legal y la efectividad de los derechos vigentes para el sector; además de que se violaron los principios de imparcialidad y

de legalidad. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA II.1.1-. El MINISTERIO DE TRANSPORTE, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente: Que el hecho de que el Ministro de Transporte hubiera manifestado a los medios de comunicación que no habría congelación del parque automotor camionero no se constituye en la posición última dentro del intercambio con los gremios, pues la dialéctica de los hechos y de las conversaciones permiten que se decanten los puntos de vista y sufran modificaciones en aras del dialogo, la concertación y el mantenimiento del orden jurídico y público. Que los actos acusados no falsearon la realidad, ya que se fundaron en medidas administrativas y de juridicidad adecuadas para conjurar los hechos críticos que originaban la parálisis del transporte de carga. Que el considerando segundo de la Resolución núm. 499 de 1999 es el compromiso entre el Ministro de Transporte y los gremios, elevado a Acta de 18 de marzo del mismo año; y es demostrable que dicho compromiso materializó acuerdos a través de medidas concretas, por lo que dicha Acta no solo hace parte del plano fáctico que motiva tal Resolución sino, también, las medidas allí acordadas. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo

de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, la motivación de los actos acusados encuentra su causa en la competencia que la ley le atribuye al Ministerio de Transporte para expedir las normas y adoptar las medidas necesarias para garantizar la prestación del servicio básico de transporte de carga en todo el territorio nacional (artículos 65 y 66 de la Ley 336 de 1996; 1º y 2º del Decreto 2171 de 1992). Que la regulación contenida en los actos acusados tuvo como fin evitar comportamientos especulativos durante el tiempo requerido para adelantar el estudio sobre la reposición del equipo vinculado a la prestación del servicio de transporte terrestre automotor de carga por carretera. Que la manifestación de voluntad de la Administración tuvo una causa de orden legal que la justificó, en razón de la competencia del Ministerio para regular el transporte público de carga por carretera, y de conveniencia, por la necesidad de controlar la especulación frente al número de vehículos requeridos, previo al estudio técnico sobre la cantidad de elementos indispensables, de acuerdo con las nuevas especificaciones de los vehículos de transporte de carga y la infraestructura vial. Que si bien es cierto que el paro de camioneros pudo incidir en la decisión adoptada por la Administración, los criterios que orientaron la misma, conforme a las motivaciones expuestas, obedecieron a razones de necesidad y conveniencia, que sirvieron para restablecer el orden público turbado. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA A través de la Resolución núm. 0000494 de 18 de marzo de 1999, se dispuso, en el artículo 1º, que el número de vehículos de servicio público de configuración C2

mediano y grande (a partir de 5.500 kgs de peso bruto vehicular), y C3, C4 y C-S, definidos en la Resolución núm. 13791 de 21 de diciembre de 1.988, del Ministerio de Transporte, que pueden ingresar al parque automotor de transporte de carga por carretera no podrá exceder de 300 unidades durante los cuatro meses siguientes a la publicación de dicha Resolución. En el resto del articulado se establecieron las regulaciones para que operara la medida adoptada en el artículo 1º, relativas a prohibir la expedición de licencias, sin la previa certificación del Ministerio de Transporte, los requisitos para la certificación y la prohibición de expedir permisos especiales. En la Resolución núm. 0000499 de 18 de marzo de 1999 se modificó el artículo 1º de la Resolución antes mencionada en el sentido de especificar que la medida recae sobre los vehículos medianos y pesados, entendiéndose por medianos aquellos cuyo peso vehicular sea superior a 10.000 kgs e inferior o igual a 18.000; y por pesados los que superen un peso bruto de 18.000 kgs. A juicio del actor, las Resoluciones acusadas fueron el resultado de la presión que ejerció el paro de camioneros iniciado el 11 de marzo de 1999, lo que constituye una falsa motivación. Sobre el particular, advierte la Sala lo siguiente: En el inciso 3º de los considerandos de la Resolución núm. 0000494 de 18 de marzo de 1999 se precisó “Que es necesario adelantar un estudio sobre la reposición del equipo vinculado a la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga por carretera, razón por la cual se estima conveniente regular

de manera extraordinaria y transitoria el ingreso de vehículos de servicio público al parque automotor de dicha modalidad de transporte, con el fin de evitar comportamientos especulativos durante el tiempo requerido para la realización del mencionado estudio”. En el inciso 2º de los considerandos de la Resolución núm. 0000499 de 18 de marzo de 1999 se adujo ”Que el Ministerio de Transporte, con fundamento en lo acordado en el acta de compromiso del 18 de marzo de 1999, suscrita con los representantes de las agremiaciones de transportadores de carga estableció un límite al ingreso de vehículos de transporte de carga de servicio público de tipo mediano y pesado y teniendo en cuenta los resultados del estudio realizado por este Ministerio, con base en datos suministrados por la Federación Colombiana de Industrias Metalúrgicas, determinó el número de tales unidades que ingresan al parque automotor de carga por mes”. Como lo advirtió el señor Agente del Ministerio Público, dentro de las funciones que corresponde desarrollar al Ministerio de Transporte se encuentran las consagradas en los artículos 1º y 2º del Decreto 2171 de 1992, invocado, entre otras disposiciones, como fundamento de las Resoluciones acusadas, conforme a los cuales es de su resorte: “….la coordinación y articulación general de las políticas de todos los organismos y dependencias que integran el sector transporte, conforme a las orientaciones del Gobierno Nacional y “….expedirá las normas de carácter general que regulen el transporte y el tránsito, para lo cual deberá observar los siguientes criterios básicos para el desarrollo de los principios rectores del transporte

en Colombia:…..El Ministerio de Transporte podrá tomar las medidas que sean necesarias para garantizar la prestación del servicio básico de transporte de pasajeros y carga en todo el territorio nacional”. De otra parte, el artículo 66 de la Ley 333 de 1996, igualmente invocado como sustento de los actos acusados, prevé: “Las autoridades competentes en cada una de las modalidades terrestres podrán regular el ingreso de vehículos por incremento al servicio público”. Estima la Sala que, independientemente de la existencia del paro de camioneros, esto es, en condiciones normales, sin que esté de por medio la perturbación del orden público, con trascendencia en la economía nacional, las decisiones contenidas en las Resoluciones acusadas corresponden a las funciones que competen al Ministerio de Transporte, como una forma de regular el ingreso de los vehículos por incremento al servicio público. Ahora, si además de ser tales regulaciones del resorte de las funciones del Ministerio de Transporte, ellas se adoptan con el propósito de ponerle fin a un paro de camioneros, este motivo no resulta ajeno a la finalidad que el artículo 65 de la Ley 336 de 1996 persigue, cuál es la de que el Gobierno Nacional debe “armonizar las relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte….”, máxime, si la desarmonía existente había ocasionado pérdidas a la economía nacional que el propio demandante señala que algunos observadores estimaron en más de diez mil millones de pesos. La Sala, en sentencia de 5 de febrero de 1998 (Expediente núm. 4428, Actor Luis Carlos Sáchica Aponte, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz)

precisó lo siguiente, ante un asunto similar al que ahora ocupa su atención: “….de los antecedentes administrativos que obran en el expediente, al igual que de los considerandos del acto administrativo acusado, se desprende claramente que la razón por la cual se expidieron las medidas acusadas fue la de evitar la posible perturbación del orden público, debido a la paralización total del transporte de carga por carretera, medidas que, a juicio de la Sala, por tener carácter provisional (60 días), y teniendo en cuenta la finalidad perseguida, esto es, conjurar la crisis del sector transportador de carga, bien podían expedirse…..con base en el artículo 65 ibídem, que, se reitera, es la norma de carácter legal que soporta el acto administrativo impugnado, y que autoriza al Gobierno Nacional para expedir los reglamentos correspondientes a fin de armonizar las relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte. Lo anterior, por cuanto el artículo 5o. de la referida Ley 336 le atribuye al transporte el carácter de servicio público esencial, agregando que en la operación de las empresas de transporte tendrá prelación el interés general sobre el particular, "... especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios..." Cabe resaltar que, como ya se dijo, en el inciso 2º de los considerandos de la Resolución núm. 0000499 de 18 de marzo de 1999 se reconoce que las medidas adoptadas fueron el fruto de lo acordado en el acta de compromiso del 18 de marzo

de 1999, suscrita con los representantes de las agremiaciones de transportadores de carga; es decir, que no se está ocultando este hecho como uno de los móviles para su expedición y, por lo mismo, no se configura la causal de “falsa motivación”, a que alude la demanda, pues, según lo han establecido la doctrina y la jurisprudencia, ella tiene ocurrencia cuando el acto se fundamenta en razones simuladas, engañosas o contrarias a la realidad. Tampoco configura dicha causal el hecho de que, en un principio, el Ministro de Transporte hubiera mostrado la intención de no congelar el parque automotor pues, como ya se dijo, tal medida corresponde al ámbito de sus atribuciones, amén de que la razón que también se aduce en uno de los considerandos de la Resolución núm. 0000494 de 18 de marzo de 1999, que es la de “….regular de manera extraordinaria y transitoria el ingreso de vehículos de servicio público al parque automotor….con el fin de evitar comportamientos especulativos durante el tiempo requerido para la realización del mencionado estudio”, no ha sido desvirtuada por el actor. El análisis precedente, del cual se extrae la legalidad y conveniencia de las decisiones adoptadas contenidas en los actos acusados, deja sin sustento los cargos restantes, relativos a la violación de normas superiores de derecho, como el del quebranto al principio de la buena fe, de que trata el artículo 83 de la Carta Política, por supuesta falsedad ideológica; el de la seguridad jurídica y la efectividad de los derechos vigentes para el sector y el de imparcialidad, todos los cuales parten de la premisa de que los

argumentos que sirvieron de soporte a los actos acusados no eran suficientes para adoptar las medidas contenidas en ellos y que los mismos no estaban revestidos de legalidad; amén de que tales cargos no fueron planteados de cara a las precisas regulaciones que desarrollan los preceptos constitucionales consagratorios de los aludidos principios, lo cual, como lo ha precisado la jurisprudencia, es menester para entrar al análisis de los mismos. Finalmente, es preciso advertir que el actor se limita a endilgarle a los actos acusados la violación del artículo 29 de la Constitución Política, sin indicar las normas del Estatuto del Transporte que consagran el debido proceso en asuntos como el regulado en aquéllos, ni mucho menos de qué manera se quebrantaron o cuáles de ellas prevén un estudio previo a través de comisiones de trabajo, razón por la cual no tiene vocación de prosperidad. En consecuencia, deben denegarse las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de agosto del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA