CE-SEC1-EXP2000-N5540-2000

INDUSTRIAL EDITORIAL - Garantías en la importación de papel destinado a la edición de libros y revistas / TERMINO DE VIGENCIA DE LA GARANTIA - Es de un año y tres meses / TERMINO PARA COMPROBAR LA UTILIZACIÓN LEGAL DEL PAPEL IMPORTADO - Es el mismo de vigencia de la garantía: un año y tres meses. Tratándose de importación de papel destinado a la edición de libros y revistas de carácter científico y cultural, en principio, el plazo que el respectivo importador tiene para satisfacer los requerimientos del artículo 5º es ciertamente el de la vigencia de la garantía, según se desprende de la parte inicial de este precepto, en cuanto dispone que el período de vigencia de la garantía es uno solo, que para el caso no puede ser otro que el término básico y su respectiva prórroga, es decir, un (1) año y tres (3) meses más, siguiendo las voces del inciso segundo del artículo 2º de la resolución 1794, por cuanto se trataba de una garantía bancaria. Si el artículo 5º del decreto 2893 de 1991 estipula que la vigencia de la garantía es el plazo que tiene el importador para dar cumplimiento a lo requerido en dicho artículo, y el artículo 2º precitado establece que la vigencia de esta garantía es de un (1) año y tres (3) meses, no hay razón para señalar un plazo distinto para la comprobación respectiva. No es razonable por cuanto, de una parte, el período o plazo para dar cumplimiento al artículo 5º se ata a la vigencia de la garantía, a la vez que, en tratándose de garantía bancaria, se le obliga a

prorrogar la vigencia de la misma y, de otra, dicha vigencia sólo se le reconoce para unos efectos en provecho de la administración, mientras que se le priva de sus efectos respecto del mismo plazo. Como en materia de obligaciones de los administrados, las disposiciones que las regulan deben favorecer su cabal comprensión y facilitar su cumplimiento, por virtud de los principios de eficacia y economía de las actuaciones administrativas, a los mismos se les debe hacer lo menos gravosa posible la satisfacción de aquéllas; y como está establecido que la actora comprobó la legal utilización del papel importado, debe concluirse que en el caso sub lite se dio cumplimiento a las exigencias previstas en el artículo 5º del decreto 2893 de 1991.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero Ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de enero del dos mil (2000) Radicación número: 5540

Actor: PRENSA MODERNA IMPRESORES S.A.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la entidad demandada contra la sentencia de 20 de noviembre de 1.998, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró nulo el acto acusado, en virtud de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Prensa Moderna Impresores S.A. contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

I-. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones de la demanda La sociedad Prensa Moderna Impresores S.A., por conducto de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesAdministración Especial de Buenaventura, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: Primera: Se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: 1) La núm. 151 de 7 de marzo de 1.995, expedida por la División Operativa de dicha Administración y por la cual se resolvió el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas mediante póliza de seguros, constituida por la actora en favor de la demandada, por carecer de los fundamentos necesarios para declarar dicho incumplimiento. 2) La núm. 712 de 09 de octubre de 1.995, emanada de la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduanas Especial de Buenaventura, por la cual se resuelve rechazar el recurso de reposición y en subsidio el de apelación interpuesto contra la resolución número 151 de 9 de octubre de 1.995. 3) La núm. 949 de 11 de octubre de 1.996, emanada de la División Operativa de la Administración de Impuestos y Aduanas - Especial de Buenaventura, por la cual se resuelve declarar el incumplimiento, por parte del importador

PRENSA MODERNA IMPRESORES S.A., de las obligaciones aduaneras respaldadas con la póliza de seguros núm. 4621109, expedida por la Compañía Aseguradora de Fianzas “Confianza” a favor de la Nación - Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Segunda: Que, como consecuencia, se restablezca en su derecho a la actora y se declare el cumplimiento, por parte de la misma, de las obligaciones aduaneras respaldadas con la póliza en referencia. 2.Los hechos Están referidos a la importación por la demandante, en enero de 1.994, de papel esmaltado mate tipo Printter o Matt de 90 gramos m2 de 72 cms., de conformidad con la exención de gravamen contemplada en la ley 74 de 1.958, la cual destinó a la impresión de libros y revistas permitidos por el decreto 2893 de 1.991.

Según la libelista dicho papel fue utilizado única y exclusivamente en la producción de los fascículos de la Enciclopedia Tierra, de carácter científico, que circularon en diferentes diarios del país, en cantidades cuya producción y utilización se encuentran registradas en el Libro de Control de Materias Primas, debidamente registrado en la Cámara de Comercio de Cali y aportado como prueba al proceso, el cual fue llevado en forma correcta y completa por la sociedad interesada. Del mentado uso se hizo la correspondiente comprobación ante la administración, en la forma como lo exige el decreto 2893 de 1.991. No obstante lo anterior, la División Operativa de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales de Buenaventura declaró el incumplimiento

ya mencionado, mediante la resolución número 151 de 7 de marzo de 1.995, con base en que Prensa Moderna Impresores S.A. no probó que había utilizado el papel importado en mención. Luego la División de Fiscalización de la citada Administración Especial, mediante resolución número 712 de 9 de octubre de 1.995 rechazó el recurso de reposición y en subsidio el de apelación interpuesto contra la resolución número 151 de 7 de marzo de 1.995, decisión que fue revocada en virtud de recurso de queja impetrado por la afectada y, en consecuencia, concedido el recurso de apelación, éste fue desatado por el Administrador de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, en el sentido de confirmar en todas sus partes la resolución precitada, mediante la resolución número 949 de 11 de octubre de 1.996. El 26 de enero de 1.994 se prorrogó la vigencia de la póliza núm. 4621109 hasta el 17 de abril de 1.995, teniendo en cuenta el artículo 2º de la resolución número 1794 de 13 de octubre de 1.993. Es evidente, entonces, el cumplimiento de la demandante al presentar los documentos en legal forma, incluida la garantía o póliza de seguros, con las vigencias establecidas en la ley aduanera. 3-. Las normas violadas y el concepto de la violación 3.1. En apoyo de sus pretensiones la apoderada del actor adujo como normas violadas, las que se indican a continuación, con su respectivo concepto de violación: 3.1.1. Se infringe el artículo 29 de la Constitución, por cuanto la resolución

acusada carece de fundamento para declarar el incumplimiento, ya que la empresa demostró la satisfacción de los requisitos para la exención de gravámenes en la industria editorial (ley 74 de 1.958). 3.1.2. Por esta misma razón, se viola también el artículo 64 del decreto 1909 de 1.992, que consagra el principio de justicia. 3.1.3. Se transgrede el inciso 1 del artículo 27 del C.C., debido a que el funcionario público se equivoca al expresar en la resolución núm. 949 de 1.996 que el término de vigencia de la póliza “va hasta el 17 de enero de 1.995, que exista un certificado de modificación con un término de tres (3) meses más porque la norma lo exige, para poder adelantar el Proceso Administrativo en caso de que se presente el incumplimiento, tal como lo establece el artículo 2 de la resolución 1794 de 1.993” (sic) Sobre el punto, la libelista explica que el artículo 2º de dicha resolución, si bien menciona la constitución de una garantía “por tres meses más a la vigencia establecida para cada caso” (sic), nada menciona acerca de que la modificación de la póliza sea para adelantar el proceso administrativo. Con esto, el funcionario está basando su fallo en una norma que no existe, perjudicando de manera contundente las acciones de su poderdante como importador, ya que éste ha cumplido cabalmente con todos los requisitos exigidos por la ley, inclusive la constitución de la garantía.

4. Demanda adhesiva

La Compañía Aseguradora de Fianzas S.A.”CONFIANZA”, también por

intermedio de apoderada, y con fundamento en los mismos hechos, el 6 de agosto de 1.997, presentó demanda adhesiva, para que se declare la nulidad de las resoluciones números 151 de 7 de marzo, 712 de 9 de octubre, ambas de 1995, y 949 de 11 de octubre de 1.996, por la cual se resuelve confirmar la primeramente relacionada. A título de restablecimiento del derecho solicita que se declare el cumplimiento por parte de la actora y en consecuencia, que no puede hacerse efectiva la póliza, por ausencia de siniestro. Por razones similares a las esgrimidas por la actora principal, precisando el objeto y el alcance temporal de la póliza otorgada en el caso, incluyendo su modificación, la demandante adhesiva señala como normas violadas los artículos 2º, 83 de la Constitución; 1048 y 1049 del C. de Co.; 4º del C. de P.C., y 64 del decreto 1909, que hablan de la efectividad de los derechos como objeto de la interpretación de la ley y de los procedimientos administrativos. Como corolario de los cargos, termina diciendo que “nos encontramos ante la figura denominada Falsa Motivación”, por cuanto en este caso, la DIAN ha ignorado el efectivo cumplimiento de PRENSA MODERNA IMPRESORES S.A., y ha confirmado la resolución número 151 afirmando que la póliza no se encontraba vigente para la época en que ésta radicó los documentos que acreditaban el cumplimiento de las obligaciones aduaneras, es decir, que los hechos anteriores y determinantes no existieron.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA

Surtido el trámite de la primera instancia, el a quo decretó la nulidad de los actos acusados en razón de que, sin mayores análisis, encontró probado en el plenario que la actora dio cumplimiento a las exigencias consagradas en el artículo 5º del decreto 2893 de 1.991, y tomando en consideración que la actora acompañó al proceso los fascículos de las revistas y enciclopedias editadas con el papel objeto de la importación; y copias auténticas de los folios del Libro de Control de Materia Prima Importada, cuenta especial de papel importado de 90 gramos, en donde se demuestra la utilización de éste de acuerdo con el literal a) del artículo 2º del decreto 2893 de 30 de septiembre de 1.991. Igualmente, que aportó el registro en Cámara de Comercio de Cali número 61368 del Libro de Control de Materia Prima Importada; el certificado expedido por el señor contador Ramiro Hernández, dando fe sobre las informaciones contables contenidas en el libro de control de materias primas, y las muestras físicas de los libros. Que, además, se aportó la póliza expedida por la Compañía de Seguros “Confianza”, y que se recibieron los testimonios de las personas vinculadas a la empresa, conocedoras del manejo de las importaciones y de los trámites adelantados al respecto. Todos estos elementos permiten reconocer la procedencia de las súplicas de la demanda, toda vez que los requisitos legales exigidos se encuentran cumplidos.

III -. EL RECURSO

1. Presentación y sustentación El apoderado de la entidad demandada, al recurrir en apelación, adujo como motivos de inconformidad, en lo sustancial, los siguientes:

El Tribunal se limitó a establecer criterios en procesos similares por infracción administrativa, con base en pruebas aportadas por el actor y referencias de procesos anteriores, restándole singularidad al caso sub exámine. De este modo la Honorable Sala se alejó de las pruebas aportadas por la demandada, toda vez que hizo prevalecer lo formal sobre lo sustancial. Quedó plenamente demostrado que la actora incumplió el régimen para la importación de papel de impresión para ser utilizado en revistas, ya que incluso en la contestación del pliego de cargos, reconoce y acepta expresamente la infracción al manifestar que ocurrió por un error de uno de sus funcionarios encargado del asunto. Por lo anterior, debió darse cumplimiento a la cláusula del contrato violado, pues la obligación de la accionante, en garantía de las disposiciones aduaneras, nace de un acuerdo de voluntades (contrato) entre las partes, de conformidad con lo consagrado en el artículo 1602 del C.C. No es admisible una incorrecta interpretación de la norma aduanera para evadir la responsabilidad derivada de su incumplimiento. Si el actor invoca el reglamento para legitimar su conducta, está obligado a conocer su articulado, y a saber que el mismo definitivamente no ampara su actuación. Al estar plenamente demostrada la infracción al régimen de aduanas, consistente en incumplir e introducir al país mercancías extranjeras, el procedimiento administrativo adelantado en el caso, se ajustó a las disposiciones legales pertinentes.

2. Trámite y alegatos de conclusión A la alzada se le dio el trámite de rigor, y en la oportunidad procesal

debida, las partes y el Ministerio Público alegaron de conclusión, en los términos que se pasan a resumir: 2.1. La apoderada de la demandante adhesiva insiste en que la actora probó su cumplimiento frente a las obligaciones aduaneras prescritas por el artículo 5º del decreto 2893 de 1.991 y demás normas concordantes, por ende, no puede hacérsele efectiva la póliza expedida por ella; situación que ha ignorado la Administración Aduanera, con desconocimiento flagrante del artículo 64 del decreto 1909 de 1.992, en lo que al objeto de las investigaciones aduaneras se trata. 2.2.La apoderada de la entidad demandada, por su parte, hace un esfuerzo dialéctico tendiente a precisar que el incumplimiento sí se presentó, no porque la actora no hubiera presentado la documentación pertinente para demostrar la destinación del papel importado, sino porque esta presentación fue extemporánea, toda vez que lo hizo el 20 de enero de 1.995, siendo que el plazo para ello vencía el 17 de enero del mismo año. Dicha fecha de vencimiento, a su vez, la infiere de la consideración de que el término que ha de contarse para el efecto es el principal de la vigencia de la póliza, es decir, un año, señalado en el artículo 38 de la resolución 1794 de 1.993 y, por tanto, sin incluir el período de prórroga de tres (3) meses, previsto a su vez en el inciso segundo del artículo 2º de la misma resolución. Al efecto, explica que la actora inicialmente constituyó la póliza con vigencia

desde el 17 de enero de 1.994 al 17 de enero de 1.995, con el objeto de garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales de que trata el decreto 2893 de 1.991, sobre nacionalización del papel esmaltado mate para impresión de libros y revistas de carácter científico y cultural de 90 gr/m2; pero que la póliza no se ajustaba al precitado artículo 2º de la resolución 1794 de 1.993, dado que la vigencia sólo fue por un año, hecho que originó que la actora modificara la póliza mediante certificado de modificación, de 26 de enero de 1.994, “respecto del mencionado ítem”, ajustándola al año y tres (3) meses más ya anotados. Sobre lo anterior, señala la recurrente que “Es claro que la modificación fue en cuanto a la vigencia de la póliza, mas no respecto del objeto de la misma que se refiere a la obligación aduanera que debe cumplir la sociedad PRENSA MODERNA IMPRESORES S.A., la cual está garantizando mediante la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales No. 4621109.” (folio 37, cuaderno 2ª. Instancia) Y concluye que, por ello, la mentada sociedad “debía dar cumplimiento al artículo 5 del decreto 2893 de 1.991, o sea el objeto de la póliza dentro del término de la garantía sin extender tal cumplimiento al término de vigencia de la póliza” (folio 37), por cuanto se trata de dos situaciones diferentes, una es la del término para el cumplimiento de la obligación aduanera, el cual vencía, para el caso, en la fecha ya anotada (17 de enero), y otra es la del término de

vigencia: un año y 3 meses más, que vencía el 4 de abril de 1.995 (folio 38). Como sustento normativo de su argumentación enuncia el contenido de los artículos 1º de la ley 74 de 1.958; 1º, 2º, 3º y 5º del decreto 2893 de 1.991, reglamentario de esta ley; y 2º y 38 de la resolución número 1794 de 1.993.

3. El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado, a su turno, llega a la conclusión de que el artículo 5º en comento lo que exige es que se compruebe la utilización del papel importado objeto de exención, dentro del período de vigencia de la garantía, pero en parte alguna señala que el plazo para cumplir tal obligación sea de un año, como erradamente lo entiende la administración.

De modo que, como la sociedad actora cumplió con su obligación el 20 de enero de 1.995 y la póliza, contando su modificación, se vencía el 17 de abril del mismo año, lo hizo en tiempo, razón por la cual considera que la sentencia apelada debe confirmarse.

IV. CONSIDERACIONES

1. Cabe observar que la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. “CONFIANZA S.A.” presentó su demanda adhesiva, de una parte, sin el previo agotamiento de la vía gubernativa, ya que no hizo uso de los recursos de reposición y, en especial, de apelación que procedían contra la resolución 151 del 7 de marzo de 1.995 y, de otra parte, la introdujo de manera ostensiblemente extemporánea, toda vez que dicha resolución le fue

notificada personalmente el 13 de marzo de 1.995 y la demanda le fue recibida en el Tribunal a quo el 6 de agosto de 1.997, es decir, cuando la acción había caducado respecto de lo que a ella interesaba. Al efecto ha de tenerse en cuenta que se está ante una acción de orden subjetivo y, por lo tanto, individual, en la cual la oportunidad con que la promueva cualquiera de los interesados no beneficia a los demás. Así las cosas, se está ante una demanda sustancialmente inepta, de donde la Sala se inhibirá de pronunciarse sobre ella.

2. En lo que respecta a la demanda de la sociedad PRENSA MODERNA IMPRESORES S.A., que sí fue presentada en forma, la Sala observa que, en la presente instancia, la cuestión se reduce a dirimir el problema de la oportunidad con que la actora pudo haber allegado la documentación tendiente a darle cumplimiento al tantas veces citado artículo 5 del decreto 2893 de 1.991, como premisa necesaria para determinar la legalidad de los actos acusados, en especial de la resolución 151 de 7 de marzo de 1.991 y su confirmatoria, la número 949 de 11 de octubre de 1.996, toda vez que la supuesta extemporaneidad es la consideración fundamental que esta última hace para confirmar aquélla y, en últimas, para justificar la medida acusada, ante el hecho de ser cierta la entrega de la referida documentación. Es, entonces, un problema de tiempo u oportunidad.

Dicha consideración se puede leer a folio 94, y para la debida ilustración se transcribe así: “Que no es como lo quiere controvertir el libelista cuando manifiesta que la

póliza tiene una vigencia hasta abril 17 de 1.994, por cuanto el término de vigencia de la misma va hasta el día 17 de enero de 1.995, que exista un certificado de modificación con un término de tres meses más es porque la norma lo exige, para poder adelantar el proceso administrativo en caso de que se presente el incumplimiento, tal como lo establece el artículo 2º de la resolución 1794 de 1.993”. Sobre el mismo punto y a renglón seguido, en la misma resolución se aduce el tenor del artículo 38 de la resolución 1794 de 1.993, en cuanto señala que la garantía bancaria deberá constituirse por el término de un año; y luego se anota el objeto de la misma, es decir, garantizar el cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el artículo 5º del decreto 2893 de 1.991. En estas circunstancias, para valorar la validez de tales argumentaciones, reiteradas en los alegatos de la recurrente, es menester examinar el texto de los preceptos pertinentes, traídos a colación por ésta, esto es, los artículos 1º de la ley 74 de 1.958; 1º, 2º, 3º y 5º del decreto 2893 de 1.991, reglamentario de esta ley; y 2º y 38 de la resolución número 1794 de 1.993, los cuales son del siguiente tenor: Ley 74 de 1958 “Artículo 1º. A partir de la vigencia de la presente ley, y con el fin de estimular la industria editorial, el papel que se introduzca al país, con destino a la edición de periódicos, libros y revistas estará exento de todo gravamen”.

Decreto 2893 de 1991 “Artículo 1º. Para los efectos señalados en el artículo 1º de la ley 74 de 1958, solamente se entenderá como papel destinado a la edición de libros y revistas el clasificado por las siguientes partidas de Arancel de Aduanas: “… “Artículo 2º. Las personas naturales o jurídicas cuya actividad económica y objeto social sea la edición e impresión de libros y revistas de carácter cultural, debidamente registradas ante el Departamento Nacional de Estadística “DANE” que deseen obtener el reconocimiento de la exención prevista en la ley 74 de 1958, deberán manifestarlo por escrito ante el Administrador o Jefe Regional de la Aduana por donde se va a despachar la mercancía en el cual se comprometan a cumplir los siguientes requisitos: “a) Destinar el papel importado con exención de gravamen exclusivamente a la edición de libros y revistas diferentes de las clasificables por las partidas arancelarias 49.01.10.00.10, 49.01.99.00.10 y 49.02.90.00.10. “b) Llevar libros especiales registrados en la Cámara de Comercio para el control exclusivo de las materias primas importadas que se consuman en el proceso manufacturero… “c) Conservar por lo menos por un período de tres (3) años muestras físicas de los libros editados o impresos al amparo de esta norma y las facturas y/o contratos de edición o impresión correspondientes, los cuales podrán ser examinados por la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cualquier momento. “Artículo 3º. Previa la presentación de la Declaración de Despacho para

consumo se deberá constituir una garantía a favor de la Nación ante el Administrador o Jefe Regional de la Aduana respectiva, conforme a lo establecido en la Sección 9, Capítulo XXXIII del decreto 2666 de 1984, por el valor de los gravámenes arancelarios más el diez por ciento (10%) de dicho valor. “Artículo 5º. Dentro del período de vigencia de la garantía el importador deberá comprobar ante la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que ha utilizado los papeles a que se refiere este decreto, de acuerdo a los requisitos señalados en los literales a) y b) del artículo 2º de este decreto. La comprobación se realizará con la presentación de los libros especiales a que hace referencia el literal b), declaración certificada expedida por un contador público y con la presentación de muestras físicas de los libros y revistas editadas o impresas con el papel objeto de exención. “En caso de incumplimiento a las obligaciones a que se refiere el presente artículo, se hará efectiva la garantía y se suspenderá el beneficio de la exención por un período de dos (2) años” Resolución 1794 de 1993 “Artículo 2º. Vigencia. Las garantías se constituirán con una vigencia igual al término fijado para el cumplimiento de la obligación que se respalde, contado desde el momento de su aprobación o de la vigencia del contrato. “Cuando se trate de constitución de garantías bancarias o de compañías de seguros se constituirán por tres (3) meses más a la vigencia establecida para cada caso, en la presente resolución (resaltado fuera de texto)

“Artículo 38. Garantías en la importación de papel destinado a la edición de libros y revistas de carácter científico y cultural. “De conformidad con el artículo 3 del Decreto 2893 de 1991, previa la presentación de la Declaración de Importación de que trata el presente artículo, se deberá constituir garantía bancaria, ante la División Operativa de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, por el valor de los gravámenes arancelarios, más el 10% de dicho valor, por el término de un año. “El objeto de la presente garantía es responder por las obligaciones señaladas en el artículo 5 del decreto 2893 de 1991”. (resalta la recurrente). Tratándose de importación de papel destinado a la edición de libros y revistas de carácter científico y cultural, en principio, el plazo que el respectivo importador tiene para satisfacer los requerimientos del artículo 5º es ciertamente el de la vigencia de la garantía, según se desprende de la parte inicial de este precepto, en cuanto dispone que “Dentro del período de vigencia de la garantía el importador deberá comprobar…”. La controversia surge, no obstante, al confrontar este precepto con los artículos 2º y 38 de la resolución 1794 de 1993, ya transcritos. La demandada ha tomado de manera literal y aislada el artículo 38 de la mencionada resolución como el único complementario del artículo 5º del decreto 2893 de 1991, en lo que al plazo en comento concierne, y bajo esta óptica pareciera ser acertada su apreciación de los hechos, puesto que no

habría más que reconocer que es por el término de un año; pero la situación es distinta si se tiene en cuenta el artículo 2º de la misma resolución, también aplicable al caso, puesto que tal apreciación quedaría afectada por un alto grado de incoherencia o, por lo menos, de difícil comprensión, toda vez que no es entendible que a la vez existan dos términos de vigencia en relación con la misma garantía. La Sala estima que una interpretación razonable y justa para con el importador, tiene que partir de una lectura sistemática de todas las disposiciones aplicables al caso controvertido, que le ofrezcan claridad y certeza jurídica en sus relaciones con la administración, en cuanto al asunto se refiere, y ella no puede ser otra que la de considerar que el período de vigencia de la garantía es uno solo, que para el caso no puede ser otro que el término básico y su respectiva prórroga, es decir, un (1) año y tres (3) meses más, siguiendo las voces del inciso segundo del artículo 2º de la resolución 1794, por cuanto se trataba de una garantía bancaria. Si el artículo 5º del decreto 2893 de 1991 estipula que la vigencia de la garantía es el plazo que tiene el importador para dar cumplimiento a lo requerido en dicho artículo, y el artículo 2º precitado establece que la vigencia de esta garantía es de un (1) año y tres (3) meses, no hay razón para señalar un plazo distinto para la comprobación respectiva. La disquisición que se expone en los alegatos de conclusión tendientes a demostrar que en realidad son dos tipos de vigencia, una para el objeto de la

garantía (garantizar el cumplimiento de las obligaciones)- la de un año -, y otra para la efectividad procedimental de la misma - tres meses más -, si bien técnicamente puede ser posible, lo cierto es que no resulta razonable ni justa para con el importador tomador de la misma. No es razonable por cuanto, de una parte, el período o plazo para dar cumplimiento al artículo 5º se ata a la vigencia de la garantía, a la vez que, en tratándose de garantía bancaria, se le obliga a prorrogar la vigencia de la misma y, de otra, dicha vigencia sólo se le reconoce para unos efectos en provecho de la administración, mientras que se le priva de sus efectos respecto del mismo plazo. Muy distinto sería si el legislador hubiera desligado del susodicho plazo la vigencia de la garantía, y lo hubiera fijado de manera autónoma o directa para el caso, lo cual, obviamente favorecería unas reglas más claras respecto de las obligaciones en cuestión. Tampoco resulta cierto el argumento de la apoderada de la entidad demandada, en cuanto que la ampliación o modificación del término básico de la garantía le cambia sus efectos, o modifica su objeto, pues ello no es así, ya que su objeto sigue siendo el mismo, garantizar el cumplimiento pluricomentado y, por tanto, el amparo de un eventual siniestro que estaría dado por el incumplimiento de las obligaciones aduaneras, que pudiera ocurrir durante la vigencia de la garantía, incluida su prórroga. Como en materia de obligaciones de los administrados, las disposiciones que las regulan deben favorecer su cabal comprensión y

facilitar su cumplimiento, por virtud de los principios de eficacia y economía de las actuaciones administrativas, a los mismos se les debe hacer lo menos gravosa posible la satisfacción de aquéllas; y como está establecido que la actora comprobó la legal utilización del papel importado, debe concluirse que en el caso sub lite se dio cumplimiento a las exigencias previstas en el artículo 5º del decreto 2893 de 1991. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO. CONFIRMASE la sentencia apelada de fecha 20 de noviembre de 1998, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en lo que corresponde a la sociedad

PRENSA MODERNA IMPRESORES S.A.

SEGUNDO. INHIBESE de pronunciarse de fondo sobre la demanda adhesiva presentada por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. “CONFIANZA S.A.”, por ineptitud sustancial de la misma. TERCERO. RECONOCESE a las Dras. MARTHA CECILIA CRUZ ALVAREZ y PATRICIA DEL PILAR ROMERO ANGULO como apoderadas de la COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZA S.A. “CONFIANZA” y de la