CE-SEC1-EXP2000-N5580-2000

SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA - El ejercicio de sus funciones no implica resolver conflictos laborales. La facultad de velar por el cumplimiento de las normas que rigen las relaciones obrero patronales, a que se contraen los numerales 23, 26 y 27 del artículo 74 del Decreto 356 de 1994, no implica resolver conflictos laborales pues, en parte alguna de las sanciones consagradas en el artículo 76 ibídem se halla norma encaminada a ello, ni en los actos acusados se evidencia la adopción de medidas en tal sentido. FALSA MOTIVACIÓN - Inexistencia por coincidencia entre hechos del acta de visitas y los actos acusados. Concluyó la entidad pública demandada que las irregularidades antes enunciadas transgreden los artículos 74, numerales 1, 7, 14, 23 y 26; 87 y 97, numeral 2, del Decreto 356 de 1994. En el acta de inspección núm. 096 de 30 de mayo de 1995, a que se hace alusión en los actos administrativos acusados, se hizo constar que “FALTAN POR CARNETIZAR” 211 vigilantes; que la Empresa no cumple con la jornada de trabajo porque “EN ALGUNOS CASOS EXCEDE LA JORNADA MAXIMA LEGAL AUTORIZADA EN RAZON A QUE EN ALGUNOS PUESTOS LABORA EN TURNO DE 12 X 12 HORAS Y SE DOBLAN 24 HORAS PARA CAMBIO DE TURNO”; que la empresa no cancela los salarios de acuerdo con la ley (trabajo suplementario); que los libros auxiliares de contabilidad presentan

atrasos y hay irregularidades en el manejo de la contabilidad; y que a dos vigilantes se les incautó el arma por no tener fotocopia del salvoconducto. De lo anterior se colige que no es cierto, como lo afirma la actora, que no exista concordancia entre los hechos del acta y los que se relacionan en la parte motiva de los actos administrativos acusados pues, la coincidencia entre unos y otros es total. SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA - Principios, deberes y obligaciones / SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA - Funciones y competencia. De otra parte, las conductas allí relacionadas como irregulares están expresamente consagradas como principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada en los artículos 74, numerales 7, 14, 23 y 26, 87 y 97 del Decreto 356 de 1994, que se invocaron como fundamento de la sanción de multa impuesta en los actos administrativos cuestionados, sanción ésta que también está consagrada como tal en el artículo 76 ibídem. Conforme al artículo 15, numerales 4, 5 y 6, del Decreto 2453 de 1993, “Por el cual se determina la estructura orgánica, objetivos, funciones y régimen de sanciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada…”, que también se indicó como soporte de los actos acusados, son funciones de la Superintendencia Delegada para la Inspección y Control: velar por el cumplimiento de las leyes y normas vigentes; programar la realización de

visitas de inspección a las entidades vigiladas e imponer las sanciones y medidas a que haya lugar, lo cual descarta la viabilidad del cargo de incompetencia formulado por la actora respecto de la citada dependencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil (2000).

Radicación número: 5580

Actor: ASEISA LTDA Se decide el re curso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia de 18 de febrero de 1999, proferida por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. La sociedad ASEISA LTDA, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Que son nulas las Resoluciones núms. 1230 de 3 de octubre de 1995, “Por la cual se impone una multa y se concede plazo a la empresa ASEISA LTDA.”; 5448 de 14 de marzo de 1997, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede el de apelación a la empresa ASEISA LTDA, expedidas por la Superintendente Delegada para la Inspección y Control de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada; y 6419 de 4 de julio de 1997, “Por la cual se

resuelve recurso de apelación a la empresa AEISA LTDA”, expedida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada. 2ª: Que se declare que la actora no transgredió los artículos 74, numerales 1,7, 23, 26, 87 y 97, numeral 2, del Decreto 356 de 1994. 3ª: Que se declare que no existe concordancia entre los hechos que aparecen en el Acta núm. 096 de 30 de mayo de 1995 con los que se relacionan en la parte motiva de los actos administrativos acusados, originándose su nulidad por falsa motivación. 4ª: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y, a título de restablecimiento del derecho, se revoque la sanción impuesta a la actora. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 26 a del cuaderno principal): 1º: Que los actos administrativos acusados quebrantaron los artículos 2º, 3º y 6º de la Constitución Política, por cuanto la demandada no ejerció sus poderes dentro de los cánones supralegales, ni aseguró el cumplimiento de los deberes que le eran propios, ya que ella no infringió norma constitucional ni legal alguna. 2º: Que se violó el artículo 25 de la Carta Política, ya que la sanción impuesta es demasiado drástica y grava su patrimonio, colocándola en peligro de insolvencia, y de dejar sin trabajo directo e indirecto a un gran número de personas que dependen de los salarios que ella les paga. Que ninguno de los trabajadores ha presentado reclamaciones ante la entidad

demandada, el Ministerio del Trabajo o los Jueces Laborales, por el no pago de sus salarios o prestaciones sociales, lo cual demuestra la inexistencia de las fallas que se le endilgan. Que tampoco aparecen pruebas de reclamos ni inconformidad de los trabajadores porque su jornada laboral supere las 48 horas estipuladas en el C.S.T. y, por el contrario, en los actos acusados se reconoce que los casos de exceso en la misma obedecen a circunstancias especiales y constituyen una excepción y no una regla general. Que no es la sanción pecuniaria la que subsana las irregularidades, sino las fórmulas de acuerdo que se propongan a las empresas de vigilancia y a los usuarios, pues éstos son los que no aceptan relevos o cambios de vigilantes a altas horas de la noche; y que, así mismo, también se requiere un ajuste en los precios de los servicios y, en últimas, reformar el régimen laboral de los trabajadores dedicados a la vigilancia privada pues, la imposición de sanciones lo que hace es desestimular a los inversionistas y complicar aún más el problema del desempleo. 3º: Que se violó el artículo 29 de la Constitución Política, porque la decisión cuestionada se adoptó sin haberse agotado el procedimiento exigido en las normas constitucionales a que se ha hecho referencia anteriormente. Que, en este caso, se le impuso una multa a la actora por supuestas violaciones al Decreto 356 de 1994, sin que se hubiera ahondado en otros argumentos y sin dar lugar al derecho de defensa. 4º: Que el artículo 122 de la Constitución Política expresa que no habrá empleo

público que no tenga funciones detalladas en la ley o el reglamento y, los actos acusados se expidieron por funcionario incompetente, ya que la facultad de sancionar no la tiene el Superintendente Delegado para la Inspección y Control, sino que es privativa del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, por expreso mandato del artículo 4º, numeral 28, del Decreto 2453 de 1993. Que el procedimiento administrativo que se siguió por la demandada incumplió las formalidades relativas a la audiencia de descargos, y a la prueba de los hechos a través de las normas del Código de Procedimiento Civil, por lo cual no se le puede reconocer legitimación a los actos acusados. 5º: Que el Decreto 356 de 1994 contiene normas incompatibles con la Constitución Política y con otras normas legales, especialmente las que fijan competencias para conocer y dirimir los conflictos del trabajo, que son funciones que corresponden al Ministerio del Trabajo y a los Jueces Laborales, razón por la cual es aplicable, por vía de excepción, el artículo 241, inciso 1º de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 4º de la misma. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de la demanda, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 172 a 196 ibídem): Que se abstiene de analizar el cargo de “falsa o errónea motivación”, a que se refiere el apoderado de la actora en el escrito de alegato de conclusión, porque la etapa procesal para su formulación está precluida . En relación con la excepción de inconstitucionalidad, a juicio del a quo, dentro de

los mandatos constitucionales no existe norma alguna que especifique a quién compete conocer y dirimir los conflictos laborales, por lo cual se carece del presupuesto principal para la prosperidad de tal excepción; además de que el Decreto 356 de 1994, que contiene el estatuto de vigilancia y seguridad privada y que la actora considera contrario a la Constitución, en momento alguno puede confundirse en su aspecto sancionatorio con los conflictos que eventualmente puedan derivarse de las relaciones obrero patronales. Añade el Tribunal que el ejercicio de las competencias de la autoridad administrativa y de la autoridad jurisdiccional (justicia laboral ordinaria) en momento alguno se excluyen o se sobreponen o constituyen prejudicialidad, pues mientras una alude a la relación EstadoAdministrado (vigilado), la otra se refiere a la relación particular obrero-patrono. En lo que respecta al cargo de incompetencia del funcionario que expidió los actos administrativos acusados, el Tribunal estima que del contenido de los artículos 2º, 4º, numerales 27 y 28, 6º y 15 del Decreto 2453 de 1993, que determina la estructura orgánica, objetivos y funciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, se deduce la competencia del funcionario que profirió tales actos, pues, en nuestro ordenamiento jurídico está prevista la facultad de delegación y el legislador extraordinario le asignó a los Delegados la facultad sancionatoria, sin que de ella se pueda excluir la imposición de multa como correctivo. Agrega el inferior que el artículo 4º, numeral 28, del citado decreto establece en

general las funciones de la Superintendencia y no la exclusividad de la facultad sancionatoria en cabeza de su titular. En lo que respecta al cargo de violación del debido proceso estima el Tribunal que no prospera porque el mismo representante legal de la actora reconoció haber incurrido en exceso en la jornada de trabajo; en no pago del trabajo extra o compensatorio; y en falta de carnetización del personal. Que el hecho de que las explicaciones que hizo la actora no hubieran tenido la entidad suficiente para enervar las glosas que se le endilgaron, no puede considerarse violatorio del debido proceso. A juicio del Tribunal, a lo largo de la actuación administrativa se observa que la actora tuvo la oportunidad de rendir descargos, agotar las etapas propias del proceso administrativo e incluso recurrir, como en efecto lo hizo. Que, el hecho de que las faltas cometidas resulten excepcionales no impide que la demandada pueda sancionar, ya que la actividad de vigilancia y seguridad privada es de vital importancia para la ciudadanía. Que, contrario a lo manifestado por la actora, la entidad demandada sí analizó las explicaciones por ella dadas, hasta el punto que aceptó algunas como es el caso de las relacionadas con los libros de contabilidad y por ello procedió a modificar la multa impuesta. En cuanto al cargo de violación del derecho al trabajo, el fallador de primera instancia tampoco lo encontró probado porque consideró que no puede la actora pretender la protección del derecho al trabajo cuando es ella misma quien previamente lo ha incumplido y ha dado pie a la sanción administrativa impuesta por violación a dicho derecho. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la actora, además de reiterar los cargos de violación expresados

en la demanda y de insistir en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad (folios 201 a 206 ibídem), adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes. Que no es cierto que el cargo de falsa motivación no se hubiera propuesto en la demanda, pues basta leer la pretensión tercera de la misma. Que la Resolución núm. 1230 de 1995 acusada en su parte motiva enlista irregularidades encontradas en la visita y consignadas en el acta, relacionando al efecto unos folios en donde presumiblemente se encuentran las pruebas en las cuales apoya sus asertos fácticos, sin que en parte alguna aparezcan tales folios, lo cual impide determinar las conductas típicas del Decreto 356 de 1994 y constituye errónea motivación. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En la etapa procesal correspondiente a alegatos de conclusión la Agencia del Ministerio Público guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que para que la Sala pueda analizar la excepción de inconstitucionalidad de las normas del Decreto 356 de 1994 y, particularmente, las relativas a las conductas por las cuales se sancionó a la actora, es presupuesto indispensable que ésta precise las disposiciones de la Carta Política que, a su juicio, son desconocidas por aquéllas, lo cual no acontece en este caso; amén de que, como lo observó el a quo, dentro de los cánones constitucionales no existe alguno que haga mención a la competencia del Ministerio del Trabajo ni de los

Jueces Laborales en la materia relacionada con los conflictos laborales. Por lo demás, la facultad de velar por el cumplimiento de las normas que rigen las relaciones obrero patronales, a que se contraen los numerales 23, 26 y 27 del artículo 74 del Decreto 356 de 1994, no implica resolver conflictos laborales pues, en parte alguna de las sanciones consagradas en el artículo 76 ibídem se halla norma encaminada a ello, ni en los actos acusados se evidencia la adopción de medidas en tal sentido. Respecto del cargo de falsa motivación a que alude el recurrente, y que no fue analizado por el a quo con el argumento de que no se propuso en la demanda, sino en el alegato conclusión, cabe tener en cuenta lo siguiente: En la pretensión tercera de la demanda se solicitó: “Que se declare que no existe concordancia entre los hechos que aparecen en el acta 096 de fecha 30 de mayo de 1995, con los que aparecen relacionados en la parte motiva de las resoluciones demandadas, originándose su nulidad por falsa motivación” (Folio 6 del cuaderno principal). En consecuencia, asiste razón al apoderado de la actora en cuanto considera que el a quo ha debido pronunciarse frente a dicho cargo por cuanto este sí se formuló en la demanda, razón por la cual procede la Sala a examinarlo, así: Según se lee en la parte motiva de los actos administrativos acusados, la actora se hizo merecedora de la sanción de multa consistente en el pago de cien salarios mínimos legales mensuales por cuanto, como consta en el acta de inspección ordinaria núm. 096 de 30 de mayo de 1995, en la visita practicada a la empresa

se encontraron las siguientes irregularidades: “a) No todo el personal se encuentra carnetizado (Folios 29, 41, 175 a 185, 220, 224, 278). b)En algunos casos se excede en la jornada máxima legal laboral semanal establecida en los artículos 20 y 22 de la Ley 50 de 1990, en razón a que los vigilantes prestan turnos de doce (12) horas diurnas por doce (12) nocturnas, doblándose veinticuatro (24) horas para cambio de turno. Además de lo anterior unos vigilante descansan un (1) día y otros ninguno. (Folios 29, 41, 114 a 170, 212, 213, 219, 220, 223, 224, 278). c) El trabajo suplementario no es cancelado de acuerdo con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50 de 1990. El promedio mensual devengado por un vigilante que labora en turnos de doce (12) horas diurnas por doce (12) nocturnas es de aproximadamente $230.000.oo, suma esta que incluye: salario mínimo, horas extras, subsidio de transporte, recargo nocturno, dominicales y festivos. (Folios 30, 41, 41 A, 102 a 113, 213, 220, 224, 279). d) Los libros auxiliares de contabilidad se encuentran atrasados desde el 31 de diciembre de 1994 (Folios 31, 37, 41ª, 280). e) A los vigilantes CARLOS ALBERTO PEÑA RODRIGUEZ y JAIRO E. RUIZ les fueron incautados sendos revólveres por

no portar la fotocopia auténtica del respectivo salvoconducto. (Folios 40, 42, 213, 282)” (folio 59). Concluyó la entidad pública demandada que las irregularidades antes enunciadas transgreden los artículos 74, numerales 1, 7, 14, 23 y 26; 87 y 97, numeral 2, del Decreto 356 de 1994. En el acta de inspección núm. 096 de 30 de mayo de 1995, a que se hace alusión en los actos administrativos acusados, obrante a folios 39 a 57 del cuaderno principal, se hizo constar que “FALTAN POR CARNETIZAR” 211 vigilantes; que la Empresa no cumple con la jornada de trabajo porque “EN ALGUNOS CASOS EXCEDE LA JORNADA MAXIMA LEGAL AUTORIZADA EN RAZON A QUE EN ALGUNOS PUESTOS LABORA EN TURNO DE 12 X 12 HORAS Y SE DOBLAN 24 HORAS PARA CAMBIO DE TURNO”; que la empresa no cancela los salarios de acuerdo con la ley (trabajo suplementario); que los libros auxiliares de contabilidad presentan atrasos y hay irregularidades en el manejo de la contabilidad; y que a dos vigilantes se les incautó el arma por no tener fotocopia del salvoconducto (folios 42 a 44, 50 y 53). De lo anterior se colige que no es cierto, como lo afirma la actora, que no exista concordancia entre los hechos del acta y los que se relacionan en la parte motiva de los actos administrativos acusados pues, la coincidencia entre unos y otros es total. De otra parte, las conductas allí relacionadas como irregulares están

expresamente consagradas como principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada en los artículos 74, numerales 7, 14, 23 y 26, 87 y 97 del Decreto 356 de 1994, que se invocaron como fundamento de la sanción de multa impuesta en los actos administrativos cuestionados, sanción ésta que también está consagrada como tal en el artículo 76 ibídem. Conforme al artículo 15, numerales 4, 5 y 6, del Decreto 2453 de 1993, “Por el cual se determina la estructura orgánica, objetivos, funciones y régimen de sanciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada…”, que también se indicó como soporte de los actos acusados, son funciones de la Superintendencia Delegada para la Inspección y control: velar por el cumplimiento de las leyes y normas vigentes; programar la realización de visitas de inspección a las entidades vigiladas e imponer las sanciones y medidas a que haya lugar, lo cual descarta la viabilidad del cargo de incompetencia formulado por la actora respecto de la citada dependencia. Cabe resaltar que el acta de inspección aparece firmada por el representante legal de la actora (folio 57) el cual fue escuchado en la diligencia y aceptó la ocurrencia de algunas de las irregularidades endilgadas, particularmente, las relacionadas en los actos acusados, frente a las cuales mostró su voluntad de subsanarlas (folios 54 a 56), circunstancia esta última que deja sin fundamento la alegada violación del derecho de defensa.

Finalmente, destaca la Sala que la actora en sede jurisdiccional no aportó elemento probatorio alguno tendiente a desvirtuar los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustentaron los actos acusados, los cuales, por esta razón siguen amparados por la presunción de legalidad que les es inherente. Así las cosas, la sentencia apelada merece ser confirmada, como en efecto lo dispondrá la Sala en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de enero de 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA