CE-SEC1-EXP2000-N5585-2000

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCION SANCIONATORIA - Dos años a partir de la infracción / RECURSO DE APELACIÓN - La falta de sustentación de los motivos de la alzada impide su análisis / DIAN - Multa por falta de descripción de la mercancía En el asunto sub judice se trata de la imposición de una sanción de multa a la actora, por infracción de contrabando, al no describir completamente la mercancía importada, consistente en unas placas de mármol, pues no se dijo en la Declaración de Importación cuáles eran sus dimensiones y su espesor. El tribunal a quo declaró la nulidad de los actos acusados por considerar que había operado la prescripción de la acción administrativa sancionatoria, pues entre el acaecimiento de los hechos y la formulación del pliego de cargos transcurrió un término superior a los dos (2) años, que el artículo 14 del Decreto 1750 prevé como prescriptivo de la acción. Dado que la sustentación del recurso de apelación fija el marco dentro del cual debe moverse el ad quem en el análisis de la sentencia recurrida, lo que no es posible en el asunto sub examine porque el recurrente no dijo cuáles eran los motivos de inconformidad frente a la sentencia, ni menos los sustentó, la Sala habrá de confirmar la providencia de primer grado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo del dos mil (2000).

Radicación número: 5585

Actor: GRANITOS Y MARMOLES S.A.

Demandado: AUTORIDADES NACIONALES -DIANReferencia: APELACION SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, contra la sentencia de 5 de noviembre de 1998, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. La demanda La sociedad GRANITOS Y MARMOLES S.A., por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, con la finalidad de que se accediera a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones - Que declare la nulidad del Auto Núm. 0190 de marzo 6 de 1996, del Jefe de la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura de la DIAN; - Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 00727 de julio 26 de 1996, de la Jefe de la División de Fiscalización de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas de Buenaventura, de la DIAN, por medio de la cual se impuso una multa a la actora por infracción administrativa de contrabando; - Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 001197 de diciembre 13 de 1996, del Administrador de Impuestos y Aduanas Especial de

Buenaventura, de la DIAN, por medio de la cual se resolvió un recurso de reconsideración, confirmando la resolución anterior; - Que, como consecuencia de lo anterior, se revise si lo solicitado por la actora es viable o que se declare la prescripción de la acción de contrabando.

I. 1. 2. Hechos u omisiones Las pretensiones anteriores están fundamentadas en los hechos que, de acuerdo con la actora, se pueden resumir así: Dentro del proceso de nacionalización de la mercancía amparada en la Declaración de Importación Núm. 03842-01009242-3 de febrero 2 de 1994, se presentó el registro de importación, factura comercial y conocimiento de embarque, de acuerdo con el artículo 32 del Decreto 1909 de 1992, pero la DIAN de Buenaventura conceptuó que por el sólo hecho de no tener las dimensiones la mercancía consistente en MARMOLES TRAVERTINOS EN PLACAS RECTANGULARES DE DIFERENTES TAMAÑOS Y ESPESORES, SIN BRILLAR, debía ser considerada como no declarada, dando aplicación al artículo 72 ibídem, en concordancia con el artículo 24 de la Resolución Núm. 371 de 1992.

Hecha la inspección que consta en el Acta Núm. 438 de febrero 7 de 1994 y decretada la aprehensión, según Acta Núm. 24 de febrero 7 de 1994, la DIAN formuló el Pliego de Cargos Núm. 0190 de marzo 6 de 1996, el cual fue contestado el 27 de marzo del mismo año. Los descargos no fueron atendidos y,

por el contrario, se impuso una multa a la actora, por medio de los actos acusados.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de violación Artículos 2, 4, 23, 29, 83, 228 y 363 de la Constitución Política; 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 14, 15 y 27 del Código Contencioso Administrativo, y 14 del Decreto 1750 de 1991.

No se aplicaron en el subjudice los principios generales del Código Contencioso Administrativo, al considerar la DIAN que la sociedad actora incurrió en infracción de contrabando en relación con una mercancía amparada por la respectiva declaración de importación y sobre la cual se habían pagado los derechos de importación, con fundamento en que la mercancía no se había descrito por carecer de un elemento descriptivo, como es la dimensión de las placas de mármoles importados. La actuación de la Administración desconoce el principio de la buena fe del importador y en especial toda la documentación prevista en el artículo 32 del Decreto 1909 de 1992, como son la factura comercial, el registro de importación, la declaración de importación y el pago de los derechos de importación, lo cual desvirtúa la infracción de contrabando. Después de citar el concepto número 178 de septiembre 1º de 1993, en donde se distingue la conducta de mala fe de la que es fruto de un error involuntario y se agrega que el número del motor no es el único elemento de juicio que permite identificar un vehículo, así como las Resoluciones Núms. 00601 de agosto 23 de 1995 de la DIAN de Buenaventura y 0013 de 22 de abril de 1996, de

la DIAN de Cartagena, que recogen una orientación similar, y de la sentencia de 23 de agosto de 1997, en donde se dijo que el número del motor no es el único elemento que identifica la mercancía, concluye que los actos acusados tratan de crear sanciones que no están debidamente tipificadas en la legislación aduanera. De otra parte, la acción administrativa está prescrita, de acuerdo con el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, cuyo texto prevé el término de dos (2) años, pues los hechos acaecieron el 7 de febrero de 1994, tal como quedó registrado en el Acta de Aprehensión Núm. 024 de dicha fecha, cosa que ha debido hacer la entidad, en forma oficiosa, al desatar el recurso de reconsideración, tal como lo hizo en el caso del importador PABLO HERRERA, mediante la Resolución Núm. 0648 de junio 28 de 1996. En el mismo orden de ideas, los actos administrativos mediante los cuales se formuló el pliego de cargos y se resolvió el recurso de reconsideración violaron el principio constitucional de protección a las personas en su vida, honra y bienes, consagrado por el artículo 2 de la Constitución, pues los funcionarios de la DIAN lesionaron los intereses económicos y la honra de la sociedad actora, al calificar su actuación dentro de los lineamientos de infracción de contrabando, así como el artículo 4 ibídem, al primar la interpretación de los funcionarios sobre los principios constitucionales y legales. También se violaron los artículos 23, 29 y 83

constitucionales, al desconocerse el régimen del derecho de petición que consagra el Código Contencioso Administrativo; el debido proceso, al dejarse de aplicar los artículos 27, 11, 12, 13, 14 y 15 del mismo ordenamiento jurídico, y el principio de la buena fe. Tampoco prevaleció el derecho sustancial que consagra el artículo 228 constitucional, al decomisar una mercancía por requisitos meramente formales, no obstante existir otros elementos que la identificaban, ni los principios de equidad, eficiencia y progresividad que deben orientar el sistema tributario, de acuerdo con el artículo 363 ibídem, pues los funcionarios de la entidad consideraron que la falta de un elemento descriptivo constituye infracción aduanera. En cuanto a los artículos 3, 11, 12, 13, 14, 15, y 27 del Código Contencioso Administrativo, porque no se aplicaron los principios orientadores de la actuación administrativa, ni las normas supletivas que regulan los procedimientos administrativos ante los vacíos de las normas de carácter especial, como son el Decreto 1909 de 1992 y la Resolución Núm. 0371 de 1992 y, además, la autoridad en lugar de colaborar con el importador le dio el trato de contrabandista.

I. 2. La sentencia recurrida Para acceder a las pretensiones de la demanda, el tribunal a quo razonó así: De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto Núm. 1750 de 1991, “La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho”, lo cual tuvo ocurrencia

en el sub lite, por cuanto que el pliego de cargos contra la actora, por infracción administrativa de contrabando, fue proferido el día 6 de marzo de 1996, mientras que el Acta de Aprehensión de la mercancía como también la Declaración de Importación y el Acta de Inspección tienen fecha de 7 de febrero de 1994, lo que indica que la Administración dejó transcurrir el término de dos (2) años para adelantar la investigación por contrabando, lo que conlleva la prescripción de la sanción. Agrega el tribunal a quo que podría pensarse que la autoridad aduanera sí cumplió con la anterior exigencia legal porque profirió el Pliego de Cargos y el Decomiso de la mercancía dentro del plazo previsto por la ley, pero nada más alejado de la realidad, por cuanto uno era el procedimiento -pliego de cargos, contestación y resolución de decomisoy otro el procedimiento para imponer la multa por infracción administrativa de contrabando al importador, y esta actuación, tal como consta en el expediente, fue adelantada una vez vencidos los dos (2) años con que contaba la Administración para hacerlo. II.- EL RECURSO DE APELACION El apoderado judicial de la parte demandada sustentó el recurso de apelación en los términos siguientes: El tribunal a quo se apartó de los argumentos esgrimidos por la demandada en el escrito de contestación y en los alegatos de conclusión, limitándose a analizar los argumentos esgrimidos por la parte demandante. Y agrega: “El artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, no tuvo una interpretación lo suficientemente clara que permitiera conocer el querer del legislador, respecto de

la declaración, y la presentación de la mercancía; en el primer caso es necesario que esta se encuentre amparada en el documento y en el segundo que la descripción coincida con la declaración, es decir, que si el importador declara un televisor, debe presentarlo ante la autoridad aduanera con todas sus características generales y especiales que lo individualicen de otros televisores”. A título de fundamentos de derecho dice el recurrente: “Téngase como fundamentos de derecho el artículo 50 del Decreto 01 de 1984, C.C.A., Resolución 750 de febrero 11 de 1998 y demás normas pertinentes y conducentes aplicables al caso”. III.- ACTUACION PROCESAL Admitido el recurso por auto de 9 de julio de 1999 (v. folio 5, cuad. 2), se corrió traslado para alegar de conclusión por auto de 13 de diciembre de 1999 (v. folio 8, cuad. 2), habiéndolo descorrido solamente la representante judicial de la DIAN (v. folios 21 a 23, cuad. 2). IV.- EL ALEGATO DE LA DIAN La representante judicial de la DIAN considera que está probado que la actora fue sancionada por omitir la descripción de la mercancía en el cuerpo de la declaración de importación respecto al tamaño y espesor del mármol importado. En principio puede pensarse que esas especificaciones no son necesarias pero frente al arancel de aduanas tienen incidencia directa respecto a la ubicación y gravamen arancelario por existir varias subpartidas que lo determinan. Es cierto que el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la descripción de la mercancía en el sentido de que si existen otros documentos

soportes de la declaración y en ellos se encuentra la información pertinente, no se constituirá infracción a la legislación aduanera. Cabe manifestar al respecto que “ … la descripción de la mercancía, sí es fundamental colocarla en la casilla correspondiente y dependiendo del tipo de bienes, existen dentro de la legislación aduanera unas especificaciones que permiten singularizar y determinar la naturaleza, cantidad y demás características propias de una mercancía. Es por ello que dentro del cuerpo de la Declaración de Importación se han creado casillas que al ser diligenciadas permiten establecer con exactitud qué tipo de mercancía se introduce al territorio nacional, esa es su razón de ser con lo cual se puede adelantar por parte del ente administrador un estricto control sobre la mercancía que ingresa, un indebido diligenciamiento crea confusión sobre la mercancía misma y puede ser que la confusión genere que con la misma declaración puedan introducirse otras mercancías al país de características muy similares, es por ello que la inobservancia de los requisitos previstos en el cuerpo normativo aduanero generen necesariamente infracción al régimen”. Agrega que la Declaración de Importación es el único documento válido para la DIAN, de manera que los demás documentos, tales como factura comercial, documento de transporte, etc., constituyen apenas soportes de la operación aduanera realizada. V.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES En el asunto sub judice se trata de la imposición de una sanción de multa a la actora, por infracción de contrabando, al no describir completamente la

mercancía importada, consistente en unas placas de mármol, pues no se dijo en la Declaración de Importación cuáles eran sus dimensiones y su espesor. El tribunal a quo declaró la nulidad de los actos acusados por considerar que había operado la prescripción de la acción administrativa sancionatoria, pues entre el acaecimiento de los hechos y la formulación del pliego de cargos transcurrió un término superior a los dos (2) años, que el artículo 14 del Decreto 1750 prevé como prescriptivo de la acción. La Sala observa que la sustentación del recurso de apelación, como puede apreciarse en el acápite correspondiente, fue puramente formal, al limitase a afirmar que el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 no tuvo una interpretación clara que permitiera conocer el querer del legislador, respecto de la declaración y la presentación de la mercancía, lo que no guarda relación alguna con la declaratoria de prescripción de la acción administrativa sancionatoria, que fue el fundamento del a quo para acceder a las pretensiones de la demanda. Además, se citan algunos artículos como fundamentos de derecho, sin explicación alguna. Así mismo, el alegato de conclusión se limita a explicar la importancia de la descripción de la mercancía en el ejercicio del control por parte de la autoridad aduanera. Dado que la sustentación del recurso de apelación fija el marco dentro del cual debe moverse el ad quem en el análisis de la sentencia recurrida, lo que no es posible en el asunto sub examine porque el recurrente no dijo cuáles eran los motivos de inconformidad frente a la sentencia, ni menos los sustentó, la Sala habrá de confirmar la providencia de primer grado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia recurrida. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 17 de marzo del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA