CE-SEC1-EXP2000-N5654-2000

ALCALDE MAYOR DE BOGOTA - Facultad para suprimir dependencias de la administración central / SUPRESIÓN DE DEPENDENCIAS - Conlleva la supresión de empleos y distribución de funciones sin necesidad de autorización del concejo / DECRETO 766 DE 1996 - Legalidad El artículo 55 del Estatuto Orgánico de Bogotá le confiere facultades al Alcalde para “... crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central …”, con el propósito, de acuerdo con el numeral 6 del artículo 38 ibídem, de “Distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas”. La Sala observa que la supresión de dependencias en entidades de la administración central, como es el caso de la supresión en la Secretaría de Hacienda de la Jefatura de Apoyo a las Juntas Administradoras Locales y de la División de Apoyo Presupuestal, implica necesariamente una nueva distribución de negocios o asuntos porque la función que estaba asignada a las dependencias suprimidas deberá ser desempeñada por otra dependencia administrativa, sin necesidad de que ello se diga expresamente por la autoridad que ejerce la competencia. De otra parte, la supresión de dependencias administrativas en una entidad conlleva como consecuencia obvia la supresión de cargos, pues resultaría absurdo que los empleos siguieran subsistiendo sin funciones que desempeñar porque la respectiva dependencia ha desaparecido. No se pueden separar los aspectos relativos a supresión de dependencias, supresión de empleos y redistribución de funciones, de manera que si la autoridad es competente para

suprimir dependencias administrativas, sin necesidad de autorización del Concejo Distrital, también lo será para, como lo hizo en el asunto sub examine, suprimir unos cargos. Lo que no podría hacer la autoridad administrativa sería suprimir una entidad, sin la correspondiente autorización del Concejo, pues esa competencia le corresponde a dicho órgano administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA Bogotá, veintiuno (21) de septiembre del dos mil (2000) Radicación número: 5654

Actor: JAIRO VILLEGAS ARBELÁEZ Referencia: APELACION SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 29 de abril de 2000, de la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, el ciudadano JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ solicitó que se accediera a la siguiente

I. 1. 1. Pretensión Que se declare la nulidad del Decreto Núm. 766 de 1996, expedido

por el Alcalde de Santa Fe de Bogotá, D. C., “Por el cual se modifica la estructura orgánica y se suprimen unos cargos en la planta de personal de la Secretaría de

Hacienda de Santa Fe de Bogotá, D. C.”.

I. 1. 2. Normas violadas y concepto de la violación Artículo 38, numeral 9, del Decreto 1421 de 1993, en concordancia con el numeral 8 del artículo 12, ibídem.

Se viola el numeral 9 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 porque el Alcalde para modificar la estructura orgánica y suprimir empleos, debe actuar en forma subordinada y previamente determinada por los Acuerdos. El Alcalde no es, pues, autónomo sino “pautado”, con arreglo a los Acuerdos. En este caso, el Concejo Distrital no expidió acuerdo alguno sobre la estructura general y funciones básicas de la Secretaría de Hacienda, por lo cual se viola el numeral 8 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993. Consecuentemente, el artículo 2º del Decreto 766 sobre supresión de empleos es ilegal por ser ilegal la modificación de la estructura orgánica del artículo 1º.

I. 2. La sentencia recurrida Después de declarar no próspera la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales, pues el actor sí sustentó, aunque en forma breve, el concepto de violación, el tribunal denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: La supresión de cargos en la Secretaría de Hacienda Distrital obedeció a razones del servicio y el decreto acusado se expidió con fundamento en las atribuciones otorgadas por la ley, por lo que no puede alegarse la

incompetencia de la autoridad que lo profirió. La expresión “con arreglo a los acuerdos correspondientes”, de acuerdo con el apoderado de la entidad, no significa que para efectuar cada reestructuración sea necesaria la expedición de un acuerdo, sino que no debe inmiscuirse en asuntos exclusivos de la Corporación Distrital como es la supresión de entidades o la determinación de sus funciones básicas, así como en la adopción de las escalas básicas de remuneración para las distintas categorías de empleos, eventos para los que sí se requiere la expedición del acuerdo correspondiente. El tribunal a quo considera necesario el estudio sistemático de la normatividad que rige la función administrativa del Alcalde Distrital, cuyo régimen está determinado por el artículo 322 y s. s. de la Constitución Política. De acuerdo con los artículos 315, numeral 7, constitucional y 38, numeral 9, del Decreto 1421 de 1993, en concordancia con los artículos 54; 12, numeral 8, y 55 ibídem, el Alcalde tiene la atribución de suprimir empleos, pero sólo puede ejercerla con arreglo a los acuerdos emanados del Concejo Distrital, que determinen previamente la estructura y funciones de la Administración central y sus dependencias, más siempre que dentro de la estructura que en virtud de la norma contenida en el artículo 54, el burgomaestre capitalino considere que para asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas, sin que ello genere nuevas obligaciones presupuestales, sea necesario suprimir cargos y ello conduzca a modificar la estructura, se estará

preservando el ejercicio de la atribución consagrada en el numeral 6 del artículo 38. De lo anterior es posible deducir la juridicidad del fundamento legal invocado para expedir el acto acusado, sin que sea admisible que pueda darse una alteración de la organización interna de una dependencia pública, mediante un acuerdo celebrado con funcionarios que eventualmente puedan verse afectados, tal como lo considera la entidad demandada. II.- EL RECURSO DE APELACION La parte recurrente considera que se viola la distribución de competencias asignadas por la Constitución y la ley al Concejo y al Alcalde, pues corresponde al primero, mediante acuerdos, determinar la estructura de la administración y las funciones de sus dependencias, según los artículos 313, numeral 6, constitucional y 12, numeral 8, del Decreto Ley 1421 de 1993, mientras que compete al segundo, “con arreglo a los acuerdos del concejo”, determinar la estructura de personal, mediante la supresión de empleos, conforme a los términos del artículo 315, numeral 7, constitucional y numeral 9 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993. La atribución del Alcalde no es autónoma sino que está sobredeterminada objetiva y funcionalmente por el cómo y el qué o estructura administrativa o funcional, con arreglo a los acuerdos. En el asunto sub examine, mediante el acto acusado, el Alcalde, directamente y sin que precediera acuerdo del Concejo sobre estructura administrativa y funcional, procedió a modificar la estructura orgánica, al suprimir dependencias. No procedió el Alcalde “con arreglo a los acuerdos”. Ejercitó una competencia que constitucional y legalmente corresponde al Concejo.

En fin, la sentencia se nutre de los preceptos sobre distribución de competencias entre el Concejo y Alcalde. Sin embargo, se fundamenta en la atribución del Alcalde para distribuir los negocios y asuntos, ya que cita el artículo 55 y el numeral 6 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, lo cual, en concepto del recurrente, no guarda relación con el asunto debatido, ya que la misma norma señala el objeto de la distribución entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas. III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Durante el traslado para alegar de conclusión, se hizo presente el representante judicial del Distrito, quien reiteró los puntos de vista de la entidad distrital así como también que es evidente que el numeral 9 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, presupone la existencia de un acuerdo del concejo, solamente en cuanto concierne a la fijación de emolumentos, no en cuanto a la supresión de cargos, pues la misma norma precisa que no podrán crearse obligaciones que excedan del presupuesto inicialmente aprobado. IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público es partidario de que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Los numerales 5 y 6 del artículo 123 del Decreto 1421 de 1993 establecen que corresponde al Concejo Distrital determinar la estructura general de la administración así como la asignación de las funciones que dichas entidades deben cumplir. Por su parte, el artículo 38 del mismo decreto faculta al Alcalde

Mayor para crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalando sus funciones especiales y determinando sus emolumentos con arreglo a los acuerdos expedidos por el Concejo Distrital. Lo anterior significa que la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienda Distrital podía, únicamente, ser modificada mediante Acuerdo del Concejo, evento en el cual el Alcalde quedaría habilitado para adoptar decisiones administrativas relacionadas con la supresión de empleos, ejerciendo de esa manera una competencia reglada previamente por la Corporación. Constitucionalmente no hay razón para creer que el Alcalde del Distrito Capital está exento del deber de someterse a los acuerdos locales, cuando pretende suprimir empleos en las dependencias que se encuentran bajo su administración. Con todo, cabe señalar que el Decreto 1421 de 1993 faculta al Alcalde para crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias de las entidades de la administración central en forma directa, cuando su finalidad sea la distribución de los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, según los términos del artículo 55 ibídem. En el asunto sub examine, resulta claro que los fundamentos jurídicos del decreto acusado no se acomodan a las circunstancias del precitado artículo 38, razón por la cual era necesario que el Concejo Distrital determinara, mediante acuerdo, las reglas generales para modificar la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienda. La modificación de la estructura administrativa de esta dependencia no obedece, en el presente caso, a la distribución de negocios entre

entidades de la administración distrital sino a la voluntad del Alcalde encaminada a reestructurar dicho organismo, suprimiendo dependencias y empleos. V.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

V. 1. El acto acusado Dice el decreto acusado : “EL ALCALDE MAYOR … “en uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de las que le confiere el artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993

DECRETA: “ARTICULO PRIMERO. Suprimir de la estructura administrativa de la Secretaría de Hacienda las siguientes dependencias : Jefatura de apoyo a las Juntas Administradoras Locales y la División de Apoyo Presupuestal. “ARTICULO SEGUNDO. Suprimir los siguientes cargos de la Secretaría de Hacienda, Dirección Distrital de Presupuesto, Jefatura de Apoyo a las Juntas Administradoras Locales y División de Apoyo Presupuestal : “… … … … ”.

V. 2. El asunto de fondo Considera el apelante que la sentencia controvertida no se ajusta a las normas jurídicas porque corresponde al Concejo determinar la estructura de la Administración y al Alcalde, con arreglo a los acuerdos, suprimir los empleos, lo que no hizo en el asunto sub examine, pues suprimió unos cargos, sin acuerdo preexistente en la materia. Ese concepto es compartido por el Agente del Ministerio Público, amén de que la supresión de unas dependencias no se hizo para distribuir los negocios y asuntos distritales.

Las normas en juego son del siguiente tenor:

De orden constitucional, el numeral 6 del artículo 313, que le asigna a los concejos la competencia para “Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias…” y los numerales 4 y 7 del artículo 315 que, en su orden, le asignan al Alcalde las funciones de “Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos” y “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes…”. De otra parte, el inciso 2º del artículo 322 de la Constitución Política prescribe, respecto de Bogotá, que “Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios”. En el orden legal, se tiene el numeral 9º del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, cuya texto reza: “Son atribuciones del Alcalde Mayor: “… … … … “9º. Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. “Artículo 55. Creación de entidades … En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, el alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con

el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales. Esta última atribución, en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus respectivas juntas directivas”. Indican las normas pretranscritas que el Distrito Capital tiene un régimen administrativo gobernado por leyes especiales, constituido por el Capítulo IV del Título XI de la Constitución Política, por el Decreto Ley 1421 de 1993 y por el régimen legal ordinario de los municipios. En ese orden de ideas, la aplicación preferente de la normatividad pasa por el capítulo IV del título XI de la Constitución y por el precitado Decreto Ley 1421. El artículo 55 del Estatuto Orgánico de Bogotá le confiere facultades al Alcalde para “... crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central …”, con el propósito, de acuerdo con el numeral 6 del artículo 38 ibídem, de “Distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas”. La Sala observa que la supresión de dependencias en entidades de la administración central, como es el caso de la supresión en la Secretaría de Hacienda de la Jefatura de Apoyo a las Juntas Administradoras Locales y de la División de Apoyo Presupuestal, implica necesariamente una nueva distribución de negocios o asuntos porque la función que estaba asignada a las dependencias suprimidas deberá ser desempeñada por otra dependencia administrativa, sin

necesidad de que ello se diga expresamente por la autoridad que ejerce la competencia. De otra parte, la supresión de dependencias administrativas en una entidad conlleva como consecuencia obvia la supresión de cargos, pues resultaría absurdo que los empleos siguieran subsistiendo sin funciones que desempeñar porque la respectiva dependencia ha desaparecido. No se pueden separar los aspectos relativos a supresión de dependencias, supresión de empleos y redistribución de funciones, de manera que si la autoridad es competente para suprimir dependencias administrativas, sin necesidad de autorización del Concejo Distrital, también lo será para, como lo hizo en el asunto sub examine, suprimir unos cargos. Lo que no podría hacer la autoridad administrativa sería suprimir una entidad, sin la correspondiente autorización del Concejo, pues esa competencia le corresponde a dicho órgano administrativo. Dadas las anteriores consideraciones, la Sala, en desacuerdo con el Agente del Ministerio Público, declarará no próspero el recurso de apelación y, en consecuencia, confirmará la providencia recurrida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia recurrida En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 21 de septiembre del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.

Presidente

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA