CE-SEC1-EXP2000-N5661-2000

PRESCRIPCIÓN - De las contravenciones de policía de demolición / CONTRAVENCIÓN POLICIVA - Prescripción / PRESCRIPCIÓN - Inexistencia en la contravención por demolición / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓNObligatoriedad en construcción de aislamiento posterior Es evidente que la queja presentada por los vecinos del inmueble de la actora lo fue antes de que transcurriera el término de un (1) año de que trata el artículo 14 del Acuerdo 018 de 1989, pues teniendo en cuenta el dictamen rendido dentro de la actuación administrativa se tiene que las obras realizadas por la demandante en la parte posterior de su inmueble lo fueron en febrero de 1992 o aún después, fecha que concuerda con lo sostenido en la experticia rendida dentro del proceso, donde se concluyó que para 1991 el área posterior construida era de 106,33 m2, en tanto que para 1994 era de 197m2, lo cual significa que el aumento en el área construida en mención se llevó a cabo en 1992. Así las cosas, no puede hablarse de la prescripción de la acción que concluyó con la medida correctiva de demolición. La demandante violó, al construir en el aislamiento posterior de su inmueble, las disposiciones contenidas en el Decreto 651 de 1966, por el cual se reglamenta la urbanización “La Esmeralda”, en la medida de que alteró la estructura original de la edificación sin contar con la licencia expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para el efecto, la cual, por demás, no podía obtener para legalizar su obra, pues al no cumplir con las normas en el decreto antes identificado, lo procedente era la demolición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil (2.000).

Radicación número: 5661

Actor: SALLY TRIANA MENDOZA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 28 de abril de 1999, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, denegó las pretensiones de la demanda.

I. DEMANDA I.1. Pretensiones SALLY TRIANA MENDOZA, a través de apoderada y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó que se declare la nulidad de los siguientes actos: Resolución núm. 029 de 2 de julio de 1993, mediante la cual la Inspectora Trece A Especial de Urbanismo y Construcción de Obras, resolvió declarar contraventora a la señora SALLY TRIANA MENDOZA, de las normas de urbanismo y construcción; le impuso medida correctiva de demolición de obra de lo construído tanto en la zona del antejardín, como en la zona de aislamiento posterior del inmueble de su propiedad; y le impuso una caución por valor de quinientos mil pesos ($500.000.00) para garantizar el cumplimiento de la obligación antes referida, dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la resolución.

Resolución núm. 053 de 9 de septiembre de 1993, mediante la cual la

Alcaldía Local de Teusaquillo resolvió la solicitud de nulidad de la Resolución 029 de 2 de julio de 1993, no decretándola. Resolución núm. 054 de 9 de septiembre de 1993, mediante la cual la misma dependencia resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Agente del Ministerio Público contra el artículo 2º de la resolución identificada en el numeral primero, revocándolo en cuanto en éste se había impuesto la medida de corrección de demolición a la obra construida en el antejardín, quedando, por lo tanto, dicha medida vigente sólo para la zona de aislamiento posterior. Resolución núm. 055 de 9 de septiembre de 1993, mediante la cual la misma funcionaria resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la Resolución 029 de 2 de julio de 1993, no declarando la prescripción de la acción por la obra construida en la zona de aislamiento del inmueble. A título de restablecimiento del derecho solicita que se condene a la demandada a pagarle a la actora los perjuicios materiales y morales a ella irrogados con la expedición de los actos acusados, los primeros de los cuales tasa en la suma de diecinueve millones setecientos once mil ciento treinta y nueve pesos ($19.711.139.00) y los segundos en la suma equivalente a dos mil (2000) gramos de oro fino. I.2.- Normas violadas y concepto de la violación La apoderada de la parte actora señala como violados los artículos 13 y 29

de la Constitución Política; 2º, 13, 14, 99, 100, 427, 428 y 429 del Acuerdo 18 de 1989; 140, numerales 4 y 6, 233 y 244 del C. de P.C.; y 14, 45, 48, 63, 85 y 152 del C.C.A., sustentando el concepto de violación, así: PRIMER CARGO: Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, derechos dentro de los que se encuentran los de igualdad, defensa y debido proceso, los cuales le fueron conculcados a la actora, por cuanto de conformidad con el Acuerdo 18 de 1989, las partes en el proceso son la querellada o presunta contraventora y el agente del Ministerio Público, no obstante lo cual en la querella que dio como resultado los actos acusados se tuvo como parte a una tercera persona, esto es, a la quejosa, señora Bertilda de Callavazi, a quien se le dio oportunidad de allegar memoriales, intervenir dentro de la diligencia de descargos, pagar los honorarios de los peritos, etc.

SEGUNDO CARGO: La valoración que de las pruebas hizo la Administración no se ciñó a la ley, como tampoco la actuación seguida en contra de la demandante, pues se presentaron una serie de irregularidades tales como que se le escuchó en descargos al señor Mauricio Alberto Hernández, diligencia que fue declarada nula, no obstante lo cual la nulidad no comprendió el auto que avocó el conocimiento de

los presuntos hechos contravencionales; no se corrió traslado de la ampliación del dictamen pericial practicado; se omitió poner la fecha de la Resolución 029, la cual no fue subsanada, como lo dice la Inspectora mediante auto de 2 de julio de 1993, pues el mismo no fue firmado, etc., todo lo cual demuestra la ilegalidad de los actos acusados. I.3La contestación de la demanda La demanda fue notificada al Alcalde Mayor de Bogotá, quien, mediante apoderada, en defensa de la legalidad de los actos acusados, expresó: 1º La Ley 9ª de 1989, los Decretos 651 de 1966 y 1355 de 1970, y los Acuerdos 7 y 18 de 1989 establecen y reglamentan la obligatoriedad de los particulares de solicitar licencia para la reforma y adecuación de los bienes inmuebles. 2º. Como lo afirmó el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, los planos de zonificación en escala 1:2000, indican que la urbanización “La Esmeralda” tiene tratamiento de conservación ambiental, actividad residencial y sus características urbanísticas son de una gran homogeneidad, donde no se contempla la demolición o ampliación, porque las únicas obras permitidas son de reparación locativa y no amparan modificación o alteración algunas, como la del caso en estudio. 3º. De las pruebas practicadas y de los conceptos técnicos que obran en el expediente se desprende que la actora en realidad contravino las normas de planeación y urbanismo y, por lo tanto, procedía la decisión de las autoridades locales para obligarla a demoler lo que indebidamente había levantado, en defensa

de la normatividad vigente y del interés general, el cual se vio afectado, según las quejas y declaraciones que obran en la querella respectiva. 4º. Todas las autoridades que intervinieron en el proceso, tanto de la Personería, como de Planeación Distrital, los peritos, la Secretaría de Salud y las encargadas de vigilar el medio ambiente, coincidieron en que la construcción debía ser demolida, de manera que no se observa la violación del derecho de defensa de la actora, quien durante toda la actuación tuvo la oportunidad de intervenir, hacer peticiones, aportar pruebas y exponer los argumentos que la favorecían.

II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA 1º. Respecto de la alegada prescripción, debe tenerse en cuenta que en los antecedentes administrativos obra la diligencia de 2 de junio de 1993 (fl. 100 del cdno. núm. 2), en la que se ordenó a los auxiliares de la justicia determinar la antigüedad de la construcción realizada en la parte posterior del inmueble objeto de la querella, los cuales concluyeron que la obra había sido realizada aproximadamente dieciséis (16) meses antes, de donde se desprende que para el 29 de diciembre de 1992, fecha en que fue presentada la queja, no había transcurrido el término de un (1) año de que trata el artículo 14 del Acuerdo 18 de 1989 2º. Si bien en la diligencia de descargos llevada a cabo el 4 de marzo de 1993 se declaró la nulidad de la celebrada el 22 de enero del mismo año, dentro de

la cual se escuchó en descargos al señor Mauricio Hernández, por no ser éste el propietario del inmueble, ni encontrarse autorizado para el efecto por la señora Sally Triana Mendoza, dicha nulidad no tenía porque incluir el auto de 25 de enero de 1993, mediante el cual se avocó el conocimiento de la querella, ya que la mencionada nulidad procesal corrigió el defecto, permitiéndosele a la demandante estar presente en la actuación anterior a la decisión que se demanda. 3º. Es cierto que el inspector de obras no se pronunció en relación con la falta de la notificación del auto que corría traslado del dictamen pericial, no obstante lo cual por este aspecto quedó saneada la nulidad, ya que no fue alegada dentro de la oportunidad procesal señalada para el efecto y, por lo tanto, no puede afectar la legalidad de la actuación, ni constituye una violación de los derechos del debido proceso y de defensa de la actora. 4º. El hecho de no haberse indicado en la Resolución 029 la fecha de su expedición no vicia de nulidad los actos acusados, pues mediante el auto de 2 de julio de 1993 se precisó la fecha en cuestión. Además, tal omisión no le impidió a la demandante solicitar la nulidad de lo actuado, recurrir la decisión adoptada, ni ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual resulta intrascendente. 5º. En cuanto al argumento de que debió suspenderse la obra mientras se determinaba si se requería licencia de planeación, o si la obra realizada era susceptible de una posterior aprobación, se advierte que en el oficio núm. 352 de 20

de agosto de 1993 (fl. 48 del cuaderno de antecedentes administrativos), el Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbanístico y el Jefe de la División Zona Centro, señalaron que el aislamiento posterior no cumplía con la reglamentación contenida en el Decreto 651 de 1966, razón por la cual procedía la demolición. Además, como lo informó la entidad en el oficio de 24 de febrero de 1993, de conformidad con el plano de zonificación 1:2000 reglamentado por el Acuerdo 7 de 1989, la urbanización “La Esmeralda” tiene tratamiento de conservación ambiental, actividad residencial, el cual se encuentra consagrado en los artículos 66, 67 y 68, ibídem. En consecuencia, en el inmueble en cuestión no podía efectuarse ningún tipo de modificación que implicara cambios en la estructura urbana del sector y, al no ajustarse el aislamiento construido en la parte posterior a los anteriores requerimientos, la única medida a adoptar era la demolición de la obra, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 100 del Acuerdo 018 de 1989. 6º. En cuanto a la alegada prescripción de la querella respecto del cerramiento del antejardín, se tiene que la Alcaldía de Teusaquillo, al resolver el recurso de reposición interpuesto por el agente del Ministerio Público contra la Resolución 029 de 2 de julio de 1993, resolvió que la medida correctiva de demolición sólo se aplicaría a la zona de aislamiento posterior, dado que dentro del proceso contravencional no se hizo referencia a la zona de antejardín. 7º. El procedimiento para adelantar querellas se encuentra contemplado en el

Acuerdo 018 de 1989, en el cual se establece que las partes en el proceso son: el Ministerio Público y la parte querellada. En el caso objeto de estudio, las partes que actuaron dentro del proceso fueron: la señora Bertilda de Cavallazi, en su calidad de querellante; la demandante, en su calidad de querellada; y el Ministerio Público. La actora estima que no podía ser vinculada la querellante, por cuanto su intervención no se encuentra consagrada en la ley, considerando que, al haber sido la querellante vinculada se le vulneró el derecho a la igualdad, argumento que no es de recibo, ya que teniendo en cuenta lo prescrito en el artículo 84 del Código Nacional de Policía, la querellante podía intervenir dentro del trámite adelantado por la Inspección de Obras de Teusaquillo y, más aún, cuando las actuaciones por ella realizadas se relacionaban directamente con la práctica de pruebas.

III. FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACION La apoderada de la demandante expone como argumentos de su inconformidad con la sentencia, los siguientes: El artículo 14 del Acuerdo 18 de 1989, vigente para la época de la investigación llevada a cabo por la Alcaldía de Teusaquillo, establecía: “La acción por contravención de policía prescribe en un (1) año contado a partir de la consumación del hecho y se interrumpe con la presentación de la queja, su equivalente, o la actuación oficiosa”.

La obra que fue ordenada demoler por haberse infringido la norma de planeación que exigía la licencia de construcción tenía de construida más de diez años, tal y como se comprobó con la experticia rendida.

Analizadas las pruebas obrantes en el expediente, se concluye que se debe acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto se encuentra demostrado: Que la querella policiva por contravención de obras se inició el 29 de diciembre de 1991; Que existe un primer avalúo practicado el 31 de mayo de 1991 por la Corporación de Ahorro y Vivienda Granahorrar, en el cual se establecieron los siguientes hechos: Que la zona del antejardín del inmueble ubicado en la diagonal 43 # 48-17 se encontraba cubierta para la fecha de dicho avalúo, es decir, seis meses antes de iniciarse la querella en cuestión. Que en dicho inmueble funcionó el Colegio Nueva Inglaterra y que la construcción se amplió en la zona del antejardín y de la parte posterior, precisamente para adecuar el inmueble a las exigencias de los alumnos. Lo anterior significa que las obras del antejardín y de cerramiento de la parte posterior se llevaron a cabo antes de la querella por obras del 29 de diciembre de 1991, es decir, que el promover por dichas causas la querella carecía de fundamento legal, ya que los hechos con base en los cuales se esgrimió aquélla no correspondían a obras nuevas, sino a las obras locativas que se adelantaron internamente en la casa. Se tiene, entonces, que la obra que se ordenó demoler tenía más de un año de construida, razón por la cual operaba la prescripción. De otra parte, a folio 28 de la querella se encuentra la primera inspección judicial, en la que se toma nota de las obras que en ese momento se estaban

adelantando en el inmueble, razón por la cual, de ser ciertas las apreciaciones que sirvieron de fundamento jurídico para ordenar posteriormente la demolición, en dicha inspección se debió ordenar la suspensión de la “supuesta obra”, hasta tanto se aclarara si requería de licencia de construcción; si existiendo, la obra se adecuaba a ella; y si la obra en cuestión era susceptible de una posterior aprobación, suspensión de que trata el artículo 35 del Acuerdo 18 de 1989. En las fotografías aportadas al proceso del inmueble no se evidencia la mayor altura de los dos pisos permitidos y sí la misma fachada tanto para el año 1991, como para el año 1994. Se concluye que las obras de cerramiento del aislamiento posterior y de la zona del antejardín del inmueble fueron realizadas con anterioridad a los hechos investigados por la querella 712 de 1991 y, en consecuencia, no debieron ser incluídas en el trámite administrativo que dio lugar a los actos acusados, pues quedó claro que la inconformidad de la quejosa hizo referencia a las obras adelantadas en los días del mes de diciembre de 1989 y no antes.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Delegado ante esta Corporación no rindió concepto.

V. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S En primer término, esta Corporación observa que los actos acusados sólo impusieron medida correctiva de demolición a lo construido en el aislamiento posterior del inmueble de propiedad de la actora, pues, como bien lo señaló el a

quo, mediante la Resolución núm. 054 de 9 de septiembre de 1993, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Agente del Ministerio Público contra la Resolución 029 de 2 de julio del mismo año, la Alcaldía Local de Teusaquillo revocó esta última en cuanto había ordenado demoler lo construído también por la demandante en el antejardín del inmueble en cuestión, por cuanto la actuación administrativa sólo se refirió a la construcción llevada a cabo en dicho aislamiento posterior y no así al antejardín. Los aspectos respecto de los cuales la actora se encuentra inconforme con la decisión del fallador de primera instancia se refieren a la no estimación de que se produjo la prescripción y a la no suspensión de la obra antes de haberse ordenado la demolición. El primer aspecto la demandante lo fundamenta en lo dispuesto en el artículo 14 del Acuerdo 18 de 1989, “Por el cual se expide el Código de Policía para el Distrito Especial de Bogotá”, cuyo texto es como sigue: “Artículo 14.- La acción por contravención de policía, prescribe en un (1) año contado a partir de la comunicación del hecho y se interrumpe con la presentación de la queja, su equivalente o la actuación oficiosa…”. Pues bien, en primer término la Sala advierte que la queja que dio origen a los actos acusados fue presentada el 29 de diciembre de 1992, tal y como se observa a folio 3 del cuaderno de antecedentes administrativos: “Santa Fe de Bogotá, Diciembre 29 de 1992 “Señores

“DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION

DISTRITAL “La Ciudad “Los vecinos del barrio La Esmeralda, abajo firmantes, vemos con preocupación que en la diagonal 43 # 48 - 17 se están violando las normas urbanísticas del sector, ya que se está construyendo sobre toda la parte posterior del predio, sin conservar el aislamiento y las alturas permitidas, como también sin consultar a los vecinos quienes vemos perjudicados nuestros patrimonios al perder visibilidad, luz en gran parte del día y, por consiguiente, la valoración de los mimos. “Solicitamos, a quien corresponda, tomar las medidas correctivas del caso para que se nos solucione este problema…”. Debe entonces la Sala establecer si las obras realizadas por la actora en el inmueble de su propiedad, para el 29 de diciembre de 1992, tenían más de un año de construidas, para lo cual se remite a los dictámenes rendidos tanto en la actuación administrativa, como en la etapa judicial. A folio 131 del cuaderno principal obra el informe de 2 de junio de 1993 rendido por dos peritos ante la Inspectora Trece A de Policía Urbanismo y Construcción de Obras, en los siguientes términos: “PRIMERO: Sírvanse informar al Despacho qué antigüedad tiene la construcción de la parte posterior del inmueble de la diagonal 43 # 48 - 17. CONTESTARON: Aproximadamente dieciséis meses y hasta puede ser más reciente.

PREGUNTADO: Sírvanse decir al Despacho si la nueva construcción respetó el aislamiento posterior, ordenado por Planeación Distrital. CONTESTARON: De hecho se construyó

el aislamiento posterior, pero se dejó un aislamiento lateral en el costado oriental, y un pequeño patio en parte central, donde se encuentran ubicada las escaleras”. Por su parte, a folio 5 del cuaderno núm. 4 se encuentra la experticia rendida dentro del proceso, en la cual se lee: “El avalúo No. 2224 de fecha Abril 08 de 1994, efectuado por la Corporación de Ahorro y Vivienda GRANAHORRAR, nos dice la siguiente información técnica: “Parte Anterior: … “Parte Posterior: 1º. Piso: Patio, 3 salones. 2º. Piso: 3 salones. Piso 3: Salones. Con un área total construida de 197,10 m2. “De los datos anteriormente descritos concluimos: “1. Que para el año 1991 la construcción posterior acondicionada para salones tenía un área construida de 106,33 m2. “Que el área de 106,33 m2 correspondiente a la parte posterior, se incrementó en un área de 90,77 hasta el 08 de Abril de 1994, fecha en la cual se elaboró de nuevo el avalúo del inmueble, obteniéndose un total de 197,10 m2 de área construida en la parte posterior…”. Para la Sala, es evidente que la queja presentada por los vecinos del inmueble de la actora lo fue antes de que transcurriera el término de un (1) año de que trata el artículo 14 del Acuerdo 018 de 1989, pues teniendo en cuenta el dictamen rendido dentro de la actuación administrativa se tiene que las obras realizadas por la demandante en la parte posterior de su inmueble lo fueron en

febrero de 1992 o aún después, fecha que concuerda con lo sostenido en la experticia rendida dentro del proceso, donde se concluyó que para 1991 el área posterior construida era de 106,33 m2, en tanto que para 1994 era de 197m2, lo cual significa que el aumento en el área construida en mención se llevó a cabo en 1992. Así las cosas, no puede hablarse de la prescripción de la acción que concluyó con la medida correctiva de demolición. En cuanto al argumento de que antes que ordenar la demolición de la obra se debió ordenar su suspensión, la Sala, en total acuerdo con lo expresado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considera que no era viable dicha suspensión, dado que mediante oficio núm. 352 de 20 de agosto de 1993 (fl. 179 del cuaderno principal), el Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbanístico y el Jefe de la División Zona Centro, afirmaron: “En cuanto a su segundo punto, dicha obra podrá ser legalizable siempre y cuando cumpla con lo normado en el Decreto 651 de 1966, por el cual se reglamenta la Urbanización ‘La Esmeralda, a lo construido fuera de norma, deberá aplicarse demolición. “En el artículo 386 del citado Acuerdo, se enuncia que ‘Las autoridades encargadas de controlar el cumplimiento de las normas de urbanismo y construcción, en la diligencia de vigilancia exigirán según el caso, la licencia respectiva’, quien para el presente es la Inspección 13 ‘A’ Especial de Policía, Urbanismo y Construcción de Obras’. “En lo relativo al tercer punto, este Departamento le informa

que en visita efectuada al terreno el día 28 de julio de 1993, por…, funcionarios del Departamento Administrativo, se pudo verificar que el predio está violando las normas del Decreto 651 de 1966, en cuanto a: “El antejardín está construido en su totalidad en un (1), dos (2) pisos. “El aislamiento posterior igualmente se encuentra construido en dos (2) pisos, alterando la estructura original de la edificación”. Lo anteriormente transcrito demuestra que la demandante violó, al construir en el aislamiento posterior de su inmueble, las disposiciones contenidas en el Decreto 651 de 1966, por el cual se reglamenta la urbanización “La Esmeralda”, en la medida de que alteró la estructura original de la edificación sin contar con la licencia expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para el efecto, la cual, por demás, no podía obtener para legalizar su obra, pues al no cumplir con las normas en el decreto antes identificado, lo procedente era la demolición. Como quiera que la actora no logró demostrar en su recurso de apelación que las obras por las cuales se le inició la actuación administrativa que concluyó con las resoluciones demandadas fueron llevadas a cabo con una antelación superior a un año contado desde la fecha de la queja (29 de diciembre de 1992), como tampoco que no requería de licencia para llevar a cabo dichas obras, resta a la Sala concluir que la decisión adoptada por el a quo se encuentra ajustada a derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y

por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de fecha 28 de abril de 1999. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha dos (2) de noviembre de dos mil (2.000).

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

MANUEL S. URUETA AYOLA