CE-SEC1-EXP2000-N5690-2000

ACUERDO 09 DE 1999 - Expedido por el INURBE / SISTEMA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Sistema unificado de subsidio / SISTEMA UNIFICADO DE SUBSIDIO - Comprende el Sistema de Información del Subsidio SIS / INURBE - Competencia para contratar la operación del SIS y para operarlo mientras se contrata / SUBSIDIOS DE VIVIENDA - Manejo de información de los no afiliados a Cajas de Compensación En consecuencia, el hecho de que la Junta Directiva del INURBE, para obviar una posible parálisis del Sistema de Vivienda de Interés Social por causa del período de transición en la reglamentación, contratación, montaje y puesta en marcha del S.I.S., a través de la empresa privada que al efecto se llegare a contratar, hubiera dispuesto que “Mientras entra en operación el S.I.S., éste será operado por el Inurbe para aquéllos hogares no afiliados a Cajas de Compensación y por las Cajas de Compensación para sus propios afiliados”, no resulta incompatible con lo dispuesto en el artículo 5º que se invoca violado, toda vez que esta decisión, siendo de efecto temporal o transitorio, está dentro del cometido señalado, y resulta acorde con las funciones que al INURBE le han sido dadas en relación con el mismo. Si el INURBE es el autorizado para contratar la operación del Sistema de Información en comento, por qué razón no puede operarlo mientras se contrata, amén de estar restringido expresamente a los hogares no afiliados a Cajas de Compensación. Nadie más indicado, en el caso de los subsidios que

maneja directamente el INURBE, como son los de los no afiliados a Cajas de Compensación Familiar, que sea este Instituto el que se haga cargo de su operación, y las Cajas de Compensación, en lo que concierne a sus afiliados; sin que ello por sí solo sea una circunstancia que afecte negativamente la transparencia con que ha de realizarse la gestión del Sistema de Vivienda de Interés Social, ya que ello sería adoptar como cierta la premisa que está implícita en los argumentos del actor, cual es la de que per se la gestión estatal no es transparente, mientras que la privada sí lo es.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 09 DE 24 DE MAYO DE 1999

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., veintisiete de enero del dos mil Radicación número: 5690

Actor: GUSTAVO FRANCISCO PETRO

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y

REFORMA URBANA - INURBE Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide por la Sala, en sentencia de única instancia, acerca de la demanda que, en acción pública de nulidad, ha interpuesto el ciudadano GUSTAVO FRANCISCO PETRO contra el parágrafo segundo del artículo 5º del Acuerdo 09 de 24 de mayo de 1.999, expedido por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, por el cual se reglamenta el decreto 824 de 8 de mayo de 1.999, en relación con la ejecución

del programa de vivienda de interés social en áreas urbanas.

I. LA DEMANDA

1. El actor, en su propio nombre, solicita la nulidad del parágrafo segundo del artículo 5º del Acuerdo 09 de 24 de mayo de 1.999, expedido por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, que textualmente dice: “Parágrafo 2º. Mientras entra en operación el S.I.S., éste será operado por el Inurbe para aquéllos hogares no afiliados a Cajas de Compensación y por las Cajas de Compensación para sus propios afiliados”.

2. Como hechos que le sirven de fundamento a la demanda, aduce lo dispuesto en el artículo 5º del decreto 824 de 1.999, del cual dice se desprende que la función de operar el SISTEMA DE INFORMACION DEL SUBSIDIO (S.I.S.) corresponde exclusivamente a una entidad privada contratada por el INURBE; con lo cual se le quiso dar especial relieve al principio de la transparencia en la ejecución de los recursos públicos, en este caso, representada en el proceso de postulación, calificación, asignación y pago de los subsidios familiares de vivienda. Sin embargo, en el parágrafo acusado, esta entidad se “abroga” la facultad de operar el sistema, sin que ninguna de las disposiciones transitorias del citado decreto lo faculte para asumir provisional o definitivamente tales funciones.

2. Como normas violadas invoca el artículo 5 del decreto 824 de 1.999, en cuyo concepto de violación alega que en este caso es evidente que el parágrafo demandado viola el principio de la jerarquía normativa previsto en la

Constitución Política y en las normas que la desarrollan, atribuyendo funciones al INURBE contrariamente a lo dispuesto en dicho decreto. Complementariamente, cita al tratadista Norberto Bobbio sobre los límites que el poder superior le impone al poder inferior, como son los relativos al contenido y a la forma.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA Obtenidos los antecedentes del acto administrativo acusado y notificada en debida forma la entidad que lo expidió, ésta, a través de apoderado, procedió a darle contestación a la demanda, en la cual esgrimió como razones de la defensa, que para el proceso de postulación, calificación, asignación y pago de subsidios en áreas urbanas era indispensable prever que mientras se efectuaba la escogencia del contratista privado encargado de realizar tales actividades, el INURBE asumiría de manera transitoria y excepcional la operación del citado sistema. No era posible otra solución para desarrollar la política de vivienda del actual Gobierno, y ella no contradice los postulados del decreto 824 de 1.999.

No son de recibo las acusaciones de que el INURBE se “abroga” de manera definitiva dicha función, y la de que, por operar directamente el sistema, no lo hará de manera transparente, puesto que, de una parte, el acuerdo le otorga tal función de manera excepcional y temporal y, de otra parte, le corresponde cumplir sus funciones administrativas con fundamento en principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, conforme a lo señalado por el artículo 209 de la Constitución Política.

Agrega que mediante el decreto 1538 de 19 de agosto de 1.999, fueron adicionados, modificados y derogados algunos artículos del decreto 824 de 1.999, y fue así como por medio del artículo 15 ibídem, se dispone que mientras se hace la contratación de que habla el artículo 5º del decreto 824 en cita, el INURBE centralizará y consolidará la información del Registro Unico de Ahorradores. El registro de oferta será consolidado por dicha entidad de acuerdo con su propia información y la enviada por los establecimientos de crédito que declaren la elegibilidad de los planes y conjuntos de soluciones de vivienda. Por lo anterior, la presunta nulidad incoada por el actor sería “estimada”, en razón de que con el artículo 15 citado se le otorgaron facultades al INURBE para operar el sistema de información de oferta y demanda del subsidio, lo cual desvirtúa los argumentos esbozados por el accionante.

III. ALEGATOS PARA FALLO En esta etapa procesal se pronunciaron las partes y el

Ministerio Público, así:

1. La demandada reitera lo planteado en la contestación de la demanda.

2. El actor, tras aludir brevemente a las implicaciones en el ejercicio del poder de “la llamada democracia constitucional”, y hacer una reseña de la normatividad aplicable al asunto, insiste en que en ninguna parte se leen las facultades o atribuciones al INURBE para operar directamente el sistema, como efectivamente lo hizo mediante el parágrafo cuestionado. Ni menos aún se le facultó para asumir funciones transitorias o llenar los vacíos de sus normas superiores. Por el contrario, el decreto es muy claro al establecer la limitante de

que debe ser una entidad de carácter privado la que lo opere. La adopción del artículo 15 del decreto 1538 de 1.999, no hace otra cosa que demostrar que deben ser las normas (leyes, decretos, reglamentos etc.) las que determinen la conducta de la autoridad pública y no su propio albedrío, por diligente u oportuno que éste parezca. El acto, por tanto, es ilegal, arbitrario e injusto, contrariando así el decreto 824, la ley 3 de 1.991, etc. y sustrayéndose del Estado de Derecho. Recuerda que, con base en la disposición enjuiciada, el INURBE ya ha producido y ejecutado decisiones que conllevan consecuencias jurídicas.

3. El Procurador Primero Delegado ante la Corporación, con base en rubros jurisprudenciales de la Corte Constitucional sobre el derecho a la vivienda digna, y la normatividad constitucional, legal y reglamentaria relativo al mismo, y en especial al Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, y dentro de él, las relativas a las funciones del INURBE, concluyó que es claro que la Junta de este ente, al asumir temporalmente la operación del Sistema de Información, buscó garantizar la continuidad del Programa Nacional de Vivienda, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1º de la ley 3ª de 1.991, pues su interrupción generaría graves perjuicios en la adjudicación de las viviendas de interés social, como quiera que la satisfacción de esta demanda permite la consolidación de una base de datos confiable, para la debida ejecución de los recursos destinados a

ese fin. Por tal razón y en atención a la dinámica que comporta la implantación de un sistema de información confiable, resulta razonable la medida transitoria que adoptó el Inurbe para ofrecer adecuadamente los planes de Subsidio para Vivienda de Interés Social, diseñados por el Gobierno Nacional. No es cierto que el INURBE se arrogue una función ajena a su competencia, ya que tanto la ley como el reglamento le atribuyen la función de administrar el Sistema Unificado del Subsidio, del cual hace parte el Sistema de Información regulado en el acuerdo acusado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 3ª de 1.991. Concluye que, dentro de este contexto, la actuación surtida por el INURBE se ajustó a los lineamientos de la ley 3ª de 1.991, en cuanto le dio permanencia y continuidad al Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, y a las previsiones del decreto reglamentario 824 de 1.999, al autorizar el proceso de contratación del Sistema de Información del Subsidio. Por lo anterior, es de la opinión de que se deben desestimar las pretensiones de la demanda.

IV. CONSIDERACIONES 1ª La disposición acusada reza: “Artículo 5º. Sistema de Información del Subsidio S.I.S. Se autoriza a la administración del INURBE, con la observancia de las normas sobre contratación administrativa a adelantar los trámites y procedimientos necesarios para llevar a cabo la contratación del Sistema de Información del Subsidio, incluida la consultaría necesaria para la elaboración de los términos de referencia y proyecto de reglamento de

operación del sistema. “… “Parágrafo 2º. Mientras entra en operación el S.I.S., éste será operado por el Inurbe para aquéllos hogares no afiliados a Cajas de Compensación y por las Cajas de Compensación para sus propios afiliados”. 2ª. La norma superior invocada como violada, esto es, el artículo 5º del decreto 824 de 8 de mayo de 1.999, “por el cual se reglamenta parcialmente la ley 3ª de 1.991 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda en dinero para áreas urbanas y la ley 49 de 1.990, en cuanto a su asignación por parte de las Cajas de Compensación Familiar”, a su turno, en la parte pertinente, es del siguiente tenor: “Artículo 5º. Sistema de Información del Subsidio. El Sistema Unificado del Subsidio dispondrá de un sistema de Información de oferta y demanda, cuya operación será contratada por el Inurbe con una entidad privada con amplia experiencia en el procesamiento de datos, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1.993, y en lo pertinente, en el capítulo XVI de la ley 489 de 1.998. “Este sistema incluirá: (…) (…) “La Junta Directiva del Inurbe aprobará el reglamento que regirá la operación de este sistema de información, incluyendo las bases para su contratación, en el cual se determinarán, entre otros, los aspectos relacionados con las terminales para el ingreso de información , la periodicidad en las actualizaciones, los sistemas de cruce de datos con entidades correspondientes, el procesamiento electrónico de la calificación de las postulaciones y los tipos de salidas

de información.” 3ª Las anteriores disposiciones corresponden al desarrollo normativo del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, que tiene su fundamento supremo en el artículo 51 de la Constitución Política, en tanto consagró el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna, y le asignó al Estado la misión de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. A su vez, tiene su desarrollo legislativo en la ley 3ª de 1.991, mediante la cual justamente se creó dicho sistema. 4ª. Como parte de este sistema, a la vez se ha instaurado el subsidio de vivienda, cuyo manejo ha sido también insertado en lo que el artículo 4º del decreto 824 de 1.999 denomina Sistema Unificado del Subsidio, el cual comprende el Sistema de Información del Subsidio, S.I.S., objeto de la norma en cuestión. 5ª. Dentro de este contexto, al Inurbe le está dada la coordinación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, así como la función de adoptar planes y programas a fin de ejecutar las políticas del Gobierno en esta área. Además, como se puede leer en el pretranscrito artículo 5º del decreto 824 de 1.999, le ha sido atribuida la contratación del S.I.S. con una entidad privada, y a su junta directiva, la reglamentación de su operación, incluyendo las bases de su contratación, con lo cual este sistema también se pone bajo su dirección, dándole así la unidad y coherencia orgánica y operativa necesaria a todo el sistema de vivienda de interés social.

6ª. De esta forma, la promoción de la vivienda de interés social ha sido erigido en un cometido de especial importancia y atención dentro de la actividad estatal, como una de las formas adecuadas de hacer efectivo el derecho constitucional de los colombianos a la vivienda digna, derecho que ciertamente ha sido objeto de tratamiento relevante en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en lo que a su efectividad se refiere. En consecuencia, el hecho de que la Junta Directiva del INURBE, para obviar una posible parálisis del Sistema de Vivienda de Interés Social por causa del período de transición en la reglamentación, contratación, montaje y puesta en marcha del S.I.S., a través de la empresa privada que al efecto se llegare a contratar, hubiera dispuesto que “Mientras entra en operación el S.I.S., éste será operado por el Inurbe para aquéllos hogares no afiliados a Cajas de Compensación y por las Cajas de Compensación para sus propios afiliados”, no resulta incompatible con lo dispuesto en el artículo 5º que se invoca violado, toda vez que esta decisión, siendo de efecto temporal o transitorio, está dentro del cometido señalado, y resulta acorde con las funciones que al INURBE le han sido dadas en relación con el mismo. Si el INURBE es el autorizado para contratar la operación del Sistema de Información en comento, por qué razón no puede operarlo mientras se contrata, amén de estar restringido expresamente a los hogares no afiliados a Cajas de Compensación. La falta del respectivo contrato no puede en modo alguno convertirse en un obstáculo para el desarrollo de los planes y programas de vivienda de interés social, puesto que este tipo de necesidades no pueden dar

espera, de modo que mientras se dan las condiciones para celebrar dicho contrato y ponerlo en ejecución, alguien tiene que manejar u operar la información pertinente, que se ha decidido sujetar a un sistema, que para el caso, sería un subsistema, por ser parte de un sistema, que a su vez integra otro mas general. Nadie más indicado, en el caso de los subsidios que maneja directamente el INURBE, como son los de los no afiliados a Cajas de Compensación Familiar, que sea este Instituto el que se haga cargo de su operación, y las Cajas de Compensación, en lo que concierne a sus afiliados; sin que ello por sí solo sea una circunstancia que afecte negativamente la transparencia con que ha de realizarse la gestión del Sistema de Vivienda de Interés Social, ya que ello sería adoptar como cierta la premisa que está implícita en los argumentos del actor, cual es la de que per se la gestión estatal no es transparente, mientras que la privada sí lo es. Por todo lo anterior, la Sala hace suyas las reflexiones del representante del Ministerio Público y, en consecuencia, acogerá su apreciación en el sentido de que las pretensiones se deben denegar, por no existir contrariedad entre la disposición acusada y el precepto superior invocado como violado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : DENIEGANSE las pretensiones de la demanda DEVUELVASE al actor el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado

Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 27 de enero del año 2000

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA