CE-SEC1-EXP2000-N5767-2000

TERMINALES DE TRANSPORTE / DECRETO 3157 DE 1984 - Derogación tácita por el parágrafo 2 del artículo 17 de la ley 105/93 / DEROGACIÓN TACITA / TERMINALES DE TRANSPORTE TERRESTRE - Su regulación, tarifas y control compete al Mintransporte / ACUERDO 05 DE 1985 - Pérdida de fuerza ejecutoria El Acuerdo acusado consagra un conjunto de normas para el adecuado funcionamiento de los terminales de transporte y fue expedido por la Junta Nacional de Terminales de Transporte, organismo creado por el artículo 5º del Decreto 3157 de 1984. Este Decreto, a su vez, fue expedido por el Gobierno Nacional, con fundamento en la Ley 15 de 1959. Conforme lo estableció la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el Concepto núm. 1.232, de 1º de diciembre de 1999, con ponencia del Consejero Augusto Trejos Jaramillo, que la Sala prohija en esta oportunidad, el Decreto 3157 de 1984 fue derogado tácitamente por el parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 105 de 1993, conforme al cual: “La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercida por el Ministerio de Transporte”. De tal manera que, en relación con el Acuerdo núm. 005 de 1985, acusado, operó la pérdida de su fuerza ejecutoria, al haber desaparecido el fundamento de derecho que le sirvió de sustento a su expedición, circunstancia esta que no implica la nulidad de sus disposiciones sino que éstas, por ministerio de la Ley (artículo 66, numeral 2, del C.C.A.) no están llamadas a

producir efectos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre del dos mil (2000).

Radicación número: 5767

Actor: CARLOS IVAN FERNANDEZ HERNANDEZ Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD El ciudadano y abogado CARLOS IVAN FERNANDEZ HERNANDEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Acuerdo núm. 005 de 31 de julio de 1985, “por el cual se dictan normas para el adecuado funcionamiento de los Terminales de Transporte Terrestre”, expedido por la Junta Nacional de Terminales de

Transporte. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Que se violó el artículo 76, numeral 9, de la Constitución Nacional de 1886, hoy artículo 150, numeral 7, de la Carta Política de 1991, ya que el Acuerdo acusado contiene una serie de disposiciones tomadas por un órgano que fue creado en contra de la Constitución por parte del Decreto 3157 de 1984. Que la Junta de Terminales aparece como un órgano inexplicable y extraño en el ordenamiento y, por ende, a ella no podía atribuírsele funciones.

Que las normas contenidas en el Acuerdo núm. 005 provienen de un órgano inconstitucional creado por el Gobierno Nacional, lo cual se evidencia con el texto del artículo 150, numeral 7, de la Constitución de 1991, en armonía con los artículos 121 y 122, ibídem, norma esta última que recoge el principio contenido en el artículo 62, inciso 2º, de la anterior Constitución, en cuanto a que la distribución de competencias es tarea administrativa, que debe hacerse dentro de la estructura orgánica que procede de la ley, no pudiendo la Rama Ejecutiva crear órganos que no estén previstos por la ley y asignarles competencias. 2º: Que las disposiciones contenidas en el Acuerdo acusado son ejercidas por un órgano administrativo que actúa en ejercicio de una indebida delegación de competencias, pues la Ley 15 de 1959 de manera expresa delegó en el Gobierno la potestad de reglamentar la actividad de las empresas a las que se refiere el literal a), del artículo 1º, de dicha ley; y señaló que la delegación se hacía en el Gobierno y en nadie más, sin prever, en parte alguna, la posibilidad de subdelegar esas funciones (artículo 57 de la Constitución Nacional de 1886). Que es claro que bajo la óptica del artículo 32 de la Constitución anterior y de lo que se llamaba intervención estatal en ciertos aspectos fundamentales para el Estado, lo que se preveía era que por medio de una autorización legal de tipo genérico, el Gobierno entrará a reglamentar en detalle los aspectos relacionados con el ejercicio de esa actividad, sin que se requiriera de un contexto legal detallado sobre el

asunto; es decir, que se trataba, para ese entonces, de las llamadas leyes marco, pero ello no significaba que el Gobierno Nacional pudiera crear órganos administrativos que no existían dentro de la estructura nacional y, menos aún, que so pretexto de la creación de dichos órganos, delegara las funciones reglamentarias, propias del Estado, que de manera expresa la Ley 105 de 1993 le asigna. Que al delegar el Gobierno Nacional en la Junta Nacional de Terminales, la potestad de reglamentar el funcionamiento de las mismas, sin que la ley autorice tal delegación, se violan los artículos 120, numeral 3, de la Constitución de 1886, 189, numeral 11, de la actual Carta; 135 de aquélla y 211 de ésta. 3º: Que el literal a) del artículo 1º, del acto acusado, en cuanto reza: “Cumplir con las disposiciones previstas en el Manual Operativo de cada Terminal” viola la Ley 15 de 1959 y las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, porque la potestad reglamentaria la detenta el Estado el cual no podía delegarla en la Junta Nacional de Terminales, que es espúrea; y menos aún que ésta, a su vez, la delegara en los autores de los manuales operativos de las terminales de transporte. Que dicha disposición implica reconocer el carácter de norma pública a todas aquellas reglamentaciones que hagan los directores de los terminales y que consten en los manuales de los mismos. Que a partir de la entrada en vigencia del artículo 28 de la Ley 336 de 1996 tal disposición resulta totalmente ilegal, porque la autoridad pública no es competente

para controlar aspectos distintos de los atinentes a la actividad transportadora, ni para expedir normas relativas a dicha materia. 4º: Que el literal a) del artículo 2º que prevé: “Utilizar las áreas de operaciones o de parqueo de los terminales para estacionamiento por tiempo mayor al establecido en el Manual Operativo”, viola las normas mencionadas en el ordinal anterior, y por la misma razón. 5º: Que los literales b), c) y d) del artículo 2º, que se relacionan con el manejo del terminal, son ajenos a la función transportadora propiamente dicha, lo cual resulta violatorio del artículo 28 de la Ley 336 de 1996. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA El MINISTERIO DE TRANSPORTE, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente: Que, conforme a los artículos 209 y 210 de la Constitución de 1991, el Estado sí puede acudir a los particulares para el ejercicio de funciones administrativas y está facultado para hacerlo en el marco de la descentralización administrativa. Que al consagrarse en la Ley 105 de 1993 exigencias como la relativa al control y vigilancia sobre la infraestructura del transporte público para el caso de los terminales de transporte en aras de garantizar la calidad, la comodidad y la seguridad, es viable que, en aplicación de la directriz política de la descentralización, organice la función administrativa

a través de la creación de un órgano central a quien se le entrega autonomía, al interior del cual participan e intervienen los particulares mediante sus organizaciones económicosociales. Que fue así como el artículo 5º del Decreto 3157 de 28 de diciembre de 1984, Estatuto Nacional de Terminales de Transporte, creó la Junta Nacional de Terminales, cuya composición fue modificada por el Decreto 527 de 1988. Que la Ley 105 de 1993, en el artículo 17, parágrafo 2º, afirmó la legalidad de la existencia de un órgano centralizador y autoriza la constitución con la entrega funcional a órganos mixtos o a particulares, del ejercicio de la administración. Que, la vigencia del Decreto 3157 de 1984 se demuestra con el texto del artículo 69 de la Ley 105 de 1993, ya que la materia de control y vigilancia sobre la infraestructura del transporte (terminales) aún no ha sido objeto de regulación distinta de la consignada en aquél. Propone el apoderado de la entidad pública demandada las siguientes excepciones: a): Ineptitud sustantiva de la demanda, porque, a su juicio, hay ausencia de técnica en la formulación de los cargos, pues no hay una verdadera confrontación entre el acto acusado y las normas superiores respecto de las cuales existe presunta vulneración; b): Ineptitud sustantiva de la demanda porque se pretende la anulación del Acuerdo núm. 005 de 1985 a través de confrontaciones del contenido del mismo con el de las normas constitucionales sobre función administrativa en cabeza del Ejecutivo; c): Vigencia del Decreto 3157 de 1984, como se demostró anteriormente; d): Autorización constitucional para el cumplimiento de la función administrativa por los

particulares en el marco de la descentralización, la delegación y la desconcentración. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo, se muestra partidario de que se denieguen las súplicas de la demanda porque, a su juicio, si la inconformidad del demandante radica en la falta de competencia del Gobierno para crear la Junta que expidió el Acuerdo acusado, lo conducente sería atacar el Decreto 3157 de 1984, pues, hasta tanto dicha norma no haya sido suspendida ni declarada nula, mantiene su fuerza vinculante en las decisiones que se profieran durante su vigencia. Que, de otra parte, las funciones atribuidas a la Junta Nacional de Terminales por parte del Gobierno Nacional permiten ejercer la vigilancia y control sobre la industria del transporte automotor prevista desde la Ley 15 de 1959, función que, en virtud de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, le corresponde al Ministerio de Transporte, autoridad que aún no se ha ocupado de regular estas materias dando lugar a que se apliquen las disposiciones consagradas en el Acuerdo bajo examen. Y, finalmente, aduce el Agente del Ministerio Público que si el Manual de Operaciones para las actividades de los terminales de transporte contribuye a garantizar la debida prestación del servicio público conexo al transporte, resulta aceptable que la autoridad competente la adopte como mecanismo coercitivo ante el eventual incumplimiento de las obligaciones a cargo de los empresarios del transporte que usufructúen los servicios de los terminales.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala, en primer término, pronunciarse sobre las excepciones propuestas por el Ministerio de Transporte. Sobre el particular, se advierte lo siguiente: En lo que respecta a la excepción de “inepta demanda” que a juicio de la demandada se configura porque hay ausencia de técnica en la formulación de los cargos y no puede pretenderse la anulación del acto acusado a través de confrontaciones del mismo con las normas constitucionales sobre función administrativa en cabeza del Ejecutivo, para la Sala no tiene vocación de prosperidad, ya que, como puede observarse en el resumen de los fundamentos de derecho que se dejó reseñado, el actor le endilgó al Acuerdo acusado violaciones concretas. Asunto diferente es si tales violaciones tienen asidero o no, lo cual se evidenciará en el fallo de mérito que habrá de proferirse, amén de que las excepciones restantes se relacionan directamente con el fondo de la controversia, por lo que deben evacuarse junto con el estudio de ésta. Para una mejor comprensión del tema sometido a consideración de la Sala, es preciso tener en cuenta lo siguiente: El Acuerdo acusado consagra un conjunto de normas para el adecuado funcionamiento de los terminales de transporte y fue expedido por la Junta Nacional de Terminales de Transporte, organismo creado por el artículo 5º del Decreto 3157 de 1984. Este Decreto, a su vez, fue expedido por el Gobierno Nacional, con fundamento en la Ley 15 de 1959. Conforme lo anotó el señor Agente del Ministerio Público, los cargos primero y segundo de la demanda se refieren a la inconstitucionalidad o ilegalidad del Decreto 3157 de 1984,

que no constituye el acto acusado, razón por la cual no tienen vocación de prosperidad. En lo atinente a los cargos tercero a quinto cabe resaltar que, de una parte, la delegación que se le censura al Gobierno Nacional en la Junta Nacional de Terminales no está contenida en el Acuerdo demandado sino en el mencionado Decreto 3157 de 1984 que, como ya se dijo, no constituye el acto acusado; y, de la otra, no es procedente hacer confrontación alguna de aquél con las disposiciones de la Ley 105 de 1993 ni 336 de 1996, ya que los actos administrativos se juzgan a la luz de las disposiciones legales vigentes a la fecha de su expedición y, en este caso, el Acuerdo controvertido se expidió con anterioridad a la expedición de dichas Leyes. Es conveniente resaltar que, conforme lo estableció la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el Concepto núm. 1.232, de 1º de diciembre de 1999, con ponencia del Consejero Augusto Trejos Jaramillo, que la Sala prohija en esta oportunidad, el Decreto 3157 de 1984 fue derogado tácitamente por el parágrafo 2º del artículo 17 de la Ley 105 de 1993, conforme al cual: “La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercida por el Ministerio de Transporte”. En efecto, dijo la citada Sala: "... Al radicar la ley 105 de 1993, parágrafo 2o. del artículo 17, en el Ministerio de Transporte la competencia para reglar todo lo atinente al funcionamiento de los Terminales de Transporte Terrestre, las

normas contenidas en el decreto ley 3157 de 1984 fueron derogadas por dicha ley. El Acuerdo 005 de 1985, por su parte, perdió fuerza ejecutoria. En consecuencia, ni el decreto ley ni el Acuerdo citados se encuentran vigentes. ..." De tal manera que, en relación con el Acuerdo núm. 005 de 1985, acusado, operó la pérdida de su fuerza ejecutoria, al haber desaparecido el fundamento de derecho que le sirvió de sustento a su expedición, circunstancia esta que no implica la nulidad de sus disposiciones sino que éstas, por ministerio de la Ley (artículo 66, numeral 2, del C.C.A.) no están llamadas a producir efectos. En consecuencia, deben denegarse las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de septiembre del 2000.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA MANUEL S. URUETA AYOLA

Ausente