CE-SEC1-EXP2000-N5768-2000

SUSTRACCION DE MATERIA - Teoría aplicada a demandas formuladas contra actos derogados o sustituidos, o que han dejado de existir o que produjeron todos sus efectos / TEORIA DE LA SUSTRACCIÓN DE MATERIASe consideraba innecesario el fallo sobre actos derogados o sustituidos / VIGENCIA DE UNA DISPOSICIÓN - Difiere de su legalidad / DEROGATORIANo restablece el orden jurídico vulnerado, sólo acaba con la vigencia del acto / ANULACIÓN - Restablece el orden jurídico vulnerado al anularlo a declararlo ajustado a derecho / FALLO DE MERITO - Obliga a conocer demandas contra actos derogados, revocados o sustituidos Reitera sentencia Sala Plena S-157 del 14 de enero de 1991 C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla. BONOS DE RECONOCIMIENTO DEL PASIVO DE CESANTIA DE UNIVERSIDADES ESTATALES - Régimen legal de emisión y oferta / BONOS DE PASIVO DE CESANTIAS - Determinación del monto de emisión / CALCULO DEL PASIVO - Determina monto de emisión de bonos de acuerdo con la fecha de corte / UNIVERSIDADES ESTATALES - Pasivo de cesantías Atendiendo al régimen legal que regula la emisión y oferta de bonos, Resolución 400 de 1.995 de la Sala General de la Superintendencia de Valores, se advierte que constituye un requisito indispensable para la emisión y puesta en circulación de esta clase de títulos, la determinación del monto de la emisión, toda vez que el mismo contiene la dimensión del crédito colectivo asumido por la entidad emisora

de los bonos, en este caso, la Dirección General del Tesoro, y de suyo, precisa el límite del derecho adquirido por los beneficiarios de los títulos (las Universidades estatales, o los tenedores legítimos de los títulos, en el evento de haber sido negociados conforme a su ley de circulación). De esta manera, no escapa a la Sala la relevancia ofrecida por el establecimiento de una fecha de corte para el cálculo del pasivo, como mecanismo imprescindible para determinar el monto de la emisión de los bonos, y por consiguiente, delimitar el valor de la obligación que por esta vía asumió el Gobierno y presupuestar el valor futuro de la deuda (capital e intereses ), a la fecha fijada para la redención de los papeles, para cuyo efecto el Decreto 1202 fijó un plazo de tres años. Resulta entonces lógico, que sólo señalando una fecha de corte, se pueda conocer de manera cierta y concreta el monto del pasivo por concepto de cesantías con respecto a determinado año, para de esta manera proceder al saneamiento del mismo. Además de lo anterior, como los Decretos demandados desarrollan el artículo 57 de la ley 413 de 1997, es apenas lógico que se avengan a su vigencia, la que se identifica con el respectivo año fiscal de 1997. Sin embargo, no entiende la Sala que cuando se hace tal precisión en el tiempo, se esté disponiendo, por la vía reglamentaria, que la obligación de la Nación referente al saneamiento del pasivo de las universidades estatales u oficiales sólo se hará en relación al año de 1997, sino

que los preceptos legales, en cada anualidad, regularán la forma de acatar el mandato del artículo 88 de la Ley 30 de 1992. La razón anterior conlleva a que se declare la no prosperidad de las pretensiones tendientes a declarar nulas las expresiones que hacen referencia al “31 de diciembre de 1997” dentro de los Decretos parcialmente demandados. EMISIÓN DE BONOS DE SANEAMIENTO DE PASIVO DE CESANTIAS - No puede sujetarse al traslado de servidores al sistema de cesantía sin retroactividad / ARTICULO 1º DECRETO 1201 DE 1998 - Nulidad parcial por exceso de la facultad reglamentaria / CESANTIAS - Régimen de retroactividad e irretroactividad / UNIVERSIDADES ESTATALES - Pasivo por cesantías En cuanto al segundo cargo, relativo a la consagración de un requisito previo a la emisión de los bonos, consistente en la condición de que la respectiva universidad certifique ante el ICFES “El traslado de los servidores públicos incluidos en el cálculo a una entidad autorizada para administrar cesantías, siempre y cuando dichos servidores se hubieren acogido previamente al régimen de cesantía sin retroactividad...”, advierte la Sala que dicha previsión resulta ajena al contenido de los preceptos en que se fundamenta, artículo 57 de la Ley 413 de 1.997 y su antecedente, artículo 88 de la Ley 30 de 1.992. De tal manera que el presupuesto para la emisión de los bonos de reconocimiento de la deuda, consistente en el traslado de los servidores a una entidad autorizada para

administrar cesantías, siempre y cuando tales servidores se hubieren acogido al sistema de cesantía sin retroactividad, para la Sala instrumenta un exceso de la facultad reglamentaria, conclusión que deriva de la simple confrontación entre el precepto objeto de reglamentación y el acto reglamentador. Cabe agregar que se desvirtúan el propósito y el alcance general (saneamiento de pasivo derivado de cesantías de los trabajadores de las universidades estatales, sin restricción ni discriminación alguna), queridos por el legislador. De esta manera, es apenas entendible que no poseía facultad el Gobierno Nacional para establecer restricciones no contempladas en la ley, cuyo efecto crea distinciones entre los trabajadores pertenecientes al régimen con retroactividad y los que se hayan trasladado o decidan trasladarse al nuevo régimen.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO Santa Fe de Bogotá, julio veintisiete (27) de dos mil Radicación número: 5768

Actor: HERNÁN DARÍO VERGARA MESA.

Procede la Sala a proferir sentencia de única instancia para decidir las pretensiones incoadas en la demanda tendientes a la nulidad parcial de los Decretos 1202 de junio 26 de 1998 “Por medio del cual se autoriza la expedición de los bonos de reconocimiento del pasivo de cesantías de las universidades estatales” y 033 de enero 8 de 1999, “Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 1202 de 1.998”

I. ANTECEDENTES

a. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda. El ciudadano Hernán Darío Vergara Mesa, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad parcial de los Decretos 1202 de 1998 y 033 de 1999, en cuanto se refiere a las expresiones “durante el año 1998”, contenida en el inciso 1° del artículo 1° ; “ causados hasta diciembre 31 de 1997”, contenida en el inciso 1° del artículo 2°; “ a diciembre 31 de 1997”, contenidas en los artículos 1°, 2° y 3°, literal b, respectivamente, el Decreto 1202 de 1998. Igualmente, la expresión “que se trasladen o se hayan trasladado al régimen sin retroactividad previsto en la ley 50 de 1990”, contenida en el artículo 1° del Decreto 033 de 1999. b. Los hechos de la demanda El actor no presentó hechos de la demanda. c. Normas violadas y concepto de su violación.

Se citaron como normas violadas: De la Constitución Política: el numeral 11 del artículo 189.

De la ley 30 de 1992: el artículo 88. De la ley 413 de 1997 (Ley Anual de Presupuesto): el artículo 57. El concepto de la violación de las normas antes citadas se expresó así: En cuanto a la violación del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, se afirma que el Eejecutivo introdujo limitaciones a la posibilidad que concede la ley 413 de 1997 para que se expidan bonos para el pago del

pasivo de cesantías de las universidades estatales u oficiales, creando condiciones no establecidas en la norma, como el hecho de que la expedición de los títulos sea sólo por el año de 1998; el que el pago del pasivo a cargo de la Nación sea a 31 de diciembre de 1997, y el que para la expedición de los bonos sea requisito previo el traslado de los servidores que se hubieren acogido previamente al régimen de cesantías sin retroactividad. La violación a los preceptos de orden legal citados se da por cuanto, ni la ley 30 de 1992, ni la 413 de 1997 establecen que el reconocimiento del pasivo por cesantías de los servidores de las universidades estatales a cargo de la Nación tenga limitaciones, por lo que el Ejecutivo ha desbordado los límites de su competencia reglamentaria. El artículo 88 de la ley 30 de 1992, ordena al Gobierno Nacional adoptar las medidas necesarias para garantizar los aportes correspondientes del presupuesto nacional, de los entes territoriales y de los esfuerzos de las universidades estatales u oficiales, con el objeto de sanear los pasivos correspondientes a las cesantías de las universidades estatales u oficiales. No se deduce de lo anterior que para poder hacer efectivo el aporte que corresponde a cada una de las entidades que debe participar del pasivo de cesantías de las universidades públicas, deba trasladarse el personal administrativo o docente a una entidad administradora de cesantías, pues lo que se pretende es aliviar la carga prestacional por cesantías que tienen las universidades estatales. Sujetar el reconocimiento del pasivo al traslado de los servidores al régimen de

cesantías sin retroactividad, implica enervar las posibilidades que ha dado la ley para que se saneen los pasivos por este concepto prestacional, pues se sabe que dicho traslado supone la escogencia libre y voluntaria de los servidores. La violación al artículo 57 de la ley 413 de 1997 se da, en primer lugar, porque en el inciso primero del artículo 1° del Decreto 1202 de 1998 se señala que la expedición de los bonos de reconocimiento del pasivo de las cesantías de las universidades estatales u oficiales procede durante el año de 1998, aspecto éste que no fue contemplado en la norma citada como violada, pues el precepto simplemente dispone sobre la posibilidad de expedir bonos en condiciones de mercado, con el propósito de sanear los pasivos correspondientes a las cesantías de las universidades estatales sin prever los límites de tiempo para dicho reconocimiento. En segundo lugar, los artículos 1º , 2° y 3° del Decreto 033 de 1999, y el artículo 2° del Decreto 1202 de 1998, en lo que parcialmente se solicita sea declarado nulo, hacen referencia al reconocimiento a cargo de la Nación del pasivo de cesantías de las universidades a 31 de diciembre de 1997, desconociendo la amplitud con que el legislador quiso manejar el referido reconocimiento, toda vez que el pasivo por cesantías es un problema aún latente en todas las universidades públicas que, distinto a lo que parecen dar a entender las normas demandadas, no se consolidó el 31 de diciembre de 1997. Para efectos de manejar el cálculo del pasivo de cesantías, era conveniente

establecer una fecha de corte, pero no para dar por saldada la deuda de la Nación o de los entes territoriales con la universidad pública, pues la ley 413 de 1997 no habló del reconocimiento del pasivo a una fecha determinada. El monto de la liquidación de cesantías de un servidor sólo se establece en el momento de la liquidación definitiva, que puede ser posterior a la fecha de corte que establecen los decretos demandados, y es a ese momento al que hacen alusión la ley 413 de 1997 y la ley 30 de 1992, por lo que el ejecutivo ha limitado las posibilidades que estas leyes conceden para el pago del citado pasivo, desbordando la órbita de su competencia reglamentaria. Los numerales 2° y siguientes del artículo 3° del Decreto 1202 de 1998 y el artículo 1° del Decreto 033 de 1999 establecen, como condición para el reconocimiento del pasivo por cesantías, y para la expedición de los bonos de reconocimiento, el traslado de los servidores al régimen de cesantías sin retroactividad, sobre lo cual caben las consideraciones hechas a propósito de la presunta violación del artículo 88 de la ley 30 de 1992. d. Las razones de la defensa. Contestaron la demanda, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES ( folios 42 a 49) y la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público ( folios 50 a 55). El ICFES, para defender la legalidad de las normas demandadas, afirma que la expedición de los Decretos 1202 de 26 de junio de 1.998 y 033 de 8 de enero de

1.999, supone como marco normativo el artículo 50 de la ley 413 de 1997 que establece que, con el propósito de sanear los pasivos correspondientes a las cesantías de las universidades estatales u oficiales de servidores que no se acogieron al nuevo régimen salarial, a que se refiere el artículo 88 de la ley 30 de 1992, se podrán emitir bonos en condiciones de mercado sin que implique operación presupuestal alguna. Estos bonos deberán presupuestarse para su redención. Tanto, el artículo 57 de la ley 413 de 1997, como el 88 de la ley 30 de 1992, se refieren al problema del pasivo prestacional por concepto de cesantías de las universidades estatales u oficiales, estableciendo, en algunos casos, obligaciones a cargo de las distintas entidades responsables del pasivo prestacional, así como algunas alternativas de solución. Para las universidades surge la obligación de presentar ante el ICFES, un informe sobre la situación del pasivo prestacional . Para el Gobierno, la adopción, en el plazo de dos años, de las medidas necesarias para garantizar los aportes, tanto del presupuesto nacional, como de las entidades territoriales y de los esfuerzos de las mismas universidades. La norma contempla la posibilidad de establecer un marco amplio de opciones en orden a lograr la finalidad que en ella se señala de garantizar los aportes de las entidades públicas, de manera que se infiere la viabilidad jurídica de adoptar diferentes clases de medidas destinadas a dar cumplimiento al fin buscado; por lo que, no se trataba de una sola medida, sino de un conjunto de alternativas. La ley 413 de 1997 dispone la posibilidad de emitir bonos en condiciones de

mercado con el propósito de sanear los pasivos correspondientes, bonos que deberán presupuestarse para efectos de su redención. Debe tenerse en cuenta, que la ley 413 de 1997 es la Ley Anual de Presupuesto, lo que implica fijar una fecha cierta de corte para efectos de establecer cual era el monto del valor causado por concepto de pasivo de cesantías a cargo de las entidades, y de esa forma tener una base cierta que le permitiera al Gobierno Nacional saber con certeza cuál era el valor de la deuda a reconocer, aunque es cierto que la operación no debía causar erogación alguna, su estimativo sí debía quedar plenamente determinado como quiera que el artículo correspondiente de la Ley de Presupuesto expresamente determinó que los bonos debían presupuestarse para efectos de su redención. Finalmente, argumenta que en relación con la obligación de trasladarse al nuevo Régimen de Cesantías, no es cierto que los Decretos demandados establezcan tal obligación, ya que sólo se está facilitando la alternativa de solución del pasivo prestacional para aquellos servidores públicos que voluntariamente decidan que la deuda prestacional se les reconozca acudiendo a la emisión de títulos. Por su parte, la NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, con la siguiente argumentación: El antecedente inmediato de los Decretos demandados es el artículo 88 de la ley 30 de 1992. Dicha ley se endereza a permitir el saneamiento de los pasivos de cesantía de las universidades estatales u oficiales, pues al momento de su

expedición tales entes afrontaban grave situación financiera originada, entre otros factores, por un alto pasivo de cesantías acumulado desde años atrás. Tal circunstancia se derivaba de que el pasivo de cesantía, calculado con el procedimiento tradicional del Código Sustantivo del Trabajo, implicaba el pago del auxilio con base en el último salario del trabajador y, en consecuencia, la provisión contable y financiera de los recursos necesarios para el pago de la prestación, cuando los trabajadores solicitaban el pago parcial o definitivo. La ley 50 de 1990, parcialmente resolvió la situación, sentando las bases para adoptar el régimen de cesantía denominado “sin retroactividad”. Este régimen, en la medida de que implicaba la causación y pago anual de las cesantías en entidades legalmente autorizadas, alivia la carga financiera de los empleadores porque en adelante las liquidaciones definitivas o parciales se realizarán con base en el último salario devengado, pero teniendo exclusivamente en cuenta el último año de servicios. Tanto la ley 50 de 1990, como la ley 30 de 1992, conservan el derecho en cabeza del trabajador para realizar de manera voluntaria el cambio de sistema, teniendo en consideración los beneficios que puede derivar de uno u otro. En cumplimiento del artículo 88 de la ley 30 de 1992, el Gobierno inició un proceso de depuración de los pasivos de las universidades estatales, con el fin de establecer su monto y los responsables de su pago. Concluido dicho proceso, fue necesario determinar el procedimiento más expedito para el pago, teniendo en cuenta las dificultades financieras que atravesaban la Nación, las entidades

territoriales y las mismas universidades. Dicho procedimiento fue establecido en el artículo 57 de la ley 413 de 1997 insistiendo en el saneamiento de los pasivos y facultando al Gobierno para emitir bonos de reconocimiento de pasivo de cesantía, sin que ello implique operación presupuestal. Por lo anterior, se permitió a la Nación la emisión de bonos sin afectar el presupuesto de gastos, lo que confiere mayor flexibilidad desde el punto de vista fiscal puesto que sólo obliga a registrar la operación al momento de la redención de los títulos. En cuanto al hecho de que el Decreto 1202 de 1998 limita el pasivo al establecido el 31 de diciembre de 1997, precisa que la Nación debía establecer una fecha de corte, de manera que las obligaciones contenidas en los títulos de reconocimiento del pasivo pudieran definirse en un momento determinado en el tiempo, evitando prorrogar las facultades contenidas en la ley 413 de 1997. Vale la pena aclarar que el corte pudo haberse precisado para cualquier momento anterior al 31 de diciembre de 1997 y posterior a la vigencia de la ley 30 de 1992. En cuanto a la exigencia de que para la expedición de bonos los servidores debían haberse acogido al régimen de cesantías sin retroactividad, se afirma que ésta es una afirmación que no corresponde a la verdad, ya que no se trata de que la Nación condicione la expedición de los bonos al traslado de los servidores a dicho régimen, sino que la Nación sólo puede contribuir al saneamiento de los pasivos de aquellos servidores que efectivamente se hayan trasladado al mismo;

de no ser así la contribución de la Nación sería ineficaz puesto que los pasivos de las cesantías no serían realmente saneados, tal como se indicó en los antecedentes. El cargo relativo a la violación del artículo 88 de la ley 30 de 1992, se resuelve con las mismas argumentaciones expuestas en el punto anterior. Se precisa que los Decretos demandados no pretenden hacer nugatorio el derecho a permanecer en el antiguo Régimen, pues los pasivos relativos al reconocimiento de sus cesantías continuarán siendo reconocidos con los recursos ordinarios de la universidad, diferentes a los bonos de reconocimiento de cesantía. La Nación continuará contribuyendo al financiamiento de los gastos ordinarios de las universidades, en la forma en que lo establecen las leyes, siendo que el efecto principal de los Decretos demandados es el de establecer las condiciones para el pago mediante bonos de los pasivos de cesantía de los trabajadores trasladados al nuevo régimen; el resto de los pasivos continuará pagándose con recursos diferentes a los bonos. La violación del artículo 57 de la ley 413 de 1997 se resuelve con la misma argumentación expuesta hasta el momento, agregando que el evento que cita la demanda es perfectamente posible bajo la vigencia de la norma citada como infringida, evento en el cual se presenta la posibilidad de que la universidad asuma la diferencia entre la fecha de corte del pasivo y la fecha de traslado ya que la ley 413 dispone que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para garantizar los aportes correspondientes del Presupuesto Nacional, de los entes territoriales y de los esfuerzos de las mismas universidades, pero no establece que el Gobierno deba asumir de manera ilimitada los pasivos de los servidores

que decidan trasladarse en cualquier tiempo al nuevo régimen.

II. ACTUACIÓN PROCESAL Al asunto se le impartió el trámite del proceso ordinario, dentro del cual merece la pena destacar: Por auto de fecha octubre doce( 12) de 1999, se profirió auto admisorio de demanda.

Mediante providencia de fecha febrero ocho (8) del presente año, se tuvo por contestada la demanda, se reconoció personería a los apoderados de las entidades que contestaron la demanda y se pronunció sobre decreto de pruebas. El término para alegar de conclusión se fijó mediante auto de fecha febrero venticinco (25) del presente año.

III. ALEGACIONES DE LAS PARTES El ICFES , a través de apoderado, reitera los argumentos expuestos con la contestación de la demanda para insistir en que la norma parcialmente demandada no contraviene el orden jurídico citado.

La condición de temporalidad - sólo durante el año de 1998que se incluye en la norma demandada, y que constituye la fecha establecida para la expedición de los bonos como requisito para que proceda el reconocimiento de los mismos, constituye un adecuado desarrollo de las directrices fijadas en la norma que se reglamenta, pues está directamente relacionada con la autorización otorgada para emitir bonos. El artículo 57 de la ley 413 de 1997 establece la autorización para la emisión de los citados bonos, determinando los aspectos relevantes para su expedición, por lo que es perfectamente viable que las materias directamente relacionadas con la emisión de los bonos, formen parte del decreto reglamentario, constituyendo un

adecuado ejercicio de la potestad de reglamentación de la ley, pues no persigue nada distinto que lograr su cabal cumplimiento. Descomponiendo el artículo 57 comentado, se encuentra que el legislador facultó al Gobierno para proceder a la emisión de bonos con las siguientes características: a). desde el punto de vista de la finalidad de la emisión, ésta debe ser dirigida a sanear los pasivos correspondientes a las cesantías de las universidades estatales, a que se refiere el artículo 88 de la ley 30 de 1992. b).los bonos deben comprender el pasivo por cesantías del personal administrativo y docente no acogido al nuevo régimen salarial. c). en lo que concierne a su emisión, ésta se debe efectuar en condiciones de mercado, sin que implique operación presupuestal alguna. d) los bonos que se emitan deben ser presupuestados para efectos de su redención. La ley no fija período específico en el cual se deban expedir los bonos; simplemente otorga la competencia para dictar las disposiciones relacionadas con la emisión, que por tratarse de instrumentos que representan contable y económicamente los recursos destinados a garantizar las cesantías de un sector de servidores públicos, es claro que se requiere precisar la fecha de su emisión. Es una autorización que se confiere en la ley anual del presupuesto, que como su propia naturaleza lo indica, tiene una vigencia en el tiempo que corresponde al período para el cual se aprueba por el legislador el presupuesto de rentas y gastos; resulta lógico deducir que la autorización no se puede extender a otros años, o considerar que es indefinida, pues excedería el ámbito temporal de la

mencionada ley. Para las restantes vigencias fiscales, resulta necesario que la respectiva ley autorice la reglamentación de la expedición de bonos, como lo hizo el artículo 50 de la ley 482 de 1998, aprobatoria del Presupuesto de Rentas y Gastos para la vigencia de 1999. En lo que concierne al valor de la deuda que los bonos reconocen, se establece que son obligaciones a cargo de la Nación a 31 de diciembre de 1997, con lo que ninguna extralimitación en la facultad reglamentaria se presenta ya que era necesario establecer una fecha de corte para los efectos de poder determinar el valor de la obligación que se garantiza con la emisión de los bonos, o de lo contrario no existiría certeza sobre cuál sería la suma a reconocer mediante esta operación presupuestal, quedando sin cumplimiento, por falta de reglamentación, la directriz que imparte el legislador. La fecha de corte del 31 de diciembre de 1997, es coherente con la naturaleza de la prestación cuyo valor se reconoce, pues se trata de un pasivo prestacional que aumenta anualmente; de manera que resulta lógico normar como fecha de corte el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, pues este período corresponde al momento en que se sabe con certeza cuál es el valor del pasivo vigente, permitiendo tanto al gobierno como a los mismos destinatarios de los bonos con seguridad y certeza cuál es el monto de la obligación que se está garantizando mediante este mecanismo, sin que ello signifique que sólo hasta esa fecha e Gobierno se compromete a garantizar el pasivo prestacional a su cargo. La emisión de bonos tiene por objeto el saneamiento de los pasivos

correspondientes a las cesantías de las universidades estatales a que se refiere el artículo 88 de la ley 30 de 1992 del personal docente y administrativo no acogido al nuevo régimen prestacional. Las normas demandadas no consagran el cambio forzoso al régimen de cesantía sin retroactividad, pues solamente establecen una alternativa de solución al pasivo pensional para aquellos servidores públicos que voluntariamente decidan que la deuda prestacional se les reconozca acudiendo a la emisión de bonos; diferente hubiera sido si la norma demandada hubiera ordenado que todos los servidores públicos estaban obligados a trasladarse al nuevo régimen y que de no hacerlo de manera voluntaria y expresa, de todas formas serían vinculados a una administradora del régimen de cesantías sin retroactividad, pues es evidente que las normas demandadas no contemplan una situación de esa naturaleza. La NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público, presentó su alegato de conclusión con los siguientes argumentos: 1°. Los decretos demandados se encuentran derogados en virtud de la expedición del Decreto 2653 de diciembre 24 de 1999. 2°. Los decretos demandados tienen como fundamento legal el artículo 88 de la ley 30 de 1992, que tiene como función complementar una serie de medidas diseñadas para dar viabilidad financiera a las universidades estatales. El capítulo V de la ley 30 de 1992 estableció el régimen financiero de las instituciones oficiales de educación superior, financiando, de manera permanente, con los presupuestos de la Nación y de los entes territoriales correspondientes, y los de la propia Universidad; estableció el régimen de cesantías sin retroactividad

como obligatorio para los que se vinculen con posterioridad a la vigencia de la ley 30 de 1992, lo que aliviaría en adelante la carga por este rubro a las universidades territoriales, complementando el artículo 37 del Decreto 1444 de 1992, que estableció para los docentes de las universidades nacionales vinculados a parir de su promulgación, el régimen de cesantías sin retroactividad, y para los antiguos la opción de acogerse a éste. 3°. Mediante el artículo 90, se creó el Fondo de Desarrollo de Educación Superior - FODESEP -, con el fin de financiar proyectos específicos y programas económicos dentro del marco del desarrollo académico. En la ley 30 de 1992 se imponen a la Nación una serie de obligaciones para contribuir con el financiamiento de las universidades, entre ellas, el saneamiento de los compromisos laborales causados por el derecho a las cesantías del régimen retroactivo existente al momento de la expedición de la norma. Para cumplir con la contribución de la Nación al pago de las obligaciones cumplidas, la ley 30 de 1992 dispuso que la respectiva universidad debería realizar una evaluación previa, en un plazo no mayor a seis (6) meses), y que el Gobierno nacional, en un término no mayor a dos años, debía adoptar las medidas necesarias para garantizar los aportes del Presupuesto nacional y de las otras entidades territoriales. El segundo de los mecanismos es el que resulta de enfrentar la obligación de sanear la totalidad de los pasivos del artículo 88 de la ley 30 de 1992 y la situación deficitaria del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales; para

salvar este inconveniente se propuso la expedición de Bonos de Reconocimiento de los aportes correspondientes a la Nación y de las entidades territoriales, a favor de las Universidades. Las leyes de presupuesto para los años de 1998 y 1999, establecieron la manera de efectuar el aporte de la Nación al saneamiento del pasivo de las universidades territoriales, a través de los Bonos de reconocimiento ( ley 413 de 1997), en complemento a lo ya dispuesto para el pago de los pasivos de los docentes nacionales trasladados en cumplimiento del Decreto 1444 de 1992 y de los incentivos de cambio de régimen que se establecieron mediante decretos.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió concepto de fondo solicitando declarar la nulidad del inciso 2° del artículo 1° y del numeral 2° del artículo 3° del Decreto 1202 de 1998, y denegar las demás pretensiones de la demanda.

Como fundamento de su solicitud, adujo: 1°. En cuanto a la violación del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que la parte actora fundamenta en el hecho de que las leyes 30 de 1992 y 413 de 1997 no se desprende que el reconocimiento de las cesantías de las universidades estatales esté sujeto a las limitaciones que introducen los decretos demandados, el artículo 57 de la ley 413 de 1997 establece la facultad de emitir bonos en las condiciones de mercado, con el propósito de sanear los pasivos correspondientes a las cesantías de las universidades estatales a que se refiere el

artículo 88 de la ley 30 de 1992. Tal facultad es discrecional, pues la norma utiliza la expresión “podrá”. 2°. La ley 413 de 1997 es Ley Anual del Presupuesto, por lo ta