CE-SEC1-EXP2000-N5780-2000

FUERZA MAYOR - Inexistencia de características de inimputabilidad, irresistibilidad e imprevisibilidad / DESCRIPCIÓN DE LA MERCANCÍA - No se tiene en cuenta si la infracción se origina en el proveedor o en el importador / DESCRIPCIÓN DE LA MERCANCÍA - Inexistencia de indebida aplicación del artículo 72 del Decreto 1902 de 1992 En relación con la fuerza mayor como causal de exoneración de responsabilidad, invocada por el recurrente, la Sala observa que las relaciones existentes entre el proveedor y el importador se ubican en un plano diferente del que existe entre éste y el estado. La legislación aduanera establece unas obligaciones específicas para el importador, cuyo incumplimiento acarrea unas consecuencias en materia sancionatoria, de manera que una descripción incorrecta de la mercancía, que no permita su individualización, conduce al decomiso de la misma, sin que se deba tener en cuenta en donde pueda radicarse el origen de la infracción a la norma legal. De otra parte, cuando el legislador ha querido que un evento de fuerza mayor o caso fortuito sirva como eximente de responsabilidad aduanera, así lo dice expresamente, amén de que el error que invoca el importador no es constitutivo de la causal de exención de responsabilidad que se alega, pues no es un hecho inimputable, irresistible e imprevisible, sino simplemente se trata de un error cometido por una de las partes de un contrato, que tiene incidencia en la relación estado-importador. En el asunto sub judice, la sociedad importó una mercancía diferente de la descrita en la declaración de importación, pues no es lo mismo un ascensor, sin cabina, ni contrapeso, ni puerta, que otro ascensor con

dichos elementos, aun cuando la marca sea la misma y coincidan otras características. Por esta razón, la Sala no estima que la autoridad aduanera haya aplicado indebidamente el artículo 72 del Decreto 1902 de 1992. SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Se aplican en materia tributaria, mas no en la legislación aduanera / RECURSO DE RECONSIDERACIÓNInexistencia de silencio administrativo positivo en materia aduanera Estima la Sala que los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, en relación con el silencio administrativo positivo, no son aplicables en el asunto sub examine, pues la materia aduanera tiene una normatividad especial propia, distinta de las regulaciones jurídicas de carácter tributario, por lo cual éstas no son aplicables en situaciones jurídicas de aquélla naturaleza, so pretexto de que se está en presencia de un vacío. Si la legislación aduanera no ha previsto la figura del silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración, es porque el legislador no ha considerado conveniente la introducción de ese instituto jurídico en la materia. Una interpretación distinta desnaturalizaría el carácter especial de dicha legislación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1º) de junio de dos mil (2000) Radicación número: 5780

Actor: MELCO DE COLOMBIA LTDA.

Referencia: APELACION SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora

contra la sentencia de 26 de marzo de 1999, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. La demanda La sociedad MELCO DE COLOMBIA LTDA., por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a la Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, con el objeto de que accediera a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones - Que revise los actos de la DIAN de Buenaventura que determinaron la aprehensión de la mercancía importada por la sociedad actora; - Que declare la nulidad de los siguientes actos: Acta de Inspección Núm. 10069 de 29 de noviembre de 1994; Acta de Aprehensión Núm. 251 de la misma fecha; Resolución Núm. 000359 de junio 5 de 1995, del Jefe de la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, por medio de la cual se decomisó una mercancía; y Resolución Núm. 001156 de noviembre 29 de 1996, del Administrador de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, por medio de la cual no reconsideró la resolución recurrida y declaró agotada la vía gubernativa; - Que declare la legalidad de la importación de los dos ascensores adelantada por la sociedad MELCO DE COLOMBIA LTDA., y - Que ordene el levante de la mercancía y la devolución del valor de

la garantía, esto es, la suma de $73.738.270.oo., la cual fue cancelada para que se le entregara la mercancía.

I. 1. 2. Hechos u omisiones de la demanda Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos siguientes: La sociedad actora importó 2 ascensores eléctricos, sin cabinas, ni contrapesos, ni puertas para personas, marca Mitsubishi, series GPS, con capacidad para 8 personas, 550 Kgrs, velocidad 60 mts./minuto, 12 entradas y paradas operación 2c-AI-21 (en grupo), apertura central de puertas, con todos sus demás accesorios.

Realizada la inspección aduanera, la División de Fiscalización ordenó la aprehensión de la mercancía como consecuencia de haber encontrado partes incluidas que no correspondían a la descrita en la Declaración de Importación, hecho que la actora aceptó, pero con la observación de que por razones ajenas a su voluntad los proveedores le habían incluido a su pedido partes que no correspondían a la Declaración de Importación, solicitando la exclusión de los excesos. La División de Fiscalización ordenó el decomiso de toda la mercancía, con fundamento en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, acto que luego fue confirmado en desarrollo del recurso de reconsideración.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación Artículos 2, 64, 72 y 80 del Decreto 1909 de 1992; 259 del Código de Procedimiento Civil; 732 del Decreto 0624 de 1989 (E. T.), y 1º de la Ley 95 de

1890. La violación de las normas citadas se hace consistir en su indebida aplicación, al determinar la DIAN la aprehensión de la mercancía, a pesar de haber sido importada con todas las formalidades legales por la actora, como se demuestra con la declaración de importación. En efecto, según el Acta de Aprehensión Núm. 251 de 29 de noviembre de 1994, el decomiso se adelantó por la diferencia existente entre la mercancía revisada y la declaración de importación, afirmación que no corresponde a la realidad porque el hecho cierto es que se trata de los mismos dos ascensores referenciados en la declaración de importación a los que los proveedores le adicionaron por error puertas, contrapesos y otros aditamentos que en nada cambian el tipo de mercancía importada y por lo tanto no daba mérito para su decomiso. Lo que sí constituía materia de aprehensión eran las partes o piezas que no se encontraban incluidas en la licencia de importación, como lo solicitó la misma empresa importadora, petición que no fue atendida por una indebida interpretación del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992. De otra parte, agrega la actora, que el desconocimiento del valor probatorio de la certificación expedida por la empresa MITSUBISHI CORPORATION, en donde reconoce su error de haber embarcado partes de cabinas y otras piezas no comprendidas en el pedido de la actora, no tiene justificación porque con ella se demuestra que la sociedad importadora no tuvo culpa en la diferencia encontrada entre lo pedido y lo remitido y, además, subsana la omisión a que hace referencia la Resolución Núm. 000359 de junio 5 de 1995

como causal para no tener en cuenta las razones expuestas por la sociedad, con fundamento en el artículo 259 del Código de Procedimiento Civil. Se viola, así mismo, el artículo 1º de la Ley 95 de 1890, pues la DIAN desconoce las circunstancias de fuerza mayor expuestas por los importadores, ya que el embalaje de la mercancía no dependía de su voluntad, supervisión y control por tratarse de situaciones no previsibles por ellos. El criterio fiscalista puesto de presente por la DIAN de Buenaventura es contrario y violatorio del artículo 64 del Decreto 1909 de 1992. En fin, el recurso de reconsideración interpuesto ante el Administrador de la DIAN de Buenaventura fue radicado el 6 de julio de 1995 y resuelto el día 3 de diciembre de 1996, cuando había transcurrido más de un año de su interposición, dando lugar al silencio administrativo que establecen los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, por tratarse de normas que rigen para un mismo organismo dependiente de la DIAN.

I. 2. La sentencia recurrida.

Para denegar las pretensiones de la demanda, el tribunal a quo razonó así: En cuanto a la inconformidad de la parte actora, respecto de la descripción de la mercancía, el tribunal considera que las características de que da cuenta la declaración de importación no permiten individualizar los mismos productos que se relacionan en el Acta Núm. 251 de 29 de noviembre de 1994, del Inspector de Aduanas. En relación con la configuración de la fuerza mayor o caso fortuito, no se dan en el caso en estudio sus elementos constitutivos, esto es, la

inimputabilidad, la imprevisibilidad y la irresistibilidad, los cuales deben presentarse de manera concurrente, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 95 de 1890. Y respecto del silencio administrativo positivo que alega la parte actora, no prospera porque el recurso de reconsideración está regulado por el Decreto Núm. 1800 de 1994. II.- EL RECURSO DE APELACION Para sustentar el recurso, la parte actora dice que no es correcta la aplicación dada a la definición de fuerza mayor para denegar las pretensiones de la demanda, sin consideración de la imposibilidad física y de todo orden de la sociedad importadora para remediar los errores cometidos por los exportadores al embalar partes que no estaban relacionados en la licencia de importación, reconocimiento expreso que hizo la empresa en su oportunidad, con el objeto de que se retuvieran las partes enviadas en exceso, como circunstancia de “un hecho imprevisible de prever” (sic). III.- ACTUACION PROCESAL Admitido el recurso mediante auto de 21 de octubre de 1999, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por auto de 13 de marzo de 2000, haciéndose presentes la parte demandada y el Agente del Ministerio Público, quienes, en su orden, manifestaron:

III. 1. El alegato de la parte demandada Está demostrado que el importador ingresó mercancía al territorio nacional sin el lleno de los requisitos legales, pues la mercancía relacionada en la declaración de importación no corresponde con la inspeccionada físicamente, razón para dar aplicación al artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

Al contestar el pliego de cargos, la sociedad actora presentó unos documentos con la finalidad de justificar el hecho y reconocer que se presentó una remisión equivocada por el proveedor en el exterior, pero la certificación aportada no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 259 del C.P.C., razón por la cual no se reconoce esa prueba. La actora pretende trasladar la responsabilidad al proveedor, al manifestar que fue éste quien le envió la mercancía, pero es importante manifestar que la obligación aduanera nace al introducir la mercancía extranjera al territorio nacional y que cualquier irregularidad que se presente, como sería el no cumplimiento de los requisitos legales, hace procedente su aprehensión y posterior decomiso, independientemente de la responsabilidad de los sujetos. Una es la medida que recae sobre la persona de la cual se predica la buena fe, y otra, la que se da frente a la mercancía como tal, hecho que define su situación jurídica respecto de la legal introducción y permanencia en el territorio nacional. En el asunto sub judice, la DIAN de Buenaventura actuó conforme a derecho, pues la mercancía no se encontraba descrita en la declaración de importación, lo que imponía su decomiso. En cuanto a la alegada fuerza mayor, en el caso sub lite no se dan los elementos que configuran ese instituto jurídico. Y en relación con el silencio administrativo, considera que las legislaciones tributaria y aduanera son diferentes. Ambas de carácter especial y su aplicación es independiente.

III. 2. El alegato del Agente del Ministerio Público Considera el Procurador Primero Delegado ante la Corporación que en relación con el Acta de Inspección Núm. 10069 de 29 de noviembre de 1994 y

el Acta de Aprehensión Núm. 251, el pronunciamiento debe ser inhibitorio. Si se compara la mercancía descrita en la declaración de importación con la mercancía inspeccionada y aprehendida, se evidencia que lo único que no se encuentra amparado en la mencionada declaración son las cabinas, el contrapeso y las puertas, pues en lo demás una y otra son exactamente iguales. Se trata en ambos casos de dos ascensores de la misma marca y serie, con igual capacidad y velocidad y 12 entradas y paradas. La DIAN ha debido aprehender las partes no amparadas por la declaración de importación para su posterior decomiso, previo el trámite administrativo correspondiente, autorizando el levante de la mercancía que sí estaba amparada en la citada declaración. En consecuencia, los actos administrativos impugnados se deben anular parcialmente, en cuanto decomisan la mercancía respecto de la que ha debido autorizarse el levante. En cuanto a la aplicación de las normas tributarias, el Agente del Ministerio Público observa que la materia aduanera se encuentra reglamentada por el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994. IV.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

IV. 1. El caso Según la declaración de importación, la sociedad actora importó dos ascensores, sin cabinas, ni contrapesos, ni puertas, marca Mitsubishi, de unas determinadas características, pero dicha mercancía fue introducida al país con unos accesorios que no estaban amparados por la declaración de importación, pues se introdujeron 2 ascensores con cabina, contrapesos y puertas, de manera

que la mercancía declarada no correspondía a la mercancía introducida al territorio nacional, configurándose así una falta de descripción conforme a las prescripciones legales. Con fundamento en esta consideración, la DIAN, mediante los actos acusados, ordenó el decomiso de la mercancía. La sentencia del tribunal a quo consideró que las características de la mercancía relacionadas en la declaración de importación no permiten individualizarla, así como también que no se dan los elementos tipificantes de la fuerza mayor, ni le son aplicables al caso las normas sobre silencio administrativo en materia tributaria, ya que dichas normas se refieren a una materia distinta.

IV. 2. Las Actas de Inspección y de Aprehensión Tiene razón el Agente del Ministerio Público, cuando solicita que la Sala se declare inhibida para conocer del Acta de Inspección Núm. 10069 de 29 de noviembre de 1994 y del Acta de Aprehensión Núm. 251 de la misma fecha, pues se trata de actos de trámite que no ponen fin a la actuación administrativa, pues ésta termina con la resolución de decomiso, de donde se concluye que no son demandables. Por tanto, en este punto la sentencia apelada será revocada.

IV. 3. La fuerza mayor o el caso fortuito En relación con esta causal de exoneración de responsabilidad, invocada por el recurrente, la Sala observa que las relaciones existentes entre el proveedor y el importador se ubican en un plano diferente del que existe entre éste y el estado. La legislación aduanera establece unas obligaciones específicas para el importador, cuyo incumplimiento acarrea unas consecuencias en materia

sancionatoria, de manera que una descripción incorrecta de la mercancía, que no permita su individualización, conduce al decomiso de la misma, sin que se deba tener en cuenta en donde pueda radicarse el origen de la infracción a la norma legal. En efecto, dice el inciso 1º del artículo 2º del Decreto 1902 de 1992 que “La obligación aduanera nace por la introducción de mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional” y de ella es responsable, de acuerdo con el artículo 3º ibídem, “… el importador, el propietario, o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, intermediario y el declarante”. Se tiene, entonces, que de la individualización de la mercancía como obligación aduanera, debe responder, en el asunto sub judice, el importador de la misma, no el proveedor. Y habida cuenta de que dicha obligación es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, en los términos del artículo 4º ibídem, será el importador quien debe responder, sin perjuicio del decomiso de la mercancía importada. De otra parte, cuando el legislador ha querido que un evento de fuerza mayor o caso fortuito sirva como eximente de responsabilidad aduanera, así lo dice expresamente, amén de que el error que invoca el importador no es constitutivo de la causal de exención de responsabilidad que se alega, pues no es un hecho inimputable, irresistible e imprevisible, sino simplemente se trata de un error cometido por una de las partes de un contrato, que tiene incidencia en la

relación estado-importador. En consecuencia, no prospera el cargo relacionado con la fuerza mayor o caso fortuito.

IV. 4. Indebida aplicación del artículo 72 del Decreto 1902 de 1992

Tampoco comparte la Sala el punto de vista del recurrente en este aspecto, por cuanto la individualización debe ser examinada como un conjunto de características y elementos frente a la mercancía como un todo, sin que ella sea susceptible de parcelaciones que conduzcan al examen de esas características frente a algunos de sus elementos, para concluir de allí que la falta de individualización es predicable de unas partes, pero no del todo. En el asunto sub judice, la sociedad importó una mercancía diferente de la descrita en la declaración de importación, pues no es lo mismo un ascensor, sin cabina, ni contrapeso, ni puerta, que otro ascensor con dichos elementos, aun cuando la marca sea la misma y coincidan otras características. Por esta razón, la Sala no estima que la autoridad aduanera haya aplicado indebidamente el artículo 72 del Decreto 1902 de 1992, cuyo texto prescribe que “Se entenderá como mercancía no declarada, … cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía o ésta no corresponde con la descripción declarada…”, lo cual generará su aprehensión y decomiso. En el sub lite, lo descrito en la declaración de importación no corresponde a la mercancía importada. En consecuencia, el cargo no prospera.

IV. 5. El silencio administrativo en materia tributaria Estima la Sala que los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, en relación con el silencio administrativo positivo, no son aplicables en el asunto sub

examine, pues la materia aduanera tiene una normatividad especial propia, distinta de las regulaciones jurídicas de carácter tributario, por lo cual éstas no son aplicables en situaciones jurídicas de aquélla naturaleza, so pretexto de que se está en presencia de un vacío. Si la legislación aduanera no ha previsto la figura del silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración, es porque el legislador no ha considerado conveniente la introducción de ese instituto jurídico en la materia. Una interpretación distinta desnaturalizaría el carácter especial de dicha legislación. En consecuencia, tampoco este cargo prospera. Por las consideraciones anteriores, la sentencia recurrida será revocada en cuanto cobijó los actos de trámite, relativos a las actas de inspección y aprehensión, y se confirmará respecto a la denegatoria de las otras pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA MODIFICASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: Primero.- INHIBISE para un pronunciamiento de fondo sobre el Acta de Inspección Núm. 10069 de 29 de noviembre de 1994 y el Acta de Aprehensión Núm. 251 de la misma fecha; Segundo.- CONFIRMASE en lo demás la sentencia recurrida. Tercero.- CONDENASE en costas a la parte recurrente. Cuarto.- Se reconoce a la abogada Martha Aurora Casas Maldonado como apoderada de la Nación - Unidad Administrativa EspecialDirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, en los términos y para los fines del poder conferido que obra a folio 23 de este cuaderno. Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de hoy primero (1º) de junio del dos mil (2.000).

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA

AYOLA