CE-SEC1-EXP2000-N5785-2000

PRINCIPIO DE LA RELATIVIDAD DE LOS CONTRATOS - El contrato produce efectos interpartes: inoponibilidad de las obligaciones contractuales a terceros / TERCEROS - Solo los vincula la estipulación por otro y la convención colectiva de trabajo / CONTRATACION ADMINISTRATIVA - Objeto, fines y potestades Que el contrato solo produce efectos entre las personas contratantes, constituye la regla sobre la cual la doctrina moderna ha esgrimido el llamado “Principio de la Relatividad de los Contratos”, que a partir de reconocer que solo el titular de un derecho puede disponer del mismo, establece la inoponibilidad de las obligaciones contractuales a terceros, esto es, que el contrato agota sus efectos entre los contratantes. De lo anterior es dable concluir con la doctrina que, “En esta forma, un contratante no puede vincular a un extraño a la ley contractual”, salvo los eventos excepcionales de la estipulación por otro y de la convención colectiva de trabajo. El Estado no hace dejación de sus obligaciones y responsabilidades cuando atiende, en forma indirecta, a la satisfacción del interés público inherente, en este caso, a la prestación de los servicios públicos. Por el contrario, la preponderancia que tiene el interés público en la contratación administrativa, determina la existencia de potestades especiales a la administración, que le permitan asegurar el cumplimiento del objeto y fines de la contratación y, de suyo, ejercer el poder de vigilancia y control del desarrollo de los contratos. LICENCIA AMBIENTAL - Responsables del cumplimiento de las obligaciones de ella derivadas / RECURSOS NATURALES RENOVABLES - Incumplimiento de permisos y autorizaciones / CONTRATO DE OBRA

PUBLICA - No es fuente causal de las obligaciones emanadas de la licencia ambiental / INFRACCIONES FORESTALES / DERECHO A LA IGUALDAD / CAR VALLE DEL CAUCA Se evidencia que el responsable del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la licencia ambiental es el Departamento del Valle del Cauca; pero además, si bien es cierto que tal acto se instrumentó como la fuente próxima de dichas obligaciones, no lo es menos que en virtud del artículo 365 de la Constitución Política, es deber del Estado la prestación eficiente de los servicios públicos, ya sea en forma directa o indirecta, pero en todo caso manteniendo la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Establecido el vínculo causal entre las obligaciones surgidas de la Licencia Ambiental, entre ellas las de solicitar los permisos y autorizaciones referentes a recursos naturales renovables, y la de efectuar un control y seguimiento ambiental del proyecto, tendiente a verificar el cumplimiento de los deberes en tal materia establecidos, resulta claro que, frente al incumplimiento de las mismas se procediera, previo seguimiento del procedimiento legalmente previsto, a la imposición de las sanciones pertinentes. El Departamento ha señalado que, en virtud de los pliegos o condiciones de la Licitación, como del contrato de obra pública celebrado entre la entidad estatal y la firma concesionaria Pisa S.A., tal obligación se radicó en cabeza de la segunda. Para la Sala tal argumento no tiene vocación de prosperidad. En primer lugar, porque no resulta armónico con los principios generales de las obligaciones, antes esbozados, como tampoco con el principio de la relatividad de los contratos, y, en segundo lugar, porque no es dable con fundir las obligaciones

emanadas de la Licencia Ambiental, que vincula directamente al Departamento del Valle del Cauca; con las obligaciones pactadas entre éste y la firma concesionaria en el contrato de obra pública, que por supuesto, solo a éstas vincula y no resulta oponible a terceros, ni tiene como alcance la extinción de las obligaciones surgidas del acto administrativo citado. De otra parte, observa la Sala que en los actos acusados, por la infracción forestal consistente en la tala de los árboles de la especie “sáman”, no autorizada por la autoridad ambiental competente, resultaron sancionadas, además del Departamento del Valle del CaucaGerencia de Macroproyectos Estratégicos de Infraestructura, la firma Proyectos de Infraestructura S.A. PISA, en su condición de concesionaria, y, la Unión Temporal de Empresas UTE Conciviles S.A.- Ferrovial S.A., como constructora de la doble calzada BugaTulúa. De acuerdo a lo anterior y, tal como se señaló en la actuación surtida en sede administrativa, cada una de las sancionadas se encontró como infractora forestal y se le inculparon cargos relacionados con su participación y responsabilidad en la obra; de tal manera que no encuentra la Sala sustento alguno que indique violación del principio de igualdad consignado en el artículo 13 de la Carta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santafé de Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo del año dos mil (2.000).

Radicación número: 5785

Actor: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CA Referencia: APELACION SENTENCIA La Sección Primera del Consejo de Estado procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 12 de marzo de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se denegaron las peticiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el Departamento del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES

a. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda. El señor Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de los actos administrativos que a continuación se identifican:

1. El artículo 1º de la Resolución DG 0324 del 15 de septiembre de 1.995, emanada de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, mediante el cual se sanciona al departamento del Valle del Cauca, Gerencia para Macroproyectos Estratégicos de Infraestructura, en su condición de propietario de la obra doble calzada Buga - Tuluá, con una multa equivalente a ciento sesenta y ocho puntos cuarenta y dos salarios mínimos legales vigentes (168.42), o sea, la suma de veinte millones de pesos

($20.000.000)

2. Resolución DGTT 000115 de 19 de diciembre de 1.995, mediante la cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra

la resolución anteriormente citada, confirmándola, y se declaró agotada la vía gubernativa. b. Los Hechos de la Demanda

1. El Departamento del Valle del Cauca y el Fondo Vial Nacional celebraron el Convenio Interadministrativo No 583 de 1.992, para la construcción, mantenimiento, explotación y operación de la segunda calzada de la vía BugaTuluá - La Paila y la conservación, mantenimiento, explotación y operación de la calzada existente.

2. Previa Licitación Pública, el Departamento del Valle del Cauca, mediante Resolución No 0832 de noviembre 30 de 1.993, adjudicó el contrato de obra pública, por el sistema de concesión, a la firma Proyecto de Infraestructura S.A. PISA, celebrando al efecto el contrato No GM-0001 de diciembre 30 de

1.993.

3. El concesionario Proyecto de Infraestructura S.A. PISA, obtuvo la Licencia ante la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y, posteriormente, ante el Ministerio del Medio Ambiente, para llevar a cabo la construcción de la segunda calzada del tramo Buga-Tuluá.

4. El concesionario, sin mediar autorización de la autoridad ambiental, ordenó la tala de cinco árboles, por lo cual, la División Gestión Territorial Tuluá dispuso apertura de investigación contra las empresas U.T.E.

Conciviles S.A.- Ferrovial S.A., Proyectos de Infraestructura S.A. PISA y contra el Departamento del Valle del Cauca, Gerencia para Macroproyectos Estratégicos de Infraestructura, como presuntos responsables.

5. La C.V.C. (Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca), una vez formulados los cargos y recepcionados los descargos, determinó sancionar a las entidades anteriormente citadas, entre ellas, el Departamento del Valle del Cauca - Gerencia para Macroproyectos Estratégicos de Infraestructura, en su condición de propietario de la obra doble calzada BugaTuluá, con multa equivalente a 168.42 salarios mínimos legales mensuales vigentes, esto es, la suma de veinte millones de pesos, en los términos del artículo 1º de la Resolución 0324 del 15 de septiembre de 1.995, confirmada por la Resolución DGTT000115 de diciembre 19 de 1.995.

c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. El actor, Departamento del Valle del Cauca, considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 13, 29 y 58 de la Constitución Política, por las razones que a continuación se sintetizan:

1. De conformidad con los derechos de igualdad y del debido proceso consagrados en la Carta Constitucional, en las actuaciones administrativas debe existir congruencia entre las motivaciones del acto y el propio acto decisorio.

Los anteriores principios fueron vulnerados por la administración, ya que, según manifiesta el actor, no existió tratamiento igualitario porque habiéndose producido diversas sanciones, no se guardó proporcionalidad entre las diferentes infracciones; es decir, la C.V.C. sacó conclusiones generales y expidió sanciones generales, desproporcionadas e indiscriminadas.

2. Luego de analizar los pliegos de condiciones y el contrato de

obra pública celebrado por el sistema de concesión, concluye que la responsabilidad por la correcta y oportuna ejecución de la obra es del contratista, así como reparar y/o indemnizar al Departamento por el irregular o deficiente funcionamiento de la obra.

3. Manifiesta que la Licencia Ambiental fue otorgada por el Ministerio del Medio Ambiente al Departamento del Valle del Cauca, por solicitud de la firma concesionaria, y que si bien en ella se establecen obligaciones a cargo del Departamento, éste no las podría cumplir sin la intervención del mismo intermediario reconocido en la Licencia, sociedad

Proyecto de Infraestructura S.A. PISA.

4. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca en otras oportunidades había sancionado al contratista como entidad directa infractora, creando la certeza de que éste sería el mecanismo a seguir ante acciones que quebrantaran el ordenamiento ambiental, máxime cuando así estaba previsto en el contrato celebrado entre el Departamento y la firma concesionaria.

Por todo lo anterior, concluye que el acto sancionador no ha sido bien concebido y que se han afectado los intereses del ente contratante. d. Las razones de la defensa. El escrito de contestación de la demanda presentado por la apoderada de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca no se tuvo en cuenta por extemporáneo.

II. LA ACTUACIÓN SURTIDA De conformidad con las normas previstas en el Código Contencioso Administrativo, a la demanda se le dio el trámite contemplado para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes

actuaciones:

Por Auto No. 345 de septiembre 8 de 1997, se admitió la demanda y se dispuso darle el trámite de rigor, ante del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Mediante Auto No 428 del 19 de diciembre de 1997, se abre a pruebas el proceso, de conformidad con el artículo 209 del C.C.A. En los términos del artículo 562 del Decreto 2651 de 1991, mediante auto de 30 de octubre de 1.998, se corre traslado a las partes para que presenten sus alegatos de conclusión.

III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca deniega las pretensiones de la demanda por considerar que los actos acusados se ajustan a los lineamientos legales, con fundamento en los siguientes argumentos:

1. En primer lugar, manifiesta que es ambigua e imprecisa la violación del derecho a la igualdad que plantea el actor; que tampoco expresa en qué consiste la vulneración de los artículos 29 y 58 de la Carta, y que, su inconformidad se basa en la consideración de que, en virtud del contrato de concesión celebrado con la empresa PISA S.A., correspondía a ésta el desarrollo de todas las actividades contempladas en el contrato, en especial, las referidas al impacto ambiental, y, por consiguiente, la responsabilidad exclusiva por la infracción que motivó los actos sancionatorios.

2. La Resolución DG 0324 de septiembre 15 de 1.995, fue expedida por el organismo competente, Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, que es la máxima autoridad en materia

ambiental en el territorio de su jurisdicción, de acuerdo con la Ley 99 de 1.993, por lo cual, dentro de sus funciones se encuentra la de imponer y ejecutar las medidas de policía e imponer las sanciones previstas en la ley por infracciones a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables.

2. El actor no hace reparo alguno al procedimiento seguido, salvo la invocación de violación de la norma constitucional que consagra el debido proceso, no obstante, se advierte que no existe quebrantamiento del mismo, puesto que abierta la investigación y notificada, se formularon cargos y se dio la oportunidad de presentar descargos y pedir pruebas.

3. No ha sido desvirtuada la infracción forestal, consistente en la tala de cinco árboles de la especie "sáman" y la sanción se fijó de acuerdo a los parámetros establecidos en la ley (artículo 85 de la Ley 99 de 1.993).

4. No es de recibo la pretensión de falta de responsabilidad del actor en la comisión de la infracción, puesto que, si bien es cierto que conforme al contrato de obra el concesionario se comprometió a la ejecución de la obra por su cuenta y riesgo, tanto en materia económica como por las reclamaciones que resultaren por perjuicios derivados de la construcción causados a terceros, no es menos cierto que las estipulaciones contractuales solo tienen efecto entre las partes contratantes, pero no pueden alegarse como justificación al incumplimiento de las obligaciones que, por otra parte, adquiere cualquiera de las partes frente a terceros, como son las del Departamento del Valle del Cauca en el presente caso.

5. Por Resolución No 0001199 de julio 22 de 1.994, el Ministerio del Medio Ambiente otorgó Licencia Ambiental al Departamento del Valle del Cauca para que, por intermedio de Proyectos de Infraestructura S.A. llevara a cabo la construcción de la segunda calzada de la carretera BugaTuluá.

Mediante dicho acto administrativo se establecieron obligaciones cuyo cumplimiento estaba a cargo de quien realizara el manejo del Plan Ambiental, pero cuya vigilancia correspondía al dueño de la Licencia, en los términos del artículo octavo de la Resolución citada que expresa: "El beneficiario de la licencia debe hacer un seguimiento ambiental del proyecto, con el objeto de supervisar las actividades y verificar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en la presente providencia" Por lo anterior, para el Tribunal es claro que el Departamento del Valle del Cauca era responsable por todas las obligaciones que la Licencia le imponía, como responsable directo de la supervisión y verificación de cumplimiento de todas las actividades en materia ambiental, de manera que, configurada la infracción a su cargo, la imposición de la sanción se encuentra dentro de los parámetros de la legalidad. IV.- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO La Gobernación del Valle del Cauca, inconforme con la decisión, apeló el fallo con los argumentos que se resumen a continuación: (fls. 450 a 456)

1. Acudiendo a la definición legal del contrato de obra pública por el sistema de concesión prevista en el Estatuto Contractual, señala que son elementos integrantes de la misma: la entidad concedente, quien no pudiendo acometer directamente una obra acude a un tercero; el contratista

concesionario, quien por su cuenta y riesgo se obliga con la concedente en los términos de las condiciones que la primera ha fijado; una remuneración y una obra a ejecutar, que para este caso, fue la descrita en la licitación internacional No 01-93 Autopista Buga, Tulúa - La Paila. 2La Licencia Ambiental conferida por el Ministerio del Medio Ambiente al Departamento del Valle del Cauca, fue requerida en desarrollo del pliego de condiciones y del contrato de concesión celebrado; fue gestionada por el concesionario y en ella existe un expreso reconocimiento del concesionario Pisa S.A., como intermediario de la obra.

3. La interventoría del departamento impartió instrucciones al concesionario para que éste, como responsable del diseño ejecutara la construcción, mantenimiento y operación de obras necesarias para disminuír riesgos de accidentalidad en el tramo de la obra y el intermediario, al cumplir tal instrucción, sin mediar trámite alguno para obtención del permiso de la autoridad ambiental, ordenó la tala de los árboles.

En este punto, cita la declaración rendida en el juzgado 2º Civil del Circuito de Tuluá por el Gerente de la Unión Temporal Conciviles S.A. y contratista de Pisa S.A., quien manifestó que en la Licencia Ambiental no había limitaciones en el aspecto forestal ni se prohibía la tala de árboles; que no tramitó el permiso del asunto, porque suponía que lo había hecho la Gobernación y que, en todo caso esa responsabilidad era de su contratante, Pisa S.A.

4. Como lo ha reiterado la doctrina, el pliego de condiciones constituye la ley del contrato y obliga no sólo al contratista sino a la

administración, por lo cual, la multa impuesta por la C.V.C. al departamento del Valle del Cauca no es procedente por cuanto las obligaciones del concesionario Pisa S.A., estaban esclarecidas en el pliego de condiciones y en el contrato resultante, por lo cual estima que debe ser despachada favorablemente la solicitud de anulación de los actos acusados.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Dentro del trámite de la segunda instancia, la Procuraduría Sexta Delegada ante esta Corporación rindió concepto de fondo, con la siguiente argumentación: ( fls 73 a 80) 1.Luego de transcribir parcialmente la Resolución 00199 de 22 de julio de 1.984, mediante la cual el Ministerio del Medio Ambiente otorgó Licencia Ambiental al Departamento del Valle del Cauca para que por intermedio de la firma Proyectos de Infraestructura S.A. PISA, llevara a cabo la construcción de la segunda calzada del tramo BugaTuluá, observa que de la simple lectura de dicho acto se evidencia que el responsable del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la licencia ambiental es el Departamento del Valle del Cauca, pues no solamente es el beneficiario de la misma, sino que expresamente se consignó su obligación de hacer un seguimiento ambiental del proyecto con el fin de verificar el cumplimiento del mismo.

También expresamente se estableció en dicho acto administrativo, que cualquier contravención a las obligaciones derivadas de la Licencia, constituiría causal para la aplicación de las sanciones legalmente previstas.

2. Ni el motivo por el cual se impuso la sanción, (tala de cinco

árboles de la especie sáman, no autorizada por la C.V.C., como autoridad ambiental competente), ni el monto de la misma, han sido cuestionados por el actor. Por el contrario, acepta el hecho motivante de la sanción, endilgando la responsabilidad por el mismo al concesionario de la obra, pues "sus obligaciones estaban esclarecidas en el pliego de condiciones y posteriormente en el contrato de concesión" De lo anterior colige que el argumento del apelante no tiene vocación de prosperidad, dado que, como lo expresó el Tribunal de primera instancia, las obligaciones que surgen del contrato de concesión afectan únicamente a las partes en el mismo, pudiendo generar reclamación entre los contratantes; pero no afectan las obligaciones contraídas por cualquiera de ellos frente a terceros, que es lo que ocurre en el presente caso.

3. Concluye el señor Agente del Ministerio Público, que el Departamento del Valle del Cauca siendo directamente responsable de las obligaciones derivadas de la Licencia Ambiental, estaba sujeto a la aplicación de sanciones por desconocimiento de las mismas, como en efecto sucedió mediante los actos acusados.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Una vez conocidos y evaluados los antecedentes de la presente actuación, como los argumentos sobre los cuales se esgrime la impugnación contra el fallo que denegó las pretensiones de anulación de los actos acusados, como marco de referencia para decidir el recurso de apelación interpuesto, la Sala estima pertinente efectuar algunas precisiones de índole conceptual, en torno a materias vinculadas a la discusión

concerniente a la legalidad de los actos demandados, así:

1. Las Obligaciones y los Contratos Para la Sala ha quedado esclarecido que la discusión gira en torno al establecimiento de las obligaciones que consideró quebrantadas la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, con ocasión de lo cual expidió los actos sancionatorios demandados en el sub lite, así como a la definición de si tales obligaciones derivan de la Licencia Ambiental otorgada por el Ministerio de Comunicaciones, o, del contrato de obra pública de concesión celebrado entre la Gobernación del Valle del Cauca y la firma

Proyecto de Infraestructura S.A. PISA. Así pues, la controversia se ha centrado en la fuente de la obligación considerada incumplida y en la determinación de si el Departamento del Valle del Cauca tenía la calidad de sujeto pasivo de la obligación reclamada. Sobre el particular, acudiendo a la teoría general de las obligaciones, cabe recordar que la existencia de las obligaciones constituye el eje de la ciencia del Derecho, y que, según el decir del tratadista Guillermo Ospina Fernández, “Todo problema de derecho se puede formular en estos términos: Qué es lo que tal persona puede exigir a tal otra?; es decir, tomando por el lado inverso la relación que las une: a qué está obligada la segunda persona frente a la primera? Y, precisamente, alrededor de estos cuestionamientos gira la controversia planteada en el presente caso. A partir de la definición de la obligación como “un vínculo jurídico en virtud del cual una persona determinada debe realizar una

prestación en provecho de otra”; de la clasificación de la prestación, como objeto de la obligación, en obligaciones de dar, hacer o no hacer, y, del señalamiento de los contratos, los cuasicontratos, los delitos y la ley, como fuentes de las obligaciones, se han estructurado diversas tesis en torno a la responsabilidad que surge por efecto del incumplimiento de una obligación, sea que ésta haya surgido de un contrato, de un acto jurídico o de un hecho jurídico. En términos generales, cabría señalar, siguiendo al tratadista Valencia Zea, que aún cuando una tesis antigua señalaba la existencia de dos clases de responsabilidades: contractual y extracontractual, diferenciadas por la afectación de intereses de orden privado en la primera y la violación de exigencias del orden público, en la segunda, la doctrina moderna enseña que se trata de una misma responsabilidad, con unos mismos principios esenciales, cuyo margen de separación está determinado por el régimen aplicable. La razón de dicha diferencia está relacionada con el derecho comprometido, así : “en la contractual se contempla la violación de un derecho personal o crédito, y en la extracontractual, la violación de un derecho absoluto. Por este motivo, el responsable en la responsabilidad contractual es un sujeto bien determinado desde un principio, es decir, el deudor que incumple; pero en la extracontractual, en razón de que cualquiera puede desconocer el derecho absoluto, es necesario determinar quién es el responsable” A lo anterior cabría agregar algunas características propias de las obligaciones cuya fuente se encuentra en los contratos, las cuales están

ínsitas en la propia noción de contrato, cuya génesis se encuentra en la definición de Pothier, para quien el contrato es una convención “por la cual dos partes recíprocamente, o solo una de ellas, prometen y se obligan para con la otra a darle alguna cosa, o a hacer o no hacer una cosa” Consecuencia obligada de la anterior noción, es la referida al señalamiento de que el efecto propio del contrato consiste en crear obligaciones entre los contratantes, la cual encuentra soporte en el ordenamiento positivo colombiano, así: “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales.” (art. 1.602 C.C.) Que el contrato solo produce efectos entre las personas contratantes, constituye la regla sobre la cual la doctrina moderna ha esgrimido el llamado “Principio de la Relatividad de los Contratos”, que a partir de reconocer que solo el titular de un derecho puede disponer del mismo, establece la inoponibilidad de las obligaciones contractuales a terceros, esto es, que el contrato agota sus efectos entre los contratantes. De lo anterior es dable concluir con la doctrina que, “En esta forma, un contratante no puede vincular a un extraño a la ley contractual”, salvo los eventos excepcionales de la estipulación por otro y de la convención colectiva de trabajo. Ahora bien, resulta obvio que, en el cumplimiento de las funciones estatales, el ordenamiento jurídico otorga a la administración pública una serie de potestades encaminadas a la consecución del interés público que atiende, en este caso, con el concurso de un colaborador

vinculado a título de contratista. En otros términos, el Estado no hace dejación de sus obligaciones y responsabilidades cuando atiende, en forma indirecta, a la satisfacción del interés público inherente, en este caso, a la prestación de los servicios públicos. Por el contrario, la preponderancia que tiene el interés público en la contratación administrativa, determina la existencia de potestades especiales a la administración, que le permitan asegurar el cumplimiento del objeto y fines de la contratación y, de suyo, ejercer el poder de vigilancia y control del desarrollo de los contratos. Lo anterior, puesto que tal como lo prevé el artículo 14 de la Ley 80 de 1.993, las entidades estatales para velar por el cumplimiento de los fines de la contratación, “tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato” Sobre este tópico, resulta ilustrativo traer a colación lo que la doctrina ha opinado sobre la responsabilidad de la administración en el cumplimiento de los cometidos estatales a través de la contratación, así: “ El fundamento de la potestad de dirección y control, se encuentra en la misión que el ordenamiento jurídico le encomienda a la Administración Pública de tutelar el interés público, lo que la compele a adoptar una conducta activa y vigilante del cumplimiento de las obligaciones del particular que colabora en la consecución de los fines del Estado. La Administración Pública cuando celebra un contrato, si bien delega en un particular la prestación de un servicio, la construcción de una obra o el suministro de un servicio encaminado a la satisfacción del interés público, no se despoja ni renuncia a sus funciones administrativas, porque tiene el

compromiso inalienable de garantizar a la comunidad la prestación regular, continua y eficiente de los servicios públicos. Por lo tanto, la Administración no puede desentenderse, ni desligarse de la ejecución del contrato, sino por el contrario, debe permanecer atenta y vigilante para asegurar la realización de su objeto, que es esencial para la satisfacción del interés público.” La aplicación de las anteriores nociones al asunto en estudio, permite evidenciar que , de una parte, la obligación por cuyo incumplimiento surge la sanción impuesta a la entidad estatal no nace del contrato de obra pública; que las estipulaciones acordadas en dicho contrato, regulan las relaciones inter partes, como las acciones de responsabilidad frente a daños y prejuicios surgidos del quebrantamiento de las mismas; pero que de ninguna manera, puede alegarse el nexo contractual como justificativo del incumplimiento de obligaciones referidas al cumplimiento de los deberes a cargo de la Administración Pública, los cuales no se hacen nugatorios en virtud de la contratación estatal.

2. La Licencia Ambiental La fuente próxima o causa eficiente de la obligación por cuyo incumplimiento se ha endilgado responsabilidad al Departamento del Valle se encuentra en la Licencia Ambiental conferida por el Ministerio de Comunicaciones, en virtud de la Resolución No 00199 de 22 de julio de 1.994, acto administrativo que, entre otras cosas dispuso: “ARTICULO PRIMERO:_ Otorgar licencia ambiental al Departamento del Valle del Cauca para que por intermedio de la firma Proyectos de Infraestructura S.A. Pisa lleve a cabo la construcción de la segunda calzada del tramo Buga-Tuluá, en el departamento del Valla del

Cauca. “ARTICULO SEGUNDO “.... “ El beneficiario de la licencia ambiental será responsable de los daños que se ocasionen a las personas o bienes, como del resultado de la ejecución del proyecto “ ARTICULO SEXTO.- El Departamento debe obtener ante la autoridad competente los permisos, concesiones y autorizaciones que para el uso y7o aprovechamiento de los recursos naturales renovables sean necesarios para el desarrollo del proyecto “... “ ARTICULO OCTAVO.- El beneficiario de la licencia debe hacer un seguimiento ambiental del proyecto, con el objeto de supervisar las actividades y verificar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en la presente providencia. “ARTICULO NOVENO.- El Departamento debe presentar a este Ministerio informes bimensuales sobre el avance y cumplimiento del plan de manejo ambiental. Igualmente debe presentar un informe final dentro de los dos meses siguientes a la terminación de las obras.” En este punto, cabe anotar que le asiste razón al señor Agente del Ministerio Público cuando asevera que de la lectura del acto parcialmente transcrito se evidencia que el responsabl