CE-SEC1-EXP2000-N5812-2000

ALCALDE MAYOR DE SANTAFE DE BOGOTA - Facultades para reestructurar entidades del sector central / SECTOR CENTRAL - Comprende Alcaldía mayor, Secretarías y Departamentos Administrativos / REGIMEN DEL DISTRITO CAPITAL - Normas aplicables / REESTRUCTURACION DE DEPENDENCIAS DEL SECTOR CENTRAL - No requiere acuerdo previo del Concejo Distrital / DECRETO 286 DE 1997 - Legalidad El referido Estatuto del Distrito, Decreto 1421/93 (artículo 55 inciso 2º, en concordancia con el artículo 38 ordinal 6º) facultó al gobierno distrital para reestructurar dependencias de entidades que, dentro de la estructura administrativa del Distrito Capital, integran el sector central, el cual, en los términos del artículo 54 de dicha normativa, está conformado por el despacho del alcalde mayor, las secretarías y los departamentos administrativos. Sobre el particular, la Sala considera que la norma invocada para la expedición del acto acusado, contiene una atribución específica para el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, que le facultó para acometer la distribución de negocios y asuntos, para lo cual fue indispensable reestructurar una entidad subordinada y dependiente del sector central, como lo es el Departamento Administrativo de Bienestar Social ( inciso 2º Art. 55 Estatuto Orgánico del Distrito Capital ). Bajo la anterior perspectiva, el régimen aplicable al Distrito Capital está compuesto por las disposiciones constitucionales sobre la materia, artículos 322 y siguientes, y por el Decreto Ley 1421 de 1.993, en el cual se delimitan en forma expresa las facultades

conferidas al Concejo Distrital y las asignadas al Alcalde Mayor, en materia de estructura orgánica en el distrito capital. Dicha especificidad ha sido recogida en el artículo 2º del Estatuto Orgánico del Distrito Capital. De otra parte, si bien es el Concejo el que determina en el Distrito “La estructura general de la administración central, las funciones básicas de sus entidades...”(artículo 12 numeral 8º), así como el órgano al que compete “crear, suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta” (artículo 12 numeral 9º), correlativamente, las modificaciones y reestructuraciones a las dependencias del sector central han sido radicadas dentro de la órbita de acción del Alcalde Mayor, sin que su ejercicio se supedite a la existencia de un Acuerdo del Concejo Distrital, que establezca parámetros para dicho efecto, toda vez que la ley no consagró tal requisito. Es evidente, entonces, que frente a la definición de competencias dispuesta por el citado Decreto Ley, el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá sí tenía competencia para reestructurar una dependencia de la administración central, lo que efectivamente realizó en virtud del acto demandado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintidós de junio del año 2000.

Radicación número: 6044

Actor: TRANSPORTES SAN JUAN S.A.

Referencia: APELACION SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia

para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se declaró sin fundamento la excepción planteada y denegó las pretensiones.

I. ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El señor Benjamín José Durán López, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita la declaratoria de nulidad de los artículos 1º,2º,3º y 4º del Decreto 286 de abril 28 de 1.997, expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá. b. El acto acusado Mediante el Decreto No 286 de abril 28 de 1.997, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, se dispuso la reestructuración del Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito D.A.B.S. Se pretende la declaratoria de nulidad de los artículos 1º,2º,3º y 4º del citado Decreto, preceptos que en su orden disponen: 1 El artículo primero, establece la estructura orgánica del Departamento Administrativo de Bienestar Social. 2 El artículo segundo, consagra las funciones asignadas a cada una de las dependencias que conforman dicha estructura. 3 El artículo tercero, dispone que la planta de personal será global y que el Director del D.A.B.S. distribuirá y asignará las funciones específicas a nivel de cargos, pudiendo conformar los grupos de trabajo y las comisiones que estime necesarias para el funcionamiento eficiente y eficaz de la entidad. 4 El artículo cuarto prevé, como mecanismo transitorio, la continuidad de la

estructura orgánica y la planta de personal vigentes a la fecha de expedición del Decreto, hasta tanto fuere adoptada la planta de personal necesaria para el cumplimiento de las funciones previstas en la nueva estructura orgánica. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación El actor considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 12 numeral 8º, en concordancia con el artículo 38 numeral 9º, del Decreto Ley 1421 de 1.993, Estatuto Orgánico para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, con fundamento en los siguientes argumentos:

1. Siendo atribución legal del Concejo del Distrito Capital, determinar la estructura general de la administración central y las funciones básicas de sus entidades, según lo determinan los artículos 12 numeral 8º y 38 numeral 9º del Decreto 1421 de 1.993, los artículos 1º y 2º del Decreto acusado vulneran dichas normas, toda vez que a través de los mismos el Alcalde Mayor de Bogotá ejerció funciones asignadas a la competencia del Concejo.

2. Los artículos 3º y 4º del Decreto demandado, al ser accesorios a los anteriores, resultan también ilegales; adicionalmente, estos dos preceptos violan el artículo 53 de la Constitución Nacional, por cuanto dejaron abierta la posibilidad de vulnerar el derecho al trabajo de los funcionarios a quienes se les suprimió el cargo.

3. Las disposiciones acusadas violaron también el artículo 38, numeral 9,º del Decreto 1421 de 1.993, toda vez que para la modificación de la estructura realizada, el Alcalde debía actuar con arreglo

a los Acuerdos expedidos por el Concejo de Santafé de Bogotá, instancia que fue omitida en el presente caso, pues no se produjo Acuerdo alguno en ese sentido. d.- Las razones de la defensa La Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá no presentó escrito de contestación de la demanda. e. Los alegatos de conclusión La parte actora no presentó alegatos de conclusión. La Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, actuando por conducto de apoderado, alega de conclusión en los términos que a continuación se resumen:

1. El Decreto acusado no es violatorio de norma alguna, toda vez que el mismo fue expedido en virtud de expresa atribución conferida por el artículo 55 del Decreto 1421 de 1.993, Estatuto Orgánico del Distrito Capital de Bogotá.

La norma que el actor cita como violada, el artículo 12, numeral 8º, del Decreto 1421, dispone que corresponde al Concejo determinar la estructura general y las funciones básicas de la administración; por su parte, el artículo 55 del mismo Estatuto, faculta al Alcalde Mayor para reestructurar dependencias en las entidades de la administración central. Precisamente, esta última fue la facultad utilizada por el Alcalde para reestructurar dependencias del Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito, entidad que de acuerdo con su naturaleza jurídica, se encuentra sujeta a las decisiones del Alcalde Mayor.

2. La simple lectura del Decreto acusado permite verificar que no es cierto que se hayan suprimido cargos, como manifiesta el actor.

3. El Alcalde Mayor de Bogotá cumplió cabalmente con la disposición del numeral 9º del artículo 38, del referido Estatuto Orgánico, precepto

que dispone: “En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinal 6º, el Alcalde Mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las Secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin generar con ello nuevas apropiaciones presupuestales” (subrayas no originales) Concluye el demandado resaltando la claridad de la disposición transcrita en punto a las facultades del Alcalde Mayor para reestructurar las dependencias del Departamento Administrativo de Bienestar Social. f.- La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 23 de octubre de 1997 se admitió la demanda (fl. 11 y 12.) Mediante proveído del 24 de marzo de 1998 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por la demandante. La demandada no contestó la demanda. (fl. 22.) Por auto de 10 de julio de 1998 (fl. 37) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir concepto de fondo. El apoderado de la parte demandada hizo uso de tal derecho. (fl.38 a 41) La señora Procuradora Segunda Judicial Administrativa, presentó escrito en el cual solicita se acceda a las súplicas de la demanda, por considerar

que el acto acusado está viciado de nulidad por cuanto el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá carecía de potestad para su expedición. ( folios 50 a 55 )

III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante la sentencia recurrida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las peticiones de la demanda, por considerar que el Alcalde Mayor de Bogotá actuó dentro de la órbita de su competencia en la expedición del Decreto 286 de abril 27 de 1.997, de conformidad con las siguientes consideraciones: 1º. Del contenido del mismo acto impugnado (Decreto 286 de 1.997), se desprende que éste fue expedido con fundamento en lo dispuesto por el artículo 38 numeral 9º, en concordancia con artículo 55 inciso 2º, del Decreto Ley 1421 de 1.993, preceptos que facultan al Alcalde Mayor para reestructurar dependencias en las entidades de la administración central. 2º. Por su parte, las normas que el demandante cita como vulneradas en el presente caso, consagran las atribuciones que corresponden al Concejo Distrital para “determinar la estructura general de la administración central” (Art. 12 numeral 8º) 3º. Para un mejor entendimiento de la controversia debe acudirse a la definición de los conceptos de reestructurar y estructura. Aplicando la definición del diccionario Larousse al asunto en discusión, puede concluirse que la facultad que corresponde al Concejo Distrital hace referencia a la organización general de la administración, al tanto que las modificaciones de las dependencias ya existentes,

es decir, las reestructuraciones, corresponden al Alcalde Mayor. 4º. Así las cosas, se encuentra que el inciso 2º del artículo 55 del Decreto Ley 1421 de 1.993, que sirvió de fundamento para proferir el acto atacado, efectivamente faculta al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá para reestructurar, como en efecto lo hizo, el Departamento Administrativo de Bienestar Social. De lo anterior se deriva que el acto no está viciado de nulidad por ausencia de competencia, por lo que no prosperan las pretensiones de la demanda. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso de apelación, el demandante basa su inconformidad con el fallo proferido, en las razones que se sintetizan a continuación (fl. 66.): 1ª. La reestructuración del Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito Capital, efectuada a través del Decreto 286 de 28 de abril de 1.997, es ilegal porque no se observaron las ritualidades establecidas en los artículos 313 numerales 1 y 6 y 315 numerales 1 y 7 de la Constitución Nacional, que otorgan la prerrogativa a los Alcaldes para la creación, supresión y fusión de los empleos de sus dependencias, pero con arreglo a los Acuerdos emanados de los respectivos Cabildos. 2º. En el caso objeto de la acción incoada, se omitió el requisito dispuesto en las normas constitucionales invocadas, como en el artículo 12 numeral 8º del Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá.

IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió concepto en el cual solicita confirmar el fallo apelado, esgrimiendo al respecto los siguientes argumentos:

1. El Decreto Ley 1421 de 1.993 constituye un régimen especial para el Distrito Capital, al tenor de lo dispuesto por el artículo 322 de la Carta Política, razón por la cual no resultan aplicables al caso controvertido las normas del régimen municipal previstas en el artículo 313 del ordenamiento constitucional.

Sobre este tópico trae a colación la Sentencia de febrero 9 de 1.995, proferida por esta misma Sala, dentro del expediente 2651 Magistrado Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez, en la cual se reitera que, por mandato expreso del artículo 322 de la Carta, las facultades atribuidas a los concejos municipales por el artículo 315 ibidem, no pueden predicarse respecto del Distrito Capital.

2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 numerales 5 y 6 del Decreto Ley 1421 de 1.993, corresponde al Concejo Distrital determinar la estructura general de la Administración, lo que implica creación, supresión o fusión de los organismos del sector central y descentralizado. Cosa diferente es la facultad conferida al Alcalde Mayor para distribuir los negocios según su naturaleza entre los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, para cuyo efecto puede crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias de la administración central, pero sin establecer nuevas obligaciones presupuestales.

Lo anterior significa que el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá,

puede reorganizar y reestructurar las dependencias de las entidades distritales que pertenezcan al nivel central de la administración, ya que en el caso de las descentralizadas dicha atribución corresponde a sus juntas directivas, en los términos del artículo 55 del Decreto Ley 1421 de 1.993

3. El Alcalde Mayor, al reestructurar el Departamento Administrativo de Bienestar Social, actuó dentro de la órbita de su competencia, toda vez que se limitó a la reorganización interna de dicho departamento, en procura de garantizar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad en la administración pública.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Procede la Sala a realizar el examen de los argumentos en que se fundamenta el recurso de apelación interpuesto, así: 1ª. La Ausencia de Competencia de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá - El tema del alcance de la competencia asignada a la entidad demandada, debe dilucidarse acudiendo al marco teórico que gobierna la materia, compuesto por disposiciones de rango constitucional y legal. En primer término, desde la preceptiva dispuesta por la Constitución Nacional, se advierte cómo el constituyente al establecer los presupuestos de la organización territorial, al lado del régimen departamental y del municipal, instituyó un régimen especial para la capital de la República. De esta manera, es la Constitución Política la que, en el capítulo 4º del Título XI, sienta las bases de un régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el cual se encuentra contenido en el Decreto 1421 de 1.993, expedido con base en la facultad conferida por el artículo 41 transitorio de la Constitución.

Precisamente, en punto a la especificidad del régimen político, fiscal y administrativo previsto para el Distrito Capital, la Sala de Consulta del Consejo de Estado, en atención a solicitud procedente del Ministerio de Gobierno, radicación No 663 de 15 de febrero de 1.995, precisó el asunto así: “Es necesario observar que el Gobierno expidió el Decreto Ley 2626 de 1.994 por el cual se adopta el Código de Régimen Municipal, y dentro del mismo quedó compilada, en su totalidad, la Ley 136 de 1.994. Teniendo en cuenta lo expuesto en la Constitución Nacional, artículo 322 artículo 322 y en el artículo 2º del Decreto Ley 1421 de 1.993, debe concluirse que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Santafé de Bogotá está sometido a la normatividad especial prevista en el mencionado decreto y que en aquello que exista vacío, deberán aplicarse las disposiciones pertinentes del Código de Régimen Municipal Decreto Ley 2626 de 1.994, siempre y cuando dichas normas sean compatibles, pero la posibilidad de aplicar este código al Distrito Capital se determina cuando se considere un caso específico y, por lo mismo ella no puede determinarse por vía general.” Dejando por sentado que es a la luz del Decreto 1421 de 1.993 que ha de dilucidarse si el acto demandado adolece del vicio de incompetencia endilgado, procede señalar que el referido Estatuto (artículo 55 inciso 2º, en concordancia con el artículo 38 ordinal 6º) facultó al gobierno distrital para reestructurar dependencias de entidades que, dentro de la estructura administrativa del Distrito Capital, integran

el sector central, el cual, en los términos del artículo 54 de dicha normativa, está conformado por el despacho del alcalde mayor, las secretarías y los departamentos administrativos. En este orden de ideas, el inciso 2º del artículo 55 del Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá Distrito Capital, es del siguiente tenor literal: “En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinal 6º, el alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin, podrá crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales. Esta última atribución, en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus respectivas juntas directivas.” (Se destaca) Con base en tal contenido normativo, el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá expidió el Decreto 286 de abril 28 de 1.997, “Por el cual se reestructura el Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS”. Cabe anotar que de acuerdo con la documentación que obra en el expediente, el Departamento Administrativo de Bienestar Social, con antelación fue objeto de otras modificaciones introducidas a la estructura fijada mediante Acuerdo 78 de 1.960. Dichas reestructuraciones se instrumentaron a través de la Resolución No 052 de 1.989, y el Decreto 714 de 1.994. Este último contenía la estructura existente hasta la fecha de entrada en vigor del acto acusado

Una visión comparativa de la estructura anterior al acto acusado y las modificaciones introducidas por éste, permite advertir que efectivamente la administración procedió a distribuir negocios y asuntos correspondientes a la misión a cargo del Departamento Administrativo de Bienestar Social, a partir de la justificación inherente a la necesidades de fortalecimiento del nivel local, como herramienta para mejorar la calidad, eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios a la comunidad. Para el logro de dicha meta, en un proceso de racionalización del recurso humano y optimización del servicio, se reasignaron funciones a los Centros Operativos Locales, suprimiendo algunas dependencias internas como la Oficina de Comunicación y Prensa. Sobre el particular, la Sala considera que la norma invocada para la expedición del acto acusado, contiene una atribución específica para el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, que le facultó para acometer la distribución de negocios y asuntos, para lo cual fue indispensable reestructurar una entidad subordinada y dependiente del sector central, como lo es el Departamento Administrativo de Bienestar Social.

2. Omisión de Acuerdo previo del Concejo Distrital.- El demandante esgrime el vicio de ilegalidad del acto acusado en los argumentos de incompetencia antes analizado y en la ausencia de Acuerdo con arreglo al cual se expidiera el acto de reestructuración en cuestión.

Sobre el último argumento cabe anotar que si bien, ese requerido ha sido erigido como presupuesto necesario para el ejercicio de la atribución conferida a los Alcaldes Municipales para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, según dispone el artículo 315 ordinal 7º de la Constitución Nacional,

como ya se anotó y también con fundamento en mandato superior contenido en el artículo 322 de la Carta, existe un régimen especial para Santafé de Bogotá. Bajo la anterior perspectiva, el régimen aplicable al Distrito Capital está compuesto por las disposiciones constitucionales sobre la materia, artículos 322 y siguientes, y por el Decreto Ley 1421 de 1.993, en el cual se delimitan en forma expresa las facultades conferidas al Concejo Distrital y las asignadas al Alcalde Mayor, en materia de estructura orgánica en el distrito capital. Dicha especificidad ha sido recogida en el artículo 2º del Estatuto Orgánico del Distrito Capital, así: “REGIMEN APLICABLE. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establecen expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios.” De otra parte, si bien es el Concejo el que determina en el Distrito “La estructura general de la administración central, las funciones básicas de sus entidades...”(artículo 12 numeral 8º), así como el órgano al que compete “crear, suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta” (artículo 12 numeral 9º), correlativamente, las modificaciones y reestructuraciones a las dependencias del sector central han sido radicadas dentro de la órbita de acción del Alcalde Mayor, sin que su ejercicio se supedite a la existencia de un Acuerdo del Concejo Distrital, que

establezca parámetros para dicho efecto, toda vez que la ley no consagró tal requisito. Para la Sala es evidente, entonces, que frente a la definición de competencias dispuesta por el citado Decreto Ley, el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá sí tenía competencia para reestructurar una dependencia de la administración central, lo que efectivamente realizó en virtud del acto demandado. De esta manera, las tesis en que se fundamentan los cargos de incompetencia y omisión de un requisito legal, propuestos por el demandante, conforme a la cual la reestructuración del Departamento Administrativo de Bienestar Social requería de la existencia previa de un Acuerdo del Concejo con arreglo al cual se realizara la modificación de dicha dependencia de la administración central, queda desvirtuada desde el rango de las disposiciones de índole constitucional y legal antes citadas. En el sentido expuesto, no cabe duda alguna en torno a la competencia de la Alcaldía Mayor de Bogotá para expedir el Decreto No 286 del 28 de abril de 1.997, “Por el cual se reestructuras el Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS” En el anterior orden de ideas, para la Sala no son de recibo los cargos endilgados por el demandante a los actos acusados y por ende, no observa que el Decreto 826 de abril 28 de 1.997, acto administrativo impugnado, adolezca de los vicios de ilegalidad señalados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de fecha 3 de junio de 1.999. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión del trece de abril del dos mil.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA