CE-SEC1-EXP2000-N5878-2000

DEROGATORIA O PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Solo afecta su vigencia mas no los efectos que hubieren podido producir / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD - Sólo de desvirtúa mediante acción de nulidad Reitera Sentencia Sala Plena S-157 del 14/01/91 C.P. Carlos Gustavo Arrieta P. CONTRALORÍA DEL DISTRITO CAPITAL - Facultad para recaudar multas por responsabilidad de la gestión fiscal / ARTICULO 16 DECRETO 1257 DE 1997 - Nulidad parcial Examinadas las normas anteriores ( art. 121,268-5 y 272 de la C. Nal; 109-5 D.L.1421 de 1993; y 71, 90 y 92 de la ley 42 de 1993), para la Sala no queda duda alguna de que le asiste razón a la demandante cuando afirma que al disponer la norma demandada que corresponde a la Tesorería Distrital recaudar directamente las multas que la Contraloría imponga a los funcionarios o exfuncionarios de la Administración Distrital, contraría lo dispuesto en aquéllas, en la medida de que las mismas asignan a las Contralorías, en su respectiva jurisdicción, la atribución de recaudar las multas impuestas y los alcances deducidos en caso de ejercer la jurisdicción coactiva. Fácil resulta concluir que, con sujeción a las disposiciones de superior jerarquía que se citan en la demanda como conculcadas, es lo cierto que el percibo o recibimiento del valor de las multas o sanciones impuestas por las Contralorías, ya sea directamente o acudiendo al procedimiento de jurisdicción

coactiva, constituye una competencia que, de manera expresa e inequívoca, le viene asignada a dichos entes. De ahí que, resulten atendibles las argumentaciones de que echa mano la parte demandante para sustentar la nulidad que depreca en el aspecto precisamente comentado. Consecuente con el anterior razonamiento la Sala únicamente declarará la nulidad parcial de la norma acusada, concretamente, de la expresión "recaudadas directamente por la tesorería distrital e" con lo cual, no solo se actúa en completa consonancia con los precisos cargos de la demanda sino que, además, se preserva el sentido de la disposición respectiva en lo que no fue objeto de reproche.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Santa Fe de Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil (2000).

Radicación número: 5878.

Actor: CONTRALORIA DE SANTA FE DE BOGOTA Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 12 de agosto de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, contra la sentencia de 12 de agosto de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A, que declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de los requisitos formales; declaró probada la excepción de

inexistencia del acto demandado; y se inhibió de pronunciarse sobre la solicitud de nulidad del artículo 16 del Decreto 1257 de 1.997, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá. I-. ANTECEDENTES I.1-. La CONTRALORIA DE SANTA FE DE BOGOTA, a través de apoderada y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cudinamarca, Sección Primera, Subsección A, tendiente a que, mediante sentencia, se declare la nulidad del artículo 16 del Decreto 1257 de 30 de diciembre de 1.997, ”Por el cual se liquida el Presupuesto Anual de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones del Distrito Capital para la vigencia comprendida entre el 1º de Enero y el 31 de diciembre de 1.998 y se dictan otras disposiciones”, proferido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: El Estado colombiano ha sido definido como un Estado social de derecho, lo cual significa que todas las autoridades instituidas se encuentran sujetas a lo dispuesto por la Constitución, la ley y las demás disposiciones jurídicas vigentes, de tal suerte que no le es posible a funcionario u organismo alguno adelantar actuaciones que, expresamente, no les estén atribuidas. Añade, que del hecho de que la actividad de las autoridades se encuentre regulada por el derecho se desprende que frente a cualquiera determinación que

no se encuentre conforme con la Constitución y la ley se puedan promover las acciones por ellas previstas, en el propósito de que la misma no produzca efectos o sea retirada del ordenamiento jurídico. En el asunto sub judice, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, mediante una disposición de carácter local, pretende desconocer una competencia que le ha sido atribuida a la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, desconociendo con ello los artículos 1º, 4º, 121, 268, numeral 5, y 272 de la Carta Política; 109 del Decreto 1421 de 1.993; 71, 90 y 92 de la Ley 42 de 1.993 y 12 del Acuerdo 16 de 1993. A juicio de la demandante, de la simple confrontación entre la norma acusada y el artículo 268, numeral 5, de la Carta Política, se desprende que la competencia para recaudar el monto de las multas impuestas por la Contraloría y los "detrimentos" fiscales determinados por ella corresponden, de manera exclusiva, a dicho organismo de control. Agrega que por expresa disposición constitucional los contralores departamentales, municipales y distritales tienen las mismas atribuciones y competencias asignadas por el artículo 268 al Contralor General de la República, lo cual, según su parecer, permite inferir que la competencia para recaudar el monto de las multas y de los "detrimentos cualificados" corresponde, también, a las contralorías territoriales dentro del ámbito de su jurisdicción. 2º. Afirma la parte actora que como el orden de prevalencia de las normas

aplicables al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá es la Constitución, el Decreto 1421 de 1.993, que constituye el régimen especial del mismo, las demás leyes, los acuerdos y, finalmente, los actos del Alcalde Mayor, se concluye que este último funcionario desconoció dicho orden, al atribuir una competencia que es de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá a la Tesorería Distrital. 3º. Aduce también la demandante que el acto se encuentra viciado de nulidad por incompetencia del funcionario que lo expidió, ya que a los funcionarios públicos sólo les es dado realizar los actos para los cuales se encuentren expresamente facultados, de donde se infiere que todo lo que no les está permitido, les está prohibido. Por ello, a su juicio, si se revisa el artículo 38 del Decreto 1421 de 1.993 se establece que al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá no se le han reconocido atribuciones que permitan inferir que cuenta con la competencia para modificar disposiciones de carácter constitucional o legal. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para descartar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de los requisitos formales; declarar probada la excepción de inexistencia del acto demandado; e inhibirse de pronunciarse sobre la solicitud de nulidad del artículo 16 del Decreto 1257 de 1.997, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: Que no prospera la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda propuesta

por el apoderado de la entidad demandada, en el sentido de que la demanda no reúne el requisito previsto en el artículo 137, numeral 3, del C.C.A., esto es, la relación de los supuestos en que apoya su acción, por cuanto, de una parte, del contenido del libelo se deducen cuáles fueron los fundamentos de hecho que motivaron su presentación y, de otra, por cuanto la enunciación de éstos en los procesos de simple nulidad se reduce, en la mayoría de las veces, a relatar la historia de la expedición del acto. Frente a la inexistencia del acto demandado, que el apoderado de la entidad demandada sustenta argumentando que los actos administrativos de presupuesto tienen vigencia de un año, dado que hacen referencia a un período específico, como lo es el de la vigencia fiscal, la cual una vez extinguida trae como consecuencia que la respectiva norma presupuestal desaparezca de la vida jurídica, el sentenciador de primera instancia considera que, teniendo en cuenta el contenido de los artículos 11 y 14 del Decreto Ley 111 de 1.996, se concluye que el acto de expedición del Presupuesto de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones del Distrito Capital, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1.998, junto con las disposiciones generales que hacen parte de él, dentro de las cuales se encuentra el artículo 16 objeto de demanda, ha perdido su vigencia, en la medida de que se encuentran agotados sus efectos en el tiempo, por cuanto dichas normas sólo rigen en el año fiscal para el cual se expiden.

Así las cosas, a juicio del Tribunal, se está frente a la ocurrencia de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo contentivo de la norma acusada, razón por la cual se declara inhibido para fallar el fondo del asunto, no sin antes advertir que frente a la suspensión provisional de la norma demandada, que decretó mediante auto de 30 de julio de 1.998, resulta irrelevante hacer pronunciamiento alguno, dado que al haberse producido su pérdida de fuerza ejecutoria dicha medida cautelar, por tener un carácter accesorio, deja de operar. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La apoderada de la Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá, expuso como fundamentos de su recurso de apelación, los siguientes: Que no se desconoce que en tanto una norma tiene vigencia produce efectos jurídicos, razón por la cual se impone, aún dentro de los procesos de simple nulidad, que haya un pronunciamiento expreso sobre la legalidad del acto, incluso frente a normas que han sido derogadas o que, en virtud de algún fenómeno jurídico, han perdido su vigencia. Que si bien en el asunto analizado el Tribunal ha concluido que se debe aplicar la figura de la sustracción de materia, habida consideración de que sobre la norma demandada ha operado el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, en la medida de que hace parte de las disposiciones generales del Decreto de Liquidación del Presupuesto para la vigencia fiscal de 1.998 que, por disposición expresa del artículo 11 del Decreto Ley 111 de 1.996, tan sólo rigen durante el

año fiscal para el cual se expiden, que se cierra a 31 de diciembre, en este caso, no puede operar el aludido fenómeno, pues no obstante que es cierto que la disposición acusada hace parte de un decreto que tan sólo tuvo vigencia para el año de 1.998, lo cierto es que su contenido se ha repetido en los diferentes decretos de liquidación del presupuesto que se han expedido en el Distrito, en abierta oposición a lo establecido por la Constitución y la ley y, por lo tanto, la norma analizada ha tenido una vigencia indefinida en el tiempo, como se demuestra con lo previsto en los artículos 23 y 34 de los Decretos 831 de 1.995 y 1088 de 1.998, respectivamente, de donde se deduce claramente la intención que le asiste a la Administración Distrital de continuar reproduciendo normas como la demandada, lo que impone el análisis de la constitucionalidad y legalidad del artículo 16 del Decreto 1257 de 1.997, ya que, de no ser así, se habilita al Ejecutivo para que continúe expidiendo actos que, aunque gozan de una aparente presunción de legalidad, en realidad no se ajustan a los preceptos superiores. Que desde la óptica del a quo, habida consideración de que cada decreto de liquidación de presupuesto tiene una vigencia anual en la cual se agotan los efectos jurídicos que se predican de sus normas, no sería posible demandar una disposición que haga parte de tales decretos y que se reproduzca año tras año, pues, dado el tiempo que exige la sustanciación de un proceso de esta

naturaleza, cuando el Tribunal se pronuncie será necesario acudir a la figura de la sustracción de materia, en la medida de que para la fecha de la decisión no va a estar vigente. Que ejemplo de lo anterior lo constituye el hecho de que la demanda objeto de análisis fue presentada el 12 de agosto de 1.998 y que el fallo se profirió exactamente un año después. Que, en consecuencia, como a la jurisdicción contencioso administrativa se le ha confiado la salvaguarda de la legalidad de las actuaciones de la Administración, es necesario que haya un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del artículo 16 del Decreto 1257 de 1997. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En la etapa procesal correspondiente, la Agencia del Ministerio Público expresó: Que conforme con los argumentos de la apelante, respaldados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, la norma acusada se debe someter al juicio de legalidad durante el lapso que produjo sus efectos en derecho, a fin de determinar si su contenido se ajustó a las normas superiores que lo gobiernan. Que de los artículos 267 y 272 de la Carta Política; y 105 y 109 del Decreto 1421 de 1993, se infiere que la Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá, como ente autónomo de control fiscal, no atiende ningún tipo de subordinación orgánica con respecto a la Alcaldía Mayor del Distrito Capital y, por ello, mantiene su autonomía para recaudar las sumas provenientes de las sanciones pecuniarias impuestas a los encargados de administrar los recursos de la Administración.

Que, así las cosas, es procedente acceder a la anulación de la norma acusada. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, proferirá fallo de fondo, dado que, conforme lo ha reiterado en otras oportunidades, la derogatoria o pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo solo afecta la vigencia del mismo mas no los efectos que hubiera podido producir frente a los cuales se proyecta la presunción de legalidad que lo ampara. Y es en relación con tales efectos que se justifica el correspondiente pronunciamiento judicial. Sobre el particular, en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de enero de 1.991, proferida dentro del expediente núm. S-157, Consejero Ponente: Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, se sostuvo: “… Por ello la Sala opina que, aún de haber sido ellos derogados, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la ilegalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en el ejercicio de la acción de nulidad, pues sólo así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aún si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que lo ampara,

alcanzando en sus efectos aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia”. Con base en las anteriores consideraciones la Sala estima que, tal y como lo sostuvieron la apoderada de la demandante y el representante del Ministerio Público ante esta Corporación, se impone un fallo de fondo, no obstante que el decreto contentivo de la norma demandada tuvo vigencia exclusivamente del 1º de enero al 31 de diciembre de 1.998, pues, hasta tanto no haya un pronunciamiento del juez contencioso administrativo, la presunción de legalidad de dicho acto permanece incólume. El contenido de la norma demandada del Decreto 1257 de 1.997, es como sigue: “ARTICULO 16.- Las multas que la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, imponga a los funcionarios y exfuncionarios de la Administración Distrital, serán recaudadas directamente por la Tesorería Distrital, e incorporadas al presupuesto de la administración central. Igual tratamiento tendrán los alcances deducidos obtenidos mediante el ejercicio de la jurisdicción coactiva”. Como puede verse, el citado texto regula, en lo fundamental, dos situaciones distintas, a saber: de un lado, la atinente a que la dependencia llamada a recaudar las multas que imponga la Contraloría de Santa Fe de Bogotá a los funcionarios y exfuncionarios del Distrito es la Tesorería Distrital y, de otro lado, la necesaria incorporación que de los respectivos dineros debe hacerse al presupuesto de la Administración Central, lo cual también se predica de los alcances deducidos, obtenidos por la respectiva entidad fiscal mediante el procedimiento de jurisdicción

coactiva. En el caso presente la anotada diferenciación merece destacarse en razón de que, como adelante se verá, los cargos de la demanda básicamente están dirigidos a demostrar que por expresa disposición constitucional, legal y acuerdal, las Contralorías sí cuentan con la atribución de recaudar o percibir dineros por los referidos conceptos, pero en ellos nada se dice en torno a la ordenación de que tales ingresos deben ser girados al Distrito para efectos de su incorporación al presupuesto de la Administración Central aspecto este último que, por lo mismo, no aparece controvertido de forma específica ni directa, pues ninguna norma se cita como contrariada a raíz de tal regulación. Así las cosas, solo bajo la primera de las citadas orientaciones, en torno a la cual gira el alcance de la violación expresada en la demanda se examinará la viabilidad de la correspondiente censura. Pues bien, considera la parte actora que la norma acusada desconoce, entre otros, los artículos 121, 268, numeral 5, y 272 de la Constitución Política, que a la letra rezan: “ARTICULO 121.- Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. “ARTICULO 268.- El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: “1… “5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva de los alcances deducidos de la misma. “ARTICULO 272.- La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos,

distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. “… “Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal…”. De igual manera, la Contraloría de Santa Fe de Bogotá señala como violado el artículo 109, numeral 5, del Decreto 1421 de 1.993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”, a cuyo tenor corresponde al Contralor establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones que sean del caso y recaudar su monto, pudiendo ejercer, para el efecto, la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos. Por su parte, los artículos 71, 90 y 92 de la Ley 42 de 1.993, que también estima vulnerados la parte actora, prescriben, en su orden, que las contralorías departamentales, distritales y municipales ejercerán la jurisdicción coactiva dentro de su territorio; que para cobrar los créditos fiscales contenidos en los títulos ejecutivos se seguirá el procedimiento de jurisdicción coactiva; y que prestan mérito ejecutivo los fallos con responsabilidad fiscal, las resoluciones ejecutoriadas por las contralorías que impongan multas; y las pólizas de seguros y demás garantías a

favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal. Por último, se aduce la violación del artículo 12, numeral 5o. del Acuerdo 16 de 1993, "Por el cual se organiza la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, D.C., se determinan las funciones por dependencias, se establece su planta de personal y se dictan otras disposiciones", a cuyo tenor: "Establecer la responsabilidad que se derive de la Gestión Fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso y recaudar su monto, para lo cual podrá ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos. Estos recursos ingresarán a la Tesorería de la Contraloría cuando se trate de multas o alcances a favor de la entidad". Examinadas las normas anteriores, para la Sala no queda duda alguna de que le asiste razón a la demandante cuando afirma que al disponer la norma demandada que corresponde a la Tesorería Distrital recaudar directamente las multas que la Contraloría imponga a los funcionarios o exfuncionarios de la Administración Distrital, contraría lo dispuesto en aquéllas, en la medida de que las mismas asignan a las Contralorías, en su respectiva jurisdicción, la atribución de recaudar las multas impuestas y los alcances deducidos en caso de ejercer la jurisdicción coactiva. En efecto, si se tiene en cuenta que la expresión "recaudar", conforme con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa: "cobrar o percibir caudales o efectos", así mismo, "asegurar, poner o tener en custodia, guardar", fácil

resulta concluir que, con sujeción a las disposiciones de superior jerarquía que se citan en la demanda como conculcadas, es lo cierto que el percibo o recibimiento del valor de las multas o sanciones impuestas por las Contralorías, ya sea directamente o acudiendo al procedimiento de jurisdicción coactiva, constituye una competencia que, de manera expresa e inequívoca, le viene asignada a dichos entes. De ahí que, resulten atendibles las argumentaciones de que echa mano la parte demandante para sustentar la nulidad que depreca en el aspecto precisamente comentado. Consecuente con el anterior razonamiento la Sala únicamente declarará la nulidad parcial de la norma acusada, concretamente, de la expresión "recaudadas directamente por la tesorería distrital e" con lo cual, no solo se actúa en completa consonancia con los precisos cargos de la demanda sino que, además, se preserva el sentido de la disposición respectiva en lo que no fue objeto de reproche. Así pues, el texto que se conservaría, luego de la supresión de la parte que se anula quedaría así: "Las multas que la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, imponga a los funcionarios y ex-funcionarios de la Administración Distrital, serán incorporadas al presupuesto de la Administración Central. Igual tratamiento, tendrán los alcances deducidos obtenidos mediante el ejercicio de la Jurisdicción Coactiva." En consecuencia, si bien la disposición respecto de la cual se concluyó que contraría las normas señaladas como violadas dejó de producir efectos, por cuanto

tuvo una vigencia determinada en la misma norma, lo cierto es que hasta tanto no se anule mantiene su presunción de legalidad, imponiéndose, por lo tanto, la declaratoria de su nulidad parcial, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia, a fin de restablecer el orden jurídico vulnerado durante el tiempo que estuvo vigente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVOCASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección "A" - el 12 de agosto de 1999, al igual que la suspensión provisional ordenada en el auto 30 de julio de 1998 y, en su lugar se dispone: PRIMERO.- DECLARASE la nulidad de la frase “recaudadas directamente por la Tesorería Distrital e”, contenida en el artículo 16 del Decreto 1257 de 1.997, proferido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá. SEGUNDO.- DENIEGANSE las demás pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de julio del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA