CE-SEC1-EXP2000-N5883-2000

DESCRIPCIÓN DE LA MERCANCÍA - Se exige desde la vigencia del decreto 266 de 1984 y comprende discriminación por referencias técnicas y comerciales / OMISIÓN EN DESCRIPCIÓN DE LA MERCANCÍA - Configura falta administrativa de “permanencia ilegal” Desde la vigencia del Decreto 2666 de 1984 la normatividad aduanera exigió una descripción de la mercancía y no simplemente su posición arancelaria, como lo afirma la actora. En el formulario determinado por La Dirección General de Aduanas para la Declaración de Despacho para Consumo, la casilla correspondiente exige que se relacionen “MARCAS y NUMEROS” y se haga una “DESCRIPCION DETALLADA DE LA MERCANCIA”, así como "discriminar por referencias técnicas y comerciales". Luego, la mercancía relacionada en la mencionada Declaración, al no contener el modelo ni los números de referencia, ni de serie, no puede considerarse descrita. La normatividad posterior al Decreto 2666 de 1984 también exigió la descripción de la mercancía. Es así como los artículos 17 del Decreto 755 de 1990, que modificó al artículo 145 de aquél; 8º del decreto 1622 y 16 del Decreto 2402 de 1991, mantuvieron una redacción similar a la que se dejó reseñada, de cuyo texto se infiere fácilmente que los “demás” requisitos que se exijan pueden constar en el mismo formulario de la DIAN o en las resoluciones que ésta expida. De tal manera que tanto para la normatividad anterior al Decreto 1909 de 1992, como para éste, la mercancía debía describirse y su omisión constituye una falta

administrativa y, en este caso, dio lugar a que se configurara la causal de “permanencia ilegal de mercancía de procedencia extranjera no amparada en ninguna declaración de despacho para consumo o de importación”. DESCRIPCIÓN DE LA MERCANCÍA - Elementos esenciales de identificación / CULPA DEL IMPORTADOR O REMITENTE - No exime al propietario de la responsabilidad aduanera Cabe tener en cuenta que una cosa es la omisión de algún elemento de identificación, no esencial, caso en el cual en un momento dado pueden tenerse en cuenta como sustento o soporte de la importación, por ejemplo, las facturas de compra; y otra muy diferente, la omisión de elementos esenciales en las declaraciones de importación o de consumo, pues, éstas no pueden reemplazarse por otros documentos. La culpa del importador o del remitente de la mercancía en la confección de los documentos de importación no exime a la propietaria de ésta de la obligación de responder ante las autoridades aduaneras por la introducción de la mercancía con sujeción a las normas aduaneras que regulan la materia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1o.) de junio del dos mil (2000).

Radicación número: 5883.

Actor: SOCIEDAD EL ISLEÑO LTDA.

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 5 de agosto de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora, contra la sentencia de 5 de agosto de 1999, proferida por la Sección Primera,

Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. La sociedad EL ISLEÑO LTDA, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Que son nulas las Resoluciones núms. 6495 de 25 de octubre de 1995, por la cual el Jefe de la División de Investigaciones Especiales de la Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesSubdirección de Fiscalización, ordenó el decomiso de una mercancía; y 1156 de 7 de marzo de 1997, “Por la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 6495 de octubre 25 de 1995 expedida por el Jefe de la División de Investigaciones Especiales de la Subdirección de Fiscalización”, proferida por la Jefe de la División de Análisis, Supervisión y Control de la Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 2ª: Que, como consecuencia de la declaración anterior, se condene a la demandada a pagar en su favor, por concepto de daño emergente, la suma de $32.500.000.oo, valor de la mercancía, debidamente indexado; y al lucro cesante, esto es, los intereses corrientes bancarios y la actualización por pérdida del poder adquisitivo del peso colombiano.

I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 12 a 19 del cuaderno principal): 1º: Que la motivación de la Resolución núm. 6495 de 25 de octubre de 1996 es inexacta y contiene una indebida apreciación de los hechos, porque en ella se afirma que la mercancía amparada con la declaración de consumo núm. 62885 de 16 de septiembre de 1992, referente a aparatos eléctricos de sonido, amplificadores y escualizadores marca Alpine de diferentes modelos, no se individualizó, por lo cual se violaba el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, siendo que tal declaración se tramitó en vigencia del Decreto 2666 de 1984, que solo exigía la denominación arancelaria, sin indicación de otros datos. 2º: Que los actos acusados incurrieron en violación de los artículos 2º, 6º y 29 de la Constitución Política, en concordancia con el inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, 3º y 6º de la Resolución núm. 0371 de 1992 y 1º a 3º del C.P., pues, según aquéllos, la aprehensión de la mercancía se produjo porque al momento de la inspección aduanera no se presentaron las declaraciones de importación correspondientes, por lo que se entendía que ella no fue declarada, conforme al inciso 1º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, siendo que dentro del proceso ABA 0000206 se anexaron todos y cada uno de los documentos de importación que la amparaban.

Que, a pesar de existir tal documentación, la DIAN ordenó el decomiso, violando así indirectamente los artículos 20 a 34 del Decreto 1909 de 1992. Que, se desconoció el principio de la buena fe y el artículo 34 del C.C.A., porque el investigador, en el deber de encontrar la verdad real, bien podía haber solicitado cualquier explicación que requiriera. Que, en este caso, si existió error o una omisión en la descripción de la mercancía, ello no es imputable a la actora pues, la descripción y elaboración de documentos fue ejecutada por el remitente y el transportador y ni el derecho sustancial, ni la buena fe, pueden sucumbir frente a la mera formalidad que representa la descripción de las mercancías en guía aérea o en un manifiesto de carga. Que se viola el artículo 4º del C. de P.C., según el cual los funcionarios al tomar las decisiones deben tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustantiva y, por consiguiente, deben interpretarse y aplicarse las disposiciones procedimentales y las relativas a la prueba de los hechos que se aduzcan como fundamento del derecho, para garantizar así el debido proceso y el derecho de defensa y mantener la igualdad de las partes. 3º: Que se quebrantaron los artículos 29 de la Constitución Política, 35 del C.C.A., en concordancia con los artículos 63 a 65 del Decreto 1909 de 1992, ya que brillan por su ausencia los presupuestos que exige el citado artículo 64, en cuanto a que la aplicación de las disposiciones aduaneras debe estar presidida por un relevante espíritu de justicia,

pues no se concibe que si la actora aportó la debida documentación, ello no se hubiera tenido en cuenta. Que no se valoraron las pruebas de acuerdo con la sana crítica, y la imposición de la sanción no se fundó en los principios de eficiencia y equidad, razón por la cual se desconocieron los hechos probados en el respectivo proceso. 4º: Que se quebrantaron los artículos 29 de la Constitución Política, 5º y 21 del C.P., concordantes con los artículos 3º del Decreto 1909 de 1992 y 1º a 5º de la Resolución núm. 371 de 1992, ya que la actora no puede responder por hechos que no se derivan de su propia intervención, y la responsabilidad objetiva está proscrita. 5º: Que se vulneraron los artículos 2º y 6º de la Constitución Política, porque el Estado al declarar irregularmente el decomiso no protege los bienes de los residentes en Colombia y desconoce que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. 6º: Que se violó el artículo 84 del C.C.A., porque los actos acusados desconocen las normas superiores en que deberían fundarse; el debido proceso y el derecho de defensa; y se incurrió en falsa motivación y desviación de las atribuciones propias del funcionario o Corporación que los profirió. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las súplicas de la demanda, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera : 1º: Que el artículo 145 del Decreto 2666 de 1984, reformado por el artículo 17 del Decreto

755 de 1990, y los artículos 8º del Decreto 1622 de 1990 y 16 del Decreto 2402 de 1991; la Resolución núm. 3083 de 1990, capítulo segundo, numeral 1.6, no eximían al importador de consignar los datos de la declaración de despacho para consumo. Es decir, que sí se debían precisar los seriales, números de referencia, modelos y demás datos de identificación de la mercancía. Luego, concluye el a quo, que aún si la mercancía hubiera sido importada antes de la vigencia del Decreto 1909 de 1992, también debía describirse. Que, en este caso, el decomiso tuvo como fundamento de hecho la permanencia de mercancía extranjera sin estar amparada por una declaración de despacho o de importación; y, de las pruebas aportadas no se puede inferir que aquélla ingresó legalmente al país, ya que la descripción que consta en los documentos únicos de aprehensión no coincide con la consignada en las declaraciones de despacho para consumo y de importación suministradas como prueba, por lo cual no existe la falsa motivación a que alude la actora. 2º: En cuanto al cargo de violación de los artículos 2º, 6º y 29 de la Constitución Política, en concordancia con el inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, 3º y 6º de la Resolución núm. 031 de 1992 y 1º a 3º del C.P., señala el Tribunal que tampoco prospera, porque, en momento alguno se le violó a la actora el debido proceso, ya que los datos

consignados en la declaración no permitieron una cabal identificación de la mercancía, por falta de descripción, lo que produjo la sanción prevista en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992; y que, al no demostrarse el legal ingreso al territorio nacional, teniendo la carga de la prueba el infractor, no podía la Administración abstenerse de aprehenderla por infracción a la normatividad aduanera. 3º: En lo que respecta al cargo de violación de los artículos 2º y 3º de la Carta Política, tampoco lo encontró probado el a quo, porque, a su juicio, existe una normatividad aduanera que debe cumplirse para el ingreso o permanencia de la mercancía en el país; y, en cualquier momento, la autoridad aduanera puede solicitar la documentación que acredite la legal permanencia de una mercancía en el territorio nacional, e imponer la sanción correspondiente en caso de incumplimiento, máxime si a la actora, a quien le correspondía la carga de la prueba, no demostró la legal introducción de la mercancía. 4º: Tampoco halló probado el Tribunal el cargo de violación de los artículos 1º a 3º del C.P. porque consideró que en materia aduanera no resultan aplicables los principios del derecho penal, especialmente los relativos al dolo y culpa, sino que las sanciones se rigen por el principio de la responsabilidad objetiva. Que la aprehensión de las mercancías se efectuó el 14 de abril de 1994, conforme a los artículos 32 y 72 del Decreto 1909 de 1992, que era la norma aplicable para esa fecha; y que la conducta que se sanciona es la permanencia ilegal de mercancías de procedencia

extranjera, no amparadas por documento de importación, lo cual acarrea el decomiso y multa de un 50% del valor de las mismas. 5º: No comparte el a quo el criterio de la actora en cuanto al desconocimiento del principio de la buena fe, porque la actuación de la DIAN se ejecutó con observancia del debido proceso y el error en que pudo incurrir la Administración al ordenar el levante no engendra derecho alguno, además de que dicho postulado se realiza cuando el ciudadano observa a cabalidad la conducta establecida por el ordenamiento vigente como condición para exigir un derecho derivado de una relación jurídica. 6º: Que tampoco se violaron los artículos 63 a 65 del Decreto 1909 de 1992 porque la Administración aplicó la norma que establece la procedencia del decomiso por el desamparo documental; la sanción no se impuso por un trámite puramente formal, sino por una irregularidad que, de acuerdo con la ley, da lugar a él para evitar la ilegal introducción de mercancías al país. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la actora expresamente manifiesta que se ratifica en los cargos de la demanda. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En la etapa procesal correspondiente, la Agencia del Ministerio Público guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Los actos administrativos acusados dispusieron el decomiso de unas mercancías de la actora, por cuanto al momento de realizarse la inspección de fiscalización aduanera, se observó que no contenían una descripción de las características generales, marcas, números, referencias, modelo, serial, etc.), razón por la cual, a juicio de la entidad

demandada, se tipificó la conducta descrita en el inciso 1º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992. Según el actor, la citada disposición no le era aplicable porque la declaración se tramitó en vigencia del Decreto 2666 de 1984, que sólo exigía la denominación arancelaria. Sobre el particular, la Sala advierte lo siguiente: La Declaración de Despacho para Consumo núm. 62885 de 16 de septiembre de 1992, en la casilla denominada “DESCRIPCION DETALLADA DE LA MERCANCIA”, relaciona “APARATOS ELECTRICOS DE AMPLIFICACION DEL SONIDO: AMPLIFICADOR/EQUALIZADOR: MARCA ALPINE DE DIFERENTES MODELOS” y, a continuación, la posición arancelaria. Y la Declaración de Importación núm. 0503677004016-4, de 1993, en la casilla correspondiente a “DESCRIPCION DE LA MERCANCIA (MARCAS SERIALES) se

refiere a “NEUMATICOS NUEVOS DE CAUCHO UTILIZADOS EN AUTOMOTORES DE

TURISMO. NEUMATICOS NUEVOS DE CAUCHO (LLANTAS MARCA B.F. URANGLER

PIRELLI FDE VARIAS REF”.

Ciertamente, conforme lo advirtió el a quo, desde la vigencia del Decreto 2666 de 1984 la normatividad aduanera exigió una descripción de la mercancía y no simplemente su posición arancelaria, como lo afirma la actora. En efecto, el artículo 145 del mencionado Decreto preveía: “Solicitud de despacho. La declaración de mercancías que vayan a

despacharse para consumo se presentará ante la respectiva aduana de introducción al país, en el formulario que determine el Director General de Aduanas, y deberá indicar la posición arancelaria aplicable, valor, régimen, naturaleza, cantidad, peso y demás datos exigidos” (Las subrayas fuera de texto). Y, precisamente, en el formulario determinado por La Dirección General de Aduanas para la Declaración de Despacho para Consumo, la casilla correspondiente exige que se relacionen “MARCAS y NUMEROS” y se haga una “DESCRIPCION DETALLADA DE LA MERCANCIA”, así como "discriminar por referencias técnicas y comerciales" conforme se advierte en la declaración núm. 62885 de 16 de septiembre de 1992, a que aluden los actos acusados. Luego, la mercancía relacionada en la mencionada Declaración, al no contener el modelo ni los números de referencia, ni de serie, no puede considerarse descrita. Ahora, la normatividad posterior al Decreto 2666 de 1984 también exigió la descripción de la mercancía. Es así como los artículos 17 del Decreto 755 de 1990, que modificó al artículo 145 de aquél; 8º del decreto 1622 y 16 del Decreto 2402 de 1991, mantuvieron una redacción similar a la que se dejó reseñada, de cuyo texto se infiere fácilmente que los “demás” requisitos que se exijan pueden constar en el mismo formulario de la DIAN o en las resoluciones que ésta expida. En cuanto a la declaración de importación, que fue expedida en vigencia del Decreto 1909 de 1992, cabe observar que el artículo 72 de éste exige en el respectivo formulario se

haga una “descripción” de la mercancía y debe entenderse por tal, la relación de la misma, en cuanto al género, marca, modelo, número de motor (si su naturaleza lo exige), serie, etc., y, en general, todos los datos esenciales que permitan su adecuada identificación e individualización, así como diferenciarla de otras de su misma clase. Del cotejo de los documentos a que se contraen los actos acusados fácilmente se deduce que ellos no contienen la descripción de las mercancías sino que, se limitan a indicar el género, sin especificar el modelo ni la serie, como ocurre con la declaración de despacho para consumo; o a señalar que se trata de neumáticos y llantas, que aún cuando en este caso la declaración de importación menciona la marca (B.F. , URANGLER, PIRELLI), no se hace una relación de la referencia, ni del diámetro del rin, que son los datos que conciernen a esta clase de productos y que inciden para su diferenciación con otros de su misma clase. De tal manera que tanto para la normatividad anterior al Decreto 1909 de 1992, como para éste, la mercancía debía describirse y su omisión constituye una falta administrativa y, en este caso, dio lugar a que se configurara la causal de “permanencia ilegal de mercancía de procedencia extranjera no amparada en ninguna declaración de despacho para consumo o de importación”. Vista la situación desde esta perspectiva, no advierte la Sala que se haya incurrido en el vicio de falsa motivación. Ahora bien, cabe tener en cuenta que una cosa es la omisión de algún elemento de identificación, no esencial, caso en el cual en un momento dado pueden tenerse en

cuenta como sustento o soporte de la importación, por ejemplo, las facturas de compra; y otra muy diferente, la omisión de elementos esenciales en las declaraciones de importación o de consumo, pues, éstas no pueden reemplazarse por otros documentos. De ahí que la entidad pública demandada no pudiera darle mayor valor probatorio a la documentación a que alude la actora, frente a aquéllas. Por esta razón no encuentra la Sala válido el argumento de la actora, en cuanto a la violación de los artículos 20 a 34 del Decreto 1909 de 1992, máxime si estas disposiciones, que regulan los requisitos que debe contener la declaración de importación, exigen, entre otros, el de la descripción de la mercancía (artículos 22 y 32). Las consideraciones precedentes descartan la prosperidad de los demás cargos de violación dado que la demandada garantizó el debido proceso y el derecho de defensa, en la medida de que el trámite que se siguió en el evento sub examine es el previsto en la normatividad aduanera y la actora intervino en la vía gubernativa y tuvo la oportunidad de ser oída y de aportar pruebas. Asunto diferente es que sus argumentos no hubieran sido convincentes. Al haber obrado la Administración dentro del marco de la legalidad, no se le puede endilgar la violación de los principios de buena fe y de justicia . Finalmente, es del caso resaltar que la culpa del importador o del remitente de la mercancía en la confección de los documentos de importación no exime a la propietaria de ésta de la obligación de responder ante las autoridades aduaneras por la introducción de la mercancía con sujeción a las normas aduaneras que regulan la materia.

Así pues, la Sala estima que la sentencia apelada debe confirmarse, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 1º de junio del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA