CE-SEC1-EXP2000-N5888-2000

ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES - Actos administrativos / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Primacía del contenido sobre la forma de denominación de los actos La Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demandada, dado que, independientemente de la forma como se denomine un acto administrativo, lo importante es su contenido que, para el caso analizado, corresponde al de un reglamento. En efecto, mediante la nominada “Ordenanza núm. 127” la Asamblea Departamental de Caldas modificó una norma contenida en la Ordenanza 01 de 1992, que a su turno contiene el reglamento interno de la citada Asamblea, acto primero que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 del decreto ley 1222 de 1986, en armonía con el artículo 304, requiere solamente de dos debate y no necesita de la sanción ejecutiva. Ahora bien, no desconoce esta Sala que le asiste razón al fallador de primera instancia, en cuanto consideró que la ordenanza en realidad es un reglamento; pero como quiera que el actor y ahora apelante discute su legalidad, por cuanto al haber sido denominada ordenanza requiere, según su parecer, de los tres debates y de la sanción del ejecutivo, ha de precisarse que este argumento que, como ya se dijo, no es de recibo, dado que lo fundamental es el contenido del respectivo acto. Por ello, la Sala considera que es inane la nulidad de la expresión “ordenanza” y, por lo tanto, revocará la sentencia apelada, en la medida de que no se desvirtuó la presunción de legalidad de que la misma goza.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., diez de febrero del dos mil Radicación número: 5888

Actor: JOSE HORACIO CASTAÑO ARBELAEZ

Demandado: AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 13 de julio de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante la cual declaró la nulidad de la locución “ORDENANZA” contenida en el acto administrativo denominado “ORDENANZA Nro. 127”, de 18 de enero de 1995, expedida por la Asamblea Departamental de Caldas y dispuso que, en lugar de aquélla, se entienda la locución “REGLAMENTO”.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El ciudadano José Horacio Castaño Arbeláez en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Caldas, tendiente a obtener la nulidad de la ordenanza 127 de 18 de enero de 1995, proferida por la

Asamblea Departamental de Caldas.

2. NORMAS INVOCADAS COMO VIOLADAS

Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Textualmente, el actor fundamentó así su demanda: “De acuerdo al Decreto-ley 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental, en su artículo 33 reza: ‘Las asambleas departamentales expedirán su respectivo

reglamento para su organización y funcionamiento’ y el artículo 34 dice: ‘Los actos que dicten las asambleas departamentales para arreglar el curso de sus trabajos y que se denominarán reglamentos, sufrirán dos debates: el primero general y el segundo en los términos indicados por la ley para segundo debate de los proyectos de ordenanza y no necesitarán sanción ejecutiva’. “En base a lo anterior las asambleas departamentales en el país dictaron el Reglamento, aprobado en dos debates pero por medio de Actos Reglamentarios y Resoluciones (por ejemplo la Asamblea del Valle del Cauca dictó su reglamento por medio del Acto Reglamentario No. 01 de 1986, ver artículos 132 a 137). “La Asamblea de Caldas a pesar de decir el artículo 304 de su reglamento ‘en los términos del artículo 34 del decreto ley 1222 de 1986, la presente ordenanza y los proyectos que sobre reforma de la misma se presenten en la Asamblea, requieren sólo de dos debates y no necesitarán sanción ejecutiva. “La verdad es que el reglamento de la Asamblea de Caldas fue aprobado en tres debates y sancionado por la gobernadora (anexo la Ordenanza 001 de 1992 por medio de la cual se adopta el reglamento de la Asamblea de Caldas). Es de anotar que el artículo 304 no puede cambiar la ley, ya que el decreto 1222 en su artículo 75 dice: ‘Para que un proyecto de ordenanza sea ordenanza debe aprobarse en tres debates, celebrados en tres días distintos’ “En las primeras sesiones de la asamblea en 1995 se aprobó

una ‘ordenanza’ la 127 (de la cual anexo fotocopia) en dos debates para reformar un artículo de la Ordenanza 001 de 1992 (la cual sí tuvo los tres debates y legalmente sancionada). “Por lo anteriormente expuesto solicito a los señores Magistrados la anulación de la denominada ‘ordenanza’ 127 de 1995, por ir en contra de las normas “Si la Asamblea de Caldas desea hacer sus reformas y a la Ordenanza del Reglamento, las cuales tienen previstas para próximas sesiones, que las realicen de acuerdo a la ley, en tres debates. Si quiere la Asamblea de Caldas tener un reglamento aprobado en dos debates, que lo adopten por medio de un Acto Reglamentario o por Resolución”.

3. EL FALLO APELADO En sentencia del 13 de julio de 1999, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la nulidad de la expresión “ORDENANZA” y ordenó remplazarla por la expresión “REGLAMENTO”, exponiendo como fundamentos de su decisión, las siguientes consideraciones: La ordenanza 001 de 29 de octubre de 1992 “POR MEDIO

DE LA CUAL SE ADOPTA EL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE CALDAS, INCLUYENDO DISPOSICIONES SOBRE LA

ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO COMO LA ESTRUCTURA, LA PLANTA DE CARGOS, LAS ESCALAS DE REMUNERACION Y LA ORDENACION DEL GASTO DE LA CORPORACION”, según las constancias que obran en el expediente, tuvo tres debates (13, 20 y 21 de octubre de 1992) y fue sancionada por el ejecutivo departamental.

Se trata de determinar si el reglamento de las asambleas debe o no adoptarse mediante ordenanzas y, en caso negativo, a través de qué clase de acto administrativo. El artículo 72 del Código de Régimen Departamental define las ordenanzas como “los actos de las Asambleas Departamentales destinados a dictar disposiciones para el arreglo de alguno de los asuntos que son de su incumbencia”; las resoluciones, como los actos de las mismas corporaciones, “que tengan por objeto la ejecución de un hecho especial, como un nombramiento, o la decisión de un punto determinado que no imponen obligaciones ni crean derechos a los asociados”: y, los reglamentos, como, “los actos que dicten las asambleas departamentales para arreglar el curso de sus trabajos… sufrirán sólo dos debates, el primero general, y el segundo en los términos indicados por la ley para el segundo debate de los proyectos de ordenanza, y no necesitarán de la sanción ejecutiva”. Para que un proyecto se convierta en ordenanza, de conformidad con el artículo 75 ibídem, requiere de la aprobación en tres debates celebrados en tres días distintos; en tanto que el artículo 77 exige sanción ejecutiva. La regulación de las materias previstas en los artículos 300 de la Constitución Política y 60, 62 a 64, 67 a 70 y 72 del decreto 1222 de 1986, se adopta a través de ordenanzas. Conforme al artículo 33 del decreto 1222 de 1986, la organización y funcionamiento de las asambleas se hace a través de reglamentos. Empero, el reglamento de la Asamblea Departamental de Caldas se adoptó mediante ordenanza, cuyo proyecto se discutió en un primer debate

general y, el segundo, artículo por artículo. No obstante el trámite dado a la ordenanza 001 de 1992, sin requerirlo, en lo que tiene que ver con la organización y el funcionamiento de la Asamblea Departamental de Caldas debe dársele el carácter de reglamento, al tenor de lo normado en el artículo 34 del Decreto 1222 y, así se hubiese impropiamente modificado parcialmente aquélla, mediante la mal denominada ordenanza 127, lo cierto es que se atemperó en los dictados del artículo 34, es decir, se aprobó en dos debates y no obtuvo la sanción ejecutiva. Como consecuencia de lo anterior, se anulará la denominación “ORDENANZA” que se le dio al acto identificado con el número 127 del 18 de enero de 1995 y, en su lugar, se tendrá como “REGLAMENTO”.

4. SUSTENTACION DEL RECURSO Los motivos de inconformidad del actor al apelar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, fueron expresados así: “Si bien es cierto que la Ordenanza 001 de 1992, que dictó el REGLAMENTO INTERNO de la Asamblea de Caldas, en su artículo 304 que para la modificación del reglamento se necesitarán dos (2) debate con base al artículo 34 del Decreto 1222 de 1.986 (lo que es cierto). Aquí vemos claramente que los Diputados no tuvieron en cuenta que una ordenanza no se puede modificar por dos debates, y parece que lo hicieron para ganar tiempo en próximas reformas. Es de ley que la expresa voluntad de las gentes o de una corporación no puede cambiar las normas. Pues el artículo

75 del decreto 1222 dice “que un proyecto de ordenanza para ser ordenanza se debe aprobar en tres debates”. “Honorables Magistrados, en su respuesta a la demanda ustedes aducen que al aprobar en dos debates la ordenanza 127 de 1.995 se cumplió a cabalidad, pero de acuerdo al artículo 304 del Reglamento, y no se cumplió a cabalidad de acuerdo el artículo 75 del decreto 1222 (Entonces en dónde está la legalidad?). Insisto que toda ordenanza debe tener tres debates. En muchas Asambleas de Colombia, existe el Reglamento Interno de esas Corporaciones, aprobado por Ordenanza y en otras por medio de una Acto Reglamentario. Las que adoptaron por Ordenanza hacen las modificaciones respectivas por Ordenanza, las que adoptaron por Acto Reglamentario, lo modifican por medio de dos debates como lo ordena el artículo 34 del decreto 1222. “Lo que yo buscaba aclarar, y por eso mi demanda, era que la Asamblea de Caldas al tener su Reglamento por Ordenanza lo modificará por Ordenanza, y si quería modificar el Reglamento por medio de dos debates, entonces entrará a aprobar su Reglamentario (sic) Interno por medio de un Acto Reglamentario (en ambos casos sea Ordenanza o Acto Reglamentario, estos son actos administrativos propios de las Asambleas)”.

II. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación no rindió concepto.

III.CONSIDERACIONES DE LA SALA El acto acusado lo constituye la ordenanza núm. 127, “Por medio de la cual se modifica el inciso segundo del artículo 127 de la Ordenanza

No. 01 del 29 de octubre de 1992”, cuyo texto es como sigue: “LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CALDAS “En uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de las conferidas por el artículo 300, numeral 11, de la Constitución Nacional y por los Artículos 33, 34 y 36 del Decreto Ley 1222 de 1986, ORDENA “ARTICULO PRIMERO. El inciso segundo (2) del Artículo 127 de la Ordenanza No. 01 del 29 de Octubre de 1992, quedará así: “Los casos de empate en votación para una elección se decidirán por votación mayoritaria de la plenaria de la Corporación, dentro de la misma sesión. “ARTICULO SEGUNDO. La presente Ordenanza rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las normas y disposiciones que le sean contrarias”. Se encuentra inconforme el apelante con la decisión adoptada por el fallador de primera instancia, por cuanto lo por él solicitado es que se anule la ordenanza, en la medida de que fue adoptada mediante dos debates y sin sanción del ejecutivo, lo cual, a su juicio, es ilegal, por cuanto la misma está reformando el reglamento interno de la Asamblea Departamental de Caldas, el cual fue adoptado también por ordenanza, pero ésta sí, aprobada en tres debates y con la sanción del ejecutivo, como lo exige el artículo 34 del decreto 1222 de 1986, luego dicha modificación debió hacerse también por medio de una ordenanza y no de un reglamento. Pues bien, las normas pertinentes al asunto controvertido,

contenidas en el decreto 1222 de 1986, prescriben: “Artículo 33. Las asambleas expedirán el respectivo reglamento para su organización. “Artículo 34. Los actos que dicten las asambleas departamentales para arreglar el curso de sus trabajos y que se denominan reglamentos, sufrirán solo dos debates: el primero general, y el segundo en los términos indicados por la ley para el segundo debate de los proyectos de ordenanza, y no necesitarán de la sanción ejecutiva. “Artículo 72. Los actos de las asambleas departamentales destinados a dictar disposiciones para el arreglo de alguno de los asuntos que son de su incumbencia se denominarán ordenanzas; los que tengan por objeto la ejecución de un hecho especial, como un nombramiento, o la decisión de un punto determinado, que no imponen obligaciones ni crean derechos a los asociados, se denominarán en general resoluciones. “Artículo 75. Para que un proyecto sea ordenanza debe aprobarse en tres (3) debates, celebrados en tres días distintos. “Artículo 77. Aprobado un proyecto de ordenanza por la asamblea pasará al gobernador para su sanción, y si éste no lo objetare por motivos de inconveniencia, ilegalidad o inconstitucionalidad, dispondrá que se promulgue como ordenanza. Si lo objetare lo devolverá a la asamblea”. Por su parte, el artículo 304 de la ordenanza 01 de 1992, reza: “ARTICULO 304. PROMULGACION Y DEBATES. En los términos del artículo 34 del decreto Ley 1222 de 1986, la

presente Ordenanza de Reglamento, y los proyectos que sobre reforma de la misma se tramiten en la Asamblea, requieren sólo dos debates: el primero general, y el segundo en los términos indicados por la ley para el segundo debate de los Proyectos de Ordenanza. Además, no necesitarán de la sanción ejecutiva”. La Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demandada, dado que, independientemente de la forma como se denomine un acto administrativo, lo importante es su contenido que, para el caso analizado, corresponde al de un reglamento. En efecto, mediante la nominada “Ordenanza núm. 127” la Asamblea Departamental de Caldas modificó una norma contenida en la Ordenanza 01 de 1992, que a su turno contiene el reglamento interno de la citada Asamblea, acto primero que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 del decreto ley 1222 de 1986, en armonía con el artículo 304, requiere solamente de dos debate y no necesita de la sanción ejecutiva. Tal y como se observa a folio 144 del expediente, el Secretario General de la Asamblea Departamental de Caldas certifica que la ordenanza acusada fue aprobada en dos debates, esto es, los del 13 y 17 de enero de 1995. En consecuencia, no obstante que la ordenanza modificada sufrió tres debates y fue sancionada por el ejecutivo, a juicio de la Sala ello no conlleva la nulidad de la ordenanza que la modificó, pues, se reitera, lo importante es el contenido y no la denominación que se le otorgue al acto para determinar los

requisitos que deben surtirse para su expedición. Ahora bien, no desconoce esta Sala que le asiste razón al fallador de primera instancia, en cuanto consideró que la ordenanza en realidad es un reglamento; pero como quiera que el actor y ahora apelante discute su legalidad, por cuanto al haber sido denominada ordenanza requiere, según su parecer, de los tres debates y de la sanción del ejecutivo, ha de precisarse que este argumento que, como ya se dijo, no es de recibo, dado que lo fundamental es el contenido del respectivo acto. Por ello, la Sala considera que es inane la nulidad de la expresión “ordenanza” y, por lo tanto, revocará la sentencia apelada, en la medida de que no se desvirtuó la presunción de legalidad de que la misma goza. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia apelada de fecha 13 de julio de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 10 de febrero del año 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA