CE-SEC1-EXP2000-N5933-2000

MUNICIPIO DE MAGANGUE - Presupuesto de ingresos y egresos para 1996 / ACUERDO 066 DE 1995 - Nulidad por expedición irregular / PRESUPUESTO MUNICIPAL Conforme a las actas allegadas al expediente que recogen lo acontecido en las sesiones del Concejo Municipal de Magangué, el Proyecto de Acuerdo que incorpora como cómputo de ingresos la suma de: $12.064.620.205.oo no fue objeto de segundo debate. Es decir, que la expedición irregular, que se aduce en la demanda y se reconoce por el señor Agente del Ministerio Público, se predica del acto acusado en cuanto, sin el trámite respectivo, aprobó el cómputo de los ingresos del Municipio de Magangué en la suma de $12.064.620.000, cuando ya se habían dado los debates reglamentarios frente al proyecto de Acuerdo núm. 051 que autorizó un monto ostensiblemente inferior ($6.479.852.320); y respecto de gastos de funcionamiento también estableció una modificación sin autorización para ello pues este último señaló un monto de $2.041.051.962,41, en tanto que aquél fijó la suma de $2.851.767.192; todo lo cual contraría las normas a que alude la demanda, relativas a la competencia del Concejo Municipal para aprobar el proyecto de presupuesto, previos los debates reglamentarios y el artículo 20 del Decreto 360 de 1995, que propende por un crecimiento real del presupuesto de rentas para que no se genere un desequilibrio macroeconómico. Así pues, resulta evidente, que ante las irregularidades destacadas, debe revocarse la

sentencia apelada para disponer, en su lugar, la declaratoria de nulidad del acto acusado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Santa Fe de Bogotá, D.C., tres (3) de agosto del dos mil (2000) Radicación número: 5933

Actor: ALFREDO ELIAS CURE GOMEZ Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la sentencia de 4 de agosto de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. El ciudadano ALFREDO ELIAS CURE GOMEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, que luego fue remitida al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, tendiente a obtener la nulidad del Acuerdo núm. 066 de 1995, "Por medio del cual se aprueba el Presupuesto de Ingresos y Egresos para la Vigencia fiscal de 1996", expedido por el Concejo Municipal de Magangué. I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: Que el acto acusado viola los artículos 313, numeral 5, de la Constitución Política; 516 y 517 del Decreto 2626 de 1994; 32 de la Ley 136 de 1994 y 20 del Decreto 360 de 1995,

porque el Alcalde del Municipio de Magangué, en asocio con el Presidente del Concejo, hicieron un crecimiento irreal y desproporcionado del presupuesto de rentas y gastos. Que es cierto que al Alcalde le corresponde presentar la iniciativa del presupuesto pero lo que no le es dable es inflar exorbitantemente el mismo o adulterarlo, creando un Acuerdo suplementario al inicialmente aprobado, como ocurrió con el Acuerdo núm. 051 de 8 de diciembre de 1995. Que es cierto que al Concejo le corresponde aprobar el proyecto de presupuesto pero no debe hacer actos indebidos para adulterarlo, como lo hizo, al inflar gastos para aumentar la capacidad del endeudamiento, lo cual encuadra dentro de la conducta penal descrita en el artículo 219 del C.P. (falsedad ideológica). Que el presupuesto aprobado no guardó congruencia con el crecimiento de la economía, pues se desbordó violando las normas antes mencionadas. Que las citadas disposiciones no autorizan al Alcalde ni al Concejo para aprobar dos presupuestos simultáneamente. Que el 2 de diciembre de 1995, mediante acta única se aprobó el proyecto de presupuesto por valor de $6.479.320.000.oo, inferior a la suma presentada por el Alcalde, que había sido de $7.135.349.845. Que resulta inexplicable que el "20 de diciembre", sin que el Concejo hubiera sesionado se aprobara un presupuesto por $12.064.620.000 con el argumento falso de que habían recibido una comunicación de la Jefe de la División de Programación y Seguimiento de Transferencia del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, informando que

las transferencias del Municipio de Magangué para la vigencia de 1996 serían por un valor de $5.967.950.oo. Que la Jefe de la Unidad Administrativa de Desarrollo Territorial expidió el Oficio UDTD.F.S.T. 4313 de 7 de diciembre de 1995 informando que el valor definitivo asignado al Municipio por concepto de participación en los ingresos de la Nación para el año de 1996 era de $5.967.950.000, lo cual indica que ni el presupuesto aprobado por el Acuerdo 051 ni por el 066 tuvieron en cuenta las indicaciones antes referidas. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de la demanda, el a quo consideró, en síntesis, lo siguiente: Que el Concejo Municipal de Magangué cumplió con los artículos 313, numeral 5, de la Constitución Política y 32 de la Ley 136 de 1994, al expedir el presupuesto de rentas contenido en el Acuerdo núm. 051 de 1995, aforado en la suma de $6.479.852.320; que este Acuerdo fue aprobado en primer debate el 2 de diciembre de 1995, según consta en el informe obrante a folios 458 a 460 del cuaderno principal; y que en la misma fecha se aprobó el proyecto de Acuerdo 051, contentivo del Presupuesto de Ingresos y Rentas para la Vigencia Fiscal de 1996 por la cantidad de $12.064.620.205 (folios 42 a 44). Que el acta núm. 144 de 8 de diciembre de 1995, en virtud de la cual se aprobó el proyecto de acuerdo núm. 051 fue también aprobada, según acta núm. 145 de 10 del

mismo mes y año (folio 60), correspondiente a la sesión de clausura del Concejo Municipal, con lo cual dicha Corporación cumplió con las atribuciones que al respecto le asignan la Constitución y la ley. Que el 2 y 10 de diciembre de 1995 fue aprobado por la Comisión respectiva y por la plenaria del Concejo el proyecto de Acuerdo núm. 054, correspondiente al Plan de Inversiones, el cual sumado al de Ingresos totaliza $12.064.620.205. Que el Acuerdo núm. 066 acusado corresponde a los mencionados Acuerdos 051 y 054, los cuales sufrieron adiciones por iniciativa del Alcalde, que consistieron en el incremento de los ingresos corrientes de la Nación certificado por Planeación Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y en lo que hace relación a los recursos de coofinanciación, provenientes de entidades del orden nacional, a través de diferentes fondos de coofinanciación, con partidas aprobadas en el presupuesto nacional, lo cual desvirtúa el cargo de que dicho Acuerdo no hubiera sufrido el trámite reglamentario. Que el Acuerdo acusado decayó al haber terminado la anualidad fiscal de 1996, pero la acción instaurada tiene como finalidad establecer si nació a la vida jurídica viciado de nulidad o no. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor expresamente manifiesta que reitera los cargos de violación expuestos en la demanda y adujo como motivos de inconformidad, en esencia, que no es cierto que los Acuerdos núms. 054 y 051 totalicen $12.064.2290.605, pues la suma verdadera es

$15.009.949.633. Que el Acuerdo núm. 054 es totalmente falso, por cuanto debe ser elaborado sobre la base de los ingresos corrientes de la Nación (artículo 1º del Decreto 896 de 1997, modificatorio del artículo 1º del Decreto 2680 de 1993, modificado a su vez por el Decreto 427 de 1994), que para esa época eran por la suma de $5.584.767.885.oo y sobre ningún concepto puede ser aprobada la suma de $8.530.097.313, siendo que para este caso debe aplicarse el artículo 49 del Decreto 111 de 1996. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo se mostró partidario de que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, las razones aducidas por el Alcalde ante la Procuraduría Provincial de Magangué, relativas a que la justificación del aumento final del presupuesto está en la reliquidación de las transferencias de la Nación efectuada por Planeación Nacional y en la incorporación de los recursos de coofinanciación en el presupuesto de ingresos y egresos, no son de recibo, pues, los comunicados en tal sentido se efectuaron con anterioridad a que se surtiera el segundo debate del proyecto de Acuerdo núm. 051 de 1995, es decir, antes del 8 de diciembre. Que resulta incuestionable que cualquier modificación al presupuesto introducida con posterioridad a su aprobación desconoce el procedimiento previsto en los artículos 73 y 76 de la Ley 136 de 1994, que establecen el trámite de los proyectos de acuerdo en el

Concejo. Considera que el Acuerdo acusado está afectado de ilegalidad por expedición irregular, al haber modificado los rubros del presupuesto por fuera de los términos establecidos en la ley. Que el Acta 145 de 10 de diciembre de 1995, correspondiente a la sesión que aprobó en segundo debate los gastos de inversión, que se refiere a la decisión que ya había sido adoptada con anterioridad en relación con los ingresos y egresos (acta 144), constituye una grave irregularidad en el trámite del presupuesto, pues sometió tácitamente a tercer debate una decisión que ya había agotado el procedimiento legal. Que es incomprensible que habiéndose aprobado el presupuesto de ingresos y egresos por la suma de $6.479.852.320, previos los rigurosos debates de ley, finalmente, en el Acuerdo acusado se haya fijado un valor que excede las reales expectativas fiscales del ente territorial. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que la Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno respecto de los cargos que el actor le formula al proyecto de Acuerdo núm. 054,"POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PLAN DE INVERSIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 1996", en el escrito contentivo del recurso, pues tales censuras no fueron consignadas en la demanda, que es la oportunidad procesal para aducir violaciones y explicar el alcance de las mismas. El a quo estimó que el acto cuestionado corresponde a lo aprobado en los proyectos de acuerdo núms. 051 y 054, que fueron adicionados por iniciativa del Alcalde en razón del incremento de los ingresos corrientes de la Nación, certificados por Planeación Nacional y

el Ministerio de Hacienda, y los recursos de coofinanciación provenientes de entidades del orden nacional. Sobre el particular, estima la Sala que no asiste razón al juzgador de primer grado, por lo siguiente: A folios 42 a 44 del cuaderno principal obra el Acta única de 2 de diciembre de 1995, en la cual se dice haber estudiado en primer debate el proyecto de Acuerdo núm. 051, "POR EL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 1996", en cuyo artículo 1º se fijó el cómputo total de ingresos del Municipio de Magangué en $12.064.620.205; y en el artículo 2º, los gastos de funcionamiento en $2.851.767.192. De otra parte, a folios 30 a 31 obra también un acta única de la misma fecha, la cual da cuenta de que a la misma hora se estudió en primer debate el proyecto de Acuerdo núm. 051, donde en su artículo 1º se fijó el cómputo total de ingresos del Municipio en $6.479.852.320; y en su artículo 2º se indicó que los gastos de funcionamiento aprobados eran de $2.041.051.962. Cabe resaltar que en el Acta núm. 144 de 8 de diciembre de 1995, anexada a la contestación de la demanda, visible a folios 463 a 466, se deja constancia que se dio segundo debate al proyecto de Acuerdo núm. 051, "POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 1996" y que "Leído el título del proyecto, este fue aprobado como reza su

original. El artículo 1º fue aprobado como lo aprobó la Comisión por la suma de $6.479.852.320 correspondiente a los ingresos y el artículo 2º fue aprobado como lo aprobó la Comisión por la suma de $2.041.051.962,41. Del examen de dicha acta inequívocamente se desprende que el proyecto de presupuesto allí aprobado, en segundo debate, no fue el que fijó como cómputo de ingresos para el Municipio de Magangué la suma de $12.064.620.205.oo, sino el que incorpora las cifras que acaban de indicarse. Es decir, que, conforme a las actas allegadas al expediente que recogen lo acontecido en las sesiones del Concejo Municipal de Magangué, el Proyecto de Acuerdo que incorpora como cómputo de ingresos la suma de: $12.064.620.205.oo no fue objeto de segundo debate. En el Acta núm. 145 de 10 de diciembre de 1995, acompañada con la contestación de la demanda, se deja constancia de que el Acta núm. 144 fue aprobada (folio 467), sin que se hubiese efectuado aclaración o adición alguna respecto de su contenido. Es decir, que la expedición irregular, que se aduce en la demanda y se reconoce por el señor Agente del Ministerio Público, se predica del acto acusado en cuanto, sin el trámite respectivo, aprobó el cómputo de los ingresos del Municipio de Magangué en la suma de $12.064.620.000, cuando ya se habían dado los debates reglamentarios frente al proyecto de Acuerdo núm. 051 que autorizó un monto ostensiblemente inferior

($6.479.852.320); y respecto de gastos de funcionamiento también estableció una modificación sin autorización para ello pues este último señaló un monto de $2.041.051.962,41, en tanto que aquél fijó la suma de $2.851.767.192; todo lo cual contraría las normas a que alude la demanda, relativas a la competencia del Concejo Municipal para aprobar el proyecto de presupuesto, previos los debates reglamentarios y el artículo 20 del Decreto 360 de 1995, que propende por un crecimiento real del presupuesto de rentas para que no se genere un desequilibrio macroeconómico. En lo que respecta al proyecto de Acuerdo núm. 054, contentivo del plan de inversión, fue aprobado en primer debate el 7 de diciembre de 1995, conforme consta a folio 41; y en segundo debate el 10 del mismo mes y año, según consta en el Acta núm. 145, obrante a folios 63 a 68, por la suma de $8.530.097.313, cifra esta que, como ya se dijo, en la demanda no fue controvertida y es la misma que se consignó por tal concepto en el acto acusado. Es preciso señalar que el presupuesto de ingresos del Municipio de Magangué para la vigencia fiscal de 1997 fue de $8.591.521.554.50, lo cual evidencia la inconsistencia del presupuesto para la vigencia anterior (folios 156 y 608 a 609). Ahora bien, tampoco asiste razón al a quo en cuanto estimó, acogiendo el argumento del demandado al contestar la demanda, que el Acuerdo acusado constituye una sumatoria de lo aprobado en los proyectos de Acuerdos 051 y 054 pues, lo aprobado en el artículo

1º del Acuerdo núm. 051 fueron ingresos de $6.479.852.320 y lo aprobado en el Acuerdo núm. 054 por valor de $8.530.097.313, corresponde al plan de inversión que implica un gasto. Finalmente, debe resaltarse que el Municipio de Magangué al contestar la demanda señala que el día 10 de diciembre de 1995 el presupuesto sufrió su último debate con base en el nuevo reporte de los ingresos corrientes de la Nación (folio 384) y los recursos de coofinanciación que llevó a la cifra de $12.064.620.205. Sin embargo, advierte la Sala que, de una parte, en el Acta núm. 145, correspondiente a la sesión de 10 de diciembre de 1995, no se dejó constancia de esta circunstancia, sino, únicamente, de la aprobación, en segundo debate, del proyecto de Acuerdo núm. 054, contentivo del Plan de Inversión por valor de $8.530.097.313, que había sido aprobado en primer debate según consta a folio 51; y del proyecto núm. 059, "POR MEDIO DEL CUAL SE CREA EL INSTITUTO MUNICIPAL PARA EL DEPORTE, LA RECREACION, EL APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE Y LA EDUACION EXTRAESCOLAR DE MAGANGUE ..."; y, de otra parte, conforme obra a folio 21, el Oficio núm. UDT-DPST1313 dirigido por la Jefe de la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial, a través del cual le informa al Alcalde del Municipio de Magangué que los recursos por concepto de participación en los ingresos corrientes de la Nación que se transferirían para

la vigencia de 1996 eran por $5.967.950.oo, tiene fecha 7 de diciembre, esto es, un día anterior a la sesión en la cual se discutió en segundo debate el proyecto de Acuerdo núm. 051; luego, como bien lo anota el Ministerio Público, había podido discutirse en esta Sección lo relacionado con el incremento del presupuesto de ingresos, lo cual no aparece demostrado, amén de que en el acto acusado se señaló por tal concepto una suma superior: $6.012.950.300 (folio 98). Además, conforme obra a folio 473, el 6 de diciembre de 1995 el Alcalde de Magangué puso en conocimiento del Concejo las partidas relacionadas con los recursos de coofinanciación. Es decir, que este aspecto bien pudo ser tenido en cuenta el 8 de diciembre de 1995, fecha en que se surtió el segundo debate del proyecto de Acuerdo núm. 051. También es oportuno resaltar que dentro de las pruebas que obran en el expediente, relativas a la investigación que la Procuraduría Provincial adelanta con ocasión de las irregularidades antes reseñadas, se destaca que los 15 concejales investigados en sus declaraciones han coincidido en afirmar que los gastos de funcionamiento aprobados fueron por $2.041.051.962 y que no obstante ello en el presupuesto sancionado por el Alcalde aparece un rubro de $2.851.767.192. (folio 585). Así pues, resulta evidente, que ante las irregularidades destacadas, debe revocarse la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la declaratoria de nulidad del acto acusado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DECRETASE la nulidad del Acuerdo núm. 066 de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Magangué. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de agosto del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA