CE-SEC1-EXP2000-N5947-2000

REGIMEN ADUANERO - Su reglamentación corresponde al Presidente de la República / DIAN - Incompetencia para establecer obligaciones y sanciones en materia aduanera / FACULTAD SANCIONATORIA - En materia aduanera corresponde al Presidente de la República / INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA 10 DE 1995 - Decreta nulidad parcial La Sala, recapitulando su jurisprudencia al respecto, reiteró también en la sentencia del 10 de febrero de 2000, Expediente 5410, que, siguiendo el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política es al Presidente de la República a quien corresponde dictar los reglamentos en materia aduanera, con sujeción a la ley marco, dentro de los cuales se incluyen tanto los aspectos sustanciales, como los procesales del régimen aduanero. Con esta óptica, la Sala advierte que en los incisos acusados del anexo de la Instrucción en estudio se describen unas sanciones a imponer a los depósitos, de las cuales no se menciona su origen legal o reglamentario, de donde aparecen como si fueran originarias de dicha Instrucción, tanto que el Anexo tiene como título DESCRIPCIÓN GENERAL SOBRE OBLIGACIONES Y SANCIONES. Por consiguiente, es claro que la Subdirección de Fiscalización de la DIAN se arrogó funciones o atribuciones que no le corresponden, de donde los apartes acusados de la Instrucción fueron adoptados sin competencia suya, contraviniendo las disposiciones superiores invocadas, en especial, el artículo 189, numeral 25, de la Constitución. Al punto vale retomar la precisión hecha por la Sala en la sentencia de 10 de febrero del

2000 que se viene citando, en la que se dijo “Además debe tenerse en cuenta, que una es la situación atinente a pactar sanciones”, respecto de la cual, como lo expuso esta misma Sala al declarar la nulidad del artículo 6º de la resolución número 2762 de 1.993, mediante el cual se disponía la imposición de sanciones previstas en los citados convenios, “Es evidente, entonces, que la DIAN no podía crear una sanción a través de una resolución, así afirme dicha entidad que esa sanción está contemplada en un convenio que es ley para las partes, pues, con ello está contraviniendo el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política, que radica en el Gobierno Nacional la facultad sancionatoria, con sujeción a la respectiva ley marco” En consecuencia, para la Sala el cargo de violación del precepto constitucional señalado tiene vocación de prosperar y ello es suficiente para declarar la nulidad de la Instrucción en todos los apartes de su anexo que describen sanciones a los posibles incumplimientos de las obligaciones descritas en el mismo, y el que corresponde al objetivo específico demandado.

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del 22 de agosto de 1996, Exp. 3481,

C.P. Dr. Juan A. Polo F.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., quince de junio del dos mil Radicación número: 5947

Actor: CAMILO CORTES DUARTE

Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide por la Sala, en sentencia de única instancia, acerca de la demanda que, en acción pública de nulidad, ha interpuesto el ciudadano CAMILO CORTES DUARTE contra un aparte de la Instrucción Administrativa núm. 0010 de 18 de julio de 1995, y varios del anexo a la misma, expedida por la Subdirección de Fiscalización de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, “… mediante la cual se pretende controlar el cumplimiento de las cláusulas estipuladas en los convenios firmados por la DIAN con los depósitos para la utilización del programa informático de aduanas en el proceso de levante de la mercancía, considerando las obligaciones, multas y sanciones que se deriven de su incumplimiento”.

I. LA DEMANDA

1. El actor, en su propio nombre, solicita la nulidad del inciso tercero del punto 2 de la Instrucción, titulado OBJETIVOS, que dice “Determinar y aplicar las sanciones correspondientes sobre los depósitos que resulten infractores a las cláusulas establecidas en el convenio”.

Así mismo, de todos los incisos que, dentro de los 20 numerales que tiene el Anexo de dicha Instrucción, describen la sanción correspondiente al incumplimiento de las obligaciones señaladas en cada uno de tales numerales.

2. Como normas violadas invoca, en cinco cargos, la violación de los artículos 13, 29, 84, 189, numeral 25, 209, 210 y 211 de la Constitución Política; 106 del decreto 1909 de 1.992; 13, literales c) y f), del

decreto 2117 de 1992; 2º del decreto 1800 de 1.994, y 12 del decreto 1657 de 1.988, por razones que tienen como tesis central la de que la adopción de infracciones y sanciones en materia aduanera compete exclusivamente al legislador o al Gobierno Nacional, y que en ninguna de las normas expedidas por éste ni en la ley marco de aduanas se contemplan como infracciones administrativas específicas el incumplimiento de las obligaciones de que habla el anexo de la instrucción acusada. Las sanciones descritas en dicho anexo son creación de la DIAN.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA Obtenidos los antecedentes del acto administrativo acusado y notificada de la admisión de la demanda la entidad que lo expidió, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de apoderado, procedió a darle contestación, frente a la cual y dentro de las razones de la defensa, expone que por ser comunes a los cinco cargos el supuesto hecho de la falta de competencia para la expedición de la instrucción atacada, y haber sido anulados por la Sala los numerales 5.1.4 y 5.2 de la misma, solicita que ésta se declare inhibida para fallar, por cuanto lo demandado carece de aplicación, entre otras, en virtud del fallo.

Dice que de la lectura del texto del anexo se colige que se condicionó su aplicación posterior no solo a la suscripción bilateral de los nuevos convenios, sino a la promulgación de un decreto. Cita como aplicable al punto las consideraciones de la sentencia de 14 de octubre de 1.999, expediente 5064, en cuanto hace a la

posibilidad de demandar las circulares de servicio, bajo la condición de que contengan una decisión de la autoridad pública. Propone la excepción de carencia de objeto, por cuanto tal como está planteada la demanda, el documento que se controvierte no existe, pues carece de citación alguna en el documento fuente y no tiene firma, con lo cual se demuestra que el anexo es un resumen de lo pertinente a los acuerdos suscritos entre la DIAN y los depósitos, sin que se considere extensivo a los almacenadores que no suscribieron contratos con la Administración.

III. ALEGATOS PARA FALLO En la etapa para alegar de conclusión se pronunciaron la parte demandada y el Ministerio Público.

La primera reiteró las afirmaciones hechas en la contestación de la demanda, en especial en la excepción que propuso, y agrega que, en razón de la nulidad ya declarada, los apartes demandados y la Instrucción carecen de importancia. Por lo tanto, insiste en su petición de que se profiera fallo inhibitorio. El Ministerio Público, por su lado, manifestó que de conformidad con la normatividad en estudio, la competencia para regular o modificar sanciones en materia aduanera es del Gobierno Nacional, razón por la cual, al expedirse el acto acusado por parte del Subdirector de Fiscalización de la dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se vulneró el artículo 189, numeral 25, de la Carta, puesto que en el mismo se estableció una serie de sanciones que deben aplicarse a los depósitos cuando no cumplan con las obligaciones que allí se señalan. En consecuencia, pide su nulidad.

IV. CONSIDERACIONES

1ª. La excepción de inepta demanda La entidad demandada propone la excepción de inepta demanda, por inexistencia de objeto y por haber sido anulados por la Sala los numerales 5.1.4 y 5.2 de la misma, y por ello solicita que ésta se declare inhibida para fallar, por cuanto lo demandado carece de aplicación, entre otras, en virtud del fallo proferido anteriormente. Debido a que no es cierto que el Anexo no está vinculado al acto acusado, como parte del mismo y que tampoco lo es el que las normas acusadas carecen de aplicación por la anulación de la parte procedimental de la Instrucción, puesto que cuando no hay procedimiento especial se debe aplicar el regulado por la primera parte del C.C.A., la observación de la entidad demandada carece de fundamento, por tanto, se desestima su petición de fallo inhibitorio. 2a. El acto acusado Se trata de la Instrucción Administrativa número 0010, de fecha 18 de julio de 1.995, expedida por la Subdirección de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, en uso de las facultades legales conferidas en el artículo 52 del decreto 2117 de 1992, con el fin de “controlar el cumplimiento de las cláusulas estipuladas en los convenios firmados por la DIAN con los depósitos para la utilización del programa informático de aduanas en el proceso de levante de la mercancía, considerando las obligaciones, multas y sanciones que se deriven de su incumplimiento”. De allí que señale como objetivo GENERAL “Propugnar por el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los depósitos en los convenios

celebrados con la DIAN para la utilización del programa informático en el proceso de almacenamiento y levante de las mercancías de importación”, y como objetivos ESPECIFICOS los de “Detectar hechos constitutivos de incumplimiento a las obligaciones estipuladas en los convenios” y “Determinar y aplicar las sanciones correspondientes sobre los depósitos que resulten infractores a las cláusulas establecidas en el convenio” (destaca la Sala). Este último es objeto de la presente demanda. Invoca como fundamento legal los decretos 2117 de 1.992, 1909 de 1.992, 969 de 1.993, 1800 de 1.994; los convenios suscritos por la DIAN con los depósitos y las resolución de autorización para cada uno de los depósitos. El Anexo a que se refiere la acusación aparece ciertamente integrado a la Instrucción, de donde lo que en él se dice se debe tomar como parte de aquélla. La naturaleza de acto administrativo de esta instrucción fue verificada por la Sala en la sentencia de febrero 10 del corriente año, expediente número 5410, con ponencia de la consejera doctora Olga Inés Navarrete, en virtud de demanda de nulidad que el actor del presente proceso interpuso contra la misma, en cuanto a sus numerales atrás citados, los cuales en efecto fueron declarados nulos. Por consiguiente, sobre este punto, la Sala se remite a dicha sentencia. 3ª. El fondo del litigio En lo concerniente al meollo de los cargos formulados en la demanda, esto es, el de la competencia para adoptar medidas como las acusadas, y la consiguiente incompetencia en el funcionario que expidió el acto

acusado, para el efecto, la Sala, recapitulando su jurisprudencia al respecto, reiteró también en la sentencia antes citada que, siguiendo el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política es al Presidente de la República a quien corresponde dictar los reglamentos en materia aduanera, con sujeción a la ley marco, dentro de los cuales se incluyen tanto los aspectos sustanciales, como los procesales del régimen aduanero, y fue así como se trajo el pronunciamiento que sobre el tópico se hizo mediante sentencia anterior a la citada, de 22 de agosto de 1.996, con ponencia del Consejero, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, en el sentido siguiente: “Así las cosas, cabe reiterar que donde la Constitución defiera a la ley determinada regulación, ha de entenderse que tratándose de asuntos propios del régimen aduanero y de comercio exterior y cuyas normas sean de aplicación o ejecución directa por parte de la Administración, tal regulación compete al Gobierno, mediante reglamentos, de modo que si el punto es la regulación de la tarifa de que se habla, o de los hechos y conductas que en el giro de las importaciones deban ser sancionadas administrativamente, incluyendo las correspondientes sanciones, todo lo cual involucra aspectos sustanciales y procesales del régimen aduanero, ello sólo procede por vía de los comentados reglamentados…”1 (Se destaca) 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de agosto de 1996, expediente núm. 3481, actor Cuillermo Vargas Ayala, Magistrado Ponente. Dr. Juan Alberto Polo

Figueroa. Con esta óptica, la Sala advierte que en los incisos acusados del anexo de la Instrucción en estudio se describen unas sanciones a imponer a los depósitos, de las cuales no se menciona su origen legal o reglamentario, de donde aparecen como si fueran originarias de dicha Instrucción, tanto que el Anexo tiene como titulo DESCRIPCIÓN GENERAL SOBRE OBLIGACIONES Y SANCIONES, y su encabezamiento dice: “A continuación presentamos una descripción general de obligaciones de los depósitos y las respectivas sanciones que se derivan del incumplimiento de las cláusulas incorporadas en los convenios. Cabe destacar que a partir del momento en que entren en vigencia los nuevos convenios y el respectivo Decreto sobre sanciones a depósitos éstos deberán aplicarse”. A lo anterior se agrega que entre los objetivos específicos de la Instrucción se incluye el de “Determinar y aplicar las sanciones correspondientes sobre los depósitos que resulten infractores a las cláusulas establecidas en el convenio”. Por consiguiente, es claro que la Subdirección de Fiscalización de la DIAN se arrogó funciones o atribuciones que no le corresponden, de donde los apartes acusados de la Instrucción fueron adoptados sin competencia suya, contraviniendo las disposiciones superiores invocadas, en especial, el artículo 189, numeral 25, de la Constitución. Al punto vale retomar la precisión hecha por la Sala en la sentencia de 10 de febrero del 2000 que se viene citando, en la que se dijo “Además debe tenerse en cuenta, que una es la situación atinente a pactar

sanciones”, respecto de la cual, como lo expuso esta misma Sala al declarar la nulidad del artículo 6º de la resolución número 2762 de 1.993, mediante el cual se disponía la imposición de sanciones previstas en los citados convenios, “Es evidente, entonces, que la DIAN no podía crear una sanción a través de una resolución, así afirme dicha entidad que esa sanción está contemplada en un convenio que es ley para las partes, pues, con ello está contraviniendo el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política, que radica en el Gobierno Nacional la facultad sancionatoria, con sujeción a la respectiva ley marco”2, De modo que si los apartes de la Instrucción que creaban los procedimientos enderezados a la imposición de tales sanciones, los numerales 5.1.4 y 5.2, fueron encontrados por la Sala, en la sentencia antes aludida, violatorios del precepto constitucional antes citado, por no estar consagrados por la ley, con mayor razón resultan violatorios los apartes contentivos de las sanciones en comento, esto es, lo concerniente a la parte sustancial de las conductas descritas en la Instrucción y objeto del anulado procedimiento, puesto que, como éste, tampoco han sido consagradas por la ley. En consecuencia, para la Sala el cargo de violación del precepto constitucional señalado tiene vocación de prosperar y ello es suficiente para declarar la nulidad de la Instrucción en todos los apartes de su anexo que describen sanciones a los posibles incumplimientos de las obligaciones descritas

en el mismo, y el que corresponde al objetivo específico demandado. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de agosto de 1999, expediente núm. 5223. Magistrada Ponente. Dra. Olga Inés Navarrete. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO. DECLARASE no probada la excepción de ineptitud de la demanda, propuesta por la parte demandada. SEGUNDO. DECLARASE LA NULIDAD del inciso segundo del numeral 2 de la Instrucción número 10 de 18 de julio de 1.995, expedida por el Subdirector de Fiscalización de la DIAN, que dice “Determinar y aplicar las sanciones correspondientes sobre los depósitos que resulten infractores a las cláusulas establecidas en el convenio”. TERCERO. DECLARASE LA NULIDAD de las siguientes disposiciones que bajo el título de “Sanción”, están contenidas en el ANEXO: Descripción General de Obligaciones y Sanciones: a) De los numerales 1, 2 y 3, los incisos segundos de cada una de ellas; b) Del numeral 4, los incisos segundos de los literales a), b y c); c) Del numeral 5, los incisos segundos de los literales a), b), c), d) y e); d) De los numerales 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17,

18, 19 y 20 sus respectivos incisos segundos. CUARTO. DEVUELVASE la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 8 de junio del año 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA

Ausente