CE-SEC1-EXP2000-N6018-2000

CONSEJO NACIONAL DE NORMAS Y CALIDADES - Normas técnicas del sector plástico y del sector recipientes metálicos / DELEGACION DE FUNCIONES - De los ministros a los viceministros / ACTAS DE SESIONESLa falta de firmas no invalidan los actos administrativos que formalizan las decisiones adoptadas / VICEMINISTROS - Función de representar al ministro en juntas y consejos directivos El examen de estas normas ( Art. 39 Decreto 2152/92 y numeral 2º. Del art.3 de la Resolución 025 de 1995) permite establecer sin la menor duda que el Consejo estaba facultado para adoptar las medidas contenidas en las dos resoluciones enjuiciadas, y el hecho de que la sesión 30 aparezca como presidida por el Viceministro de Industria y Comercio, en representación del señor Ministro de Desarrollo, no afecta para nada dicha competencia. El problema pasaría a ser más bien de formalidad, que dada la posibilidad de que los Ministros deleguen sus funciones en los viceministros, así éstos también integren con aquél el mismo consejo respecto del cual se surta la delegación. Ello, en principio, excluye, entonces, la ocurrencia de vicio por el comentado hecho. Existiendo elementos de juicio que antes que desvirtuar corroboran la real ocurrencia de la sesión 30, empezando por las propias resoluciones, dada su presunción de legalidad, que comprende la presunción de veracidad, el cargo de falsa motivación resulta sin el asidero suficiente para que pueda prosperar, puesto que errores como el comentado no afectan la veracidad de las razones de hecho que se invoquen

como fundamento a las decisiones administrativas. Las deficiencias que pueda presentar el acta (carencia de firmas del Presidente y Secretario) no afectan la validez del acto o de los actos administrativos que formalicen las decisiones tomadas en la respectiva reunión. Se trata de instrumentos procedimental y sustancialmente diferentes. La una es un mero medio de prueba de la reunión, que no el único, y los segundos son la formalización de las manifestaciones de voluntad o de las decisiones de la administración que se dieron en ella. El hecho de que el Viceministro de Industria y Comercio hubiera sido quien dirigió la sesión en representación del titular del Ministro de desarrollo se encuentra suficientemente respaldado por el ordenamiento jurídico, ya que el artículo 13 literal “e” del decreto ley 1050 de 1.968, aplicable al caso porque aún no se había expedido la ley 489 de 1.998, le asignaba a los viceministros la función de “Representar al Ministro en las juntas o consejos directivos y en las actividades oficiales que éste le señale”, y el artículo 21 del mismo decreto ley 1050 facultaba en ese entonces a los Ministros para delegar en sus subalternos, hasta el nivel de jefe de sección, las funciones que les están señaladas por la ley, sin que sea óbice para ello el hecho de que uno cualquiera de tales subalternos participen como miembro de la junta o consejo de que se trate, puesto que no hay razón para ello.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Bogotá D.C., treintiuno de agosto del dos mil

Radicación número: CE-SEC1-EXP2000-N6018

Actor: SOCIEDAD PLÁSTICOS CELPE CELPLAST LTDA. Y OTRAS Referencia: AUTORIDADES NACIONALES La Sala, en sentencia de única instancia, decide la demanda que, en acción pública de nulidad, ha interpuesto el doctor MARIO ALBERTO GALVEZ MONTOYA, en su calidad de ciudadano y en representación de las

sociedades PLÁSTICOS CELPE CELPLAST LTDA., PRODUCTOS MORGAN

LTDA., COMPAÑÍA GENERAL DE PLÁSTICOS LIMITADA G PLAST LTDA.,

PLEXIN LTDA., TUBINCOL LTDA. y P.T.C. PLÁSTICOS LTDA., todas con

domicilio en la ciudad de Santa Fe de Bogotá D.C., contra la resolución 0001 de 12 de marzo de 1997, y el artículo 3º de la resolución 05 de 14 de noviembre de 1.996, ambas expedidas por el Consejo Nacional de Normas y Calidades, por las cuales se establece la obligatoriedad de algunas normas técnicas colombianas.

I. LA DEMANDA

1. El actor solicita que se declare la nulidad de toda la resolución 0001 de 12 de marzo de 1.997 y el artículo 3º de la resolución número 005 de 1.996, expedidas por el Consejo Nacional de Normas y Calidades.

2. En los hechos y omisiones en que se funda la demanda informa sobre los antecedentes jurídicos de tales actos, entre ellos la composición y funciones del Consejo, y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron adoptados.

3. Alega como causales de nulidad: 3.1. La violación del artículo 39 del decreto 2152 de 1.992,

en concordancia con los artículos 6º y 8º de la resolución 025 del mismo Consejo, de 10 de octubre de 1.995, y el artículo 122 de la Constitución, contentivo de la regla de oro de que no habrá ningún empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. En el concepto de la violación menciona que el artículo 39 del decreto 2152 de 30 de diciembre de 1.992 dispuso la integración del Consejo Nacional de Normas y Calidades que, entre otras funciones, tiene la de darse su propio reglamento, el cual fue expedido mediante la resolución 0025 de 10 de octubre de 1.995, en cuyo artículo 5º dispone que será presidido por el Ministro de Desarrollo Económico o su delegado, y que a sus deliberaciones concurrirá con derecho a voz el Viceministro de Industria y Comercio, y en el artículo 8º dispone que de sus deliberaciones se levantará un acta donde consten las decisiones adoptadas, la cual será aprobada y firmada por el Presidente y el Secretario del mismo. Comenta que, como en las resoluciones que se pide anular, se afirma que fue en su sesión 30 celebrada en los días 8 y 10 de octubre de 1.996, cuando se evaluaron las normas correspondientes al sector plásticos y se encontraron méritos para adoptarlas como oficiales obligatorias, es lógico que tal sesión debe constar en una acta que reúna las condiciones del artículo 8º mencionado. Pero con sólo ver la copia entregada por la Secretaría Técnica del Organismo, se puede colegir que: El 10 de octubre de 1.996 no se llevó a cabo ninguna

reunión del CNNC, ya que, según dicho documento, fue el 8 de octubre del mismo año. El acta no se encuentra firmada por el Presidente y Secretario del Consejo, por cuanto tan solo quedó como un documento para revisión, que no tiene la categoría de acta. No se registraron deliberaciones, y la aprobación de la NTC presentada por ACOPLÁSTICOS fue sometida a una condición suspensiva, un referéndum de trabajo que debía ser presentado en un mes, el cual nunca fue presentado. Del mismo modo, el 14 de noviembre de 1.996 expidió la resolución 05, por la cual se establece la obligatoriedad de algunas normas técnicas colombianas, bajo la consideración de que en la sesión 30 del 8 de octubre de 1.996 evaluó las normas correspondientes a distintos sectores y encontró mérito para adoptarlas total o parcialmente. No es cierto que se hayan evaluado las normas correspondientes al sector plásticos; no se hizo el estudio de conveniencia y obligatoriedad que prevén el artículo 39 del decreto 2152 de 1.992 y el numeral 2 del artículo 3º de la resolución 0025 de 1.995; el Ministro de Desarrollo Económico no asistió a las deliberaciones y mal podía sustituirlo el Viceministro de Industria, Comercio y Turismo porque él es un miembro más del Consejo. 2.2. La falsa motivación, ocurrida por las circunstancias o inexactitudes antes anotadas, teniendo en cuenta la prueba documental aportada al proceso, que demuestran la inexistencia de la situación fáctica que sirve de fundamento a las resoluciones impugnadas.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA

1. Obtenidos los antecedentes del acto administrativo acusado y notificada en debida forma la entidad que lo expidió, la Nación, representada por el Ministerio de Desarrollo, a través de apoderado, dio contestación a la demanda, manifestando de entrada que se opone a todas y cada una de las pretensiones, pidiendo que se denieguen de plano.

Respecto de los cargos, afirma que la parte actora confunde la existencia de los actos administrativos con los escritos de las actas en que constan las deliberaciones respectivas, y que lo ocurrido fue un error mecanográfico al citar el 10 y no el 8 de octubre de 1.996, en la resolución 0001, y que ello no significa que la sesión 30 no se haya realizado, lo cual es válido también para la resolución 05, en que también se alude a dicha sesión. Por el contrario, ésta sí se realizó y se evaluaron las normas del sector plástico y sí se encontró mérito para adoptarlas. En cuanto a la propuesta hecha por ACOPLÁSTICOS y al referéndum de trabajo, el memorialista relaciona dos documentos de los que dice que existen copias.

2. De otro lado, se hizo presente como impugnante la ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE INDUSTRIAS PLASTICAS ACOPLASTICOS, a través de agente oficioso, mediante memorial en el que controvierte todos y cada uno de los fundamentos jurídicos de la demanda, a fin de demostrar que no existe razón legal para considerar como contrarias al ordenamiento jurídico las resoluciones enjuiciadas.

Al efecto señala que en la demanda no se desarrolla ningún

argumento en apoyo de la violación del artículo 122 de la Constitución Política, y que buena parte de la sustentación de los demás cargos se refiere a lo que constituye un evidente error mecanográfico, que es el advertido por la entidad demandada. Afirma que el acta 30 reúne todos los requisitos necesarios para la configuración de un documento de esta naturaleza, en la medida de que está debidamente titulado, tiene lugar, fecha y hora de la reunión, la lista de los asistentes y el nombre de la institución que cada uno representa, la condición en que actúan, el orden del día y el resumen del desarrollo de la reunión, con todos sus detalles , hora en que se levantó la sesión y antefirma del Presidente y Secretario de la reunión, y su contenido fue aprobado por el propio Consejo, y en la cual se puede apreciar que sí se efectuaron las deliberaciones del caso. Alega que no hubo ausencia de referéndum y que el Viceministro sí podía actuar como delegado del Ministro, y que no tiene ningún asidero la pretensión de que debían reposar, anexos al acta, los poderes, mandatos o actos por los cuales los titulares del Consejo delegaron su representación en terceras personas, ya que en ninguna norma jurídica está prevista que la validez de un acta dependa de que se encuentre tales anexos a la misma.

III. ALEGATOS PARA FALLO En esta oportunidad las partes volvieron sobre lo ya dicho en sus pronunciamientos antes reseñados. 1.- La actora, adicionalmente alega que ni en la etapa previa a la presentación de la demanda, ni durante el transcurso del proceso se entregó

al ponente la prueba de que la reunión 30 se hubiera efectuado. Tan solo existe un documento denominado “DOCUMENTO PARA REVISIÓN” con carácter apócrifo y sin autenticidad, que no tiene la virtud de servir de prueba, y no es auténtico a la luz del artículo 252 del C. de P.C., y no es cierto lo afirmado por el apoderado de ACOPLASTICOS en relación con el cumplimiento de los requisitos de toda acta de una reunión. Niega que los documentos aducidos por el Ministerio y ACOPLASTICOS sean el referéndum, ya que cuando se expidió la resolución 05, incluso cuando según la impugnante se aprobó el acta, aquél aún no se había producido, y de haber existido hubiera sido una de las motivaciones de la resolución. Por tanto, la aprobación de las NTC estaba condicionada a este hecho, que no se presentó, de donde es falsa la afirmación de que el Consejo “...encontró mérito para adoptarlas parcial o totalmente como oficiales obligatorias”.

2. El Ministerio Público se hizo presente mediante concepto en que concluye que las pretensiones de la demanda se deben desestimar, tras considerar: Por no estar supeditada a un plazo específico, resulta indiferente para la legalidad de la decisión consignada en los actos acusados que se hubiera anotado una fecha próxima a aquélla en que sesionó el Consejo. Lo sustancial es si, efectivamente, se surtieron las deliberaciones por parte de sus miembros para oficializarla, pudiéndose observar que las resoluciones estuvieron precedidas del trámite establecido en el reglamento.

La coetaneidad yacente entre las fechas registradas en los actos impugnados y la que corresponde al acta número 30, hace suponer un error meramente formal que no tiene la virtualidad de afectar la validez de la actuación administrativa. El Viceministro de Industria actuó en representación del Ministro de Desarrollo Económico, de modo que en este caso no asistió como un simple funcionario con derecho a voz, según el numeral 10 del artículo 39 del decreto 2152 de 1.992, sino que fungió como presidente del Consejo, y además la delegación de funciones constituye una modalidad de la función administrativa. Por tales razones, estima que se deben denegar las súplicas de la demanda.

IV. CONSIDERACIONES 1ª Los actos acusados Son la resolución número 0001 de 12 de marzo de 1.997, mediante la cual el Consejo nacional de Normas y Calidades establece la obligatoriedad de algunas Normas Técnicas Colombianas del sector plástico, y adopta otras disposiciones para el control y vigilancia de su cumplimiento, y el artículo 3º de la resolución número 005 de 1.996 por cuya virtud oficializa con carácter de obligatoria una Norma Técnica Colombiana del Sector Recipientes Metálicos, aduciendo al efecto, en la primera, sus facultades legales, en especial, las que le confieren el artículo 39 del decreto 2152 de 1.992 y el numeral 2 del artículo 3º de la resolución CNNC 025 de 1.995, y en la segunda, solo las previstas en el artículo 39 en cita. 2ª. Las cuestiones planteadas en la demanda.

Las de mayor relevancia son la supuesta violación del artículo 39 del decreto 2152 de 1.992, y del numeral 2 del artículo 3º de la resolución 0025 de 1.995, por incompetencia en la primera y falsa motivación en ambas resoluciones, al invocarse una sesión que, según conclusiones de la parte actora, nunca se realizó, ya que la fecha del acta no coincide con la que se anota en la resolución 001, y por haber sido presidida por el Viceministro de Industria, Comercio y Turismo.

El señalado artículo reza: “El Consejo Nacional de Normas y Calidades estará integrado así: “1. El Ministro de Desarrollo Económico, o su delegado, quien lo presidirá; “2. El Ministro de Agricultura, o su delegado; “3. El Ministro de Salud Pública, o su delegado; “4. El Ministro de Minas y Energía, o su delegado; “5. El Ministro de Comunicaciones, o su delegado; “6. El Ministro de Obras Públicas y Transporte, o su delegado; “7. El Director del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado; “8. Los Superintendentes, o sus delegados y los Presidentes, Gerentes o Directores de los Organismos adscritos o vinculados al Ministerio que desarrollen funciones relativa a los sistema de normas y calidades, así como el Director del

Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales, Francisco José de Caldas, Colciencias; “9. Un representante del Instituto de Ensayos e Investigaciones de la Universidad Nacional; “10. Un representante del Instituto de Investigaciones

Tecnológicas. El Viceministro de Industria, Comercio y Turismo o su delegado, asistirá a las deliberaciones de este Consejo, con derecho a voz. “El Instituto Colombiano de Normas Técnicas - ICONTECasistirá a las reuniones del Consejo, con derecho a voz. “El Consejo Nacional de Normas y Calidades desarrollará en la órbita de su competencia, las funciones que a continuación se consignan: “1. Aprobar el programa anual de normalización con base en los estudios que le presente el organismo asesor en normalización; “2. Dictar las resoluciones mediante las cuales se oficialicen normas Técnicas o se acepten revisiones a las ya oficializadas, previo estudio de su conveniencia y grados de obligatoriedad; “3. Definir las entidades competentes para otorgar licencias de fabricación cuando se presenten conflictos de competencia; “4. Absolver consultas que le presenten la Superintendencia de Industria y Comercio sobre la aplicación de medidas destinadas a asegurar el cumplimiento de las normas Técnicas oficiales, especialmente en lo referente a los sistemas de control y vigilancia respecto a las sanciones que deba imponer esta superintendencia por violaciones a las normas Técnicas oficiales. “5. Colaborar en la definición de la política del Gobierno en materia de normalización técnica y control de calidades cuando éste debe comprometerse como tal en virtud de acuerdos o tratados internacionales; “6. Asesorar al Gobierno en la reglamentación de las disposiciones que deban expedirse en la materia; “7. Expedir su propio reglamento. “El Jefe de la División de Normalización y Calidad será el

Secretario de este Consejo”. El numeral 2 del artículo 3º de la resolución 0025 de 1.995, es del siguiente tenor literal: “Artículo 3º. Funciones. Serán funciones del Consejo

Nacional de Normas y calidades: ………………………….. “2. Dictar las resoluciones mediante las cuales se oficializan normas técnicas o se aceptan revisiones a las ya oficializadas, previo estudio de su conveniencia y grado de obligatoriedad. ……………………”. b) El artículo 5º de la misma resolución determina que el Consejo Nacional de Normas y Calidades estará integrado por los Ministros de Desarrollo Económico, o su delegado, quien lo presidirá; de Agricultura, o su delegado; de Salud Pública, o su delegado; de Minas y Energía, o su delegado; de Comunicaciones, o su delegado; de Obras Públicas y Transporte, o su delegado; por el Director Nacional de Planeación, o su delegado; por los Superintendentes, o sus delegados, y los Presidentes, Gerentes o Directores de los organismos adscritos o vinculados al Ministerio que desarrollen funciones relativas a normas y calidades; por el Director del Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales, Francisco José de Caldas, Colciencias, y por un representante del Instituto de Ensayos e Investigaciones de

la Universidad Nacional. Dispone, asimismo, que el Viceministro de Industria, Comercio y Turismo o su delegado, asistirá a las deliberaciones de este Consejo, con derecho a voz. c). El artículo 8º dispone que de cada sesión se levantará un acta donde se registrarán las propuestas elevadas al Consejo, así como las

deliberaciones y decisiones tomadas, la cual será puesta a consideración para su aprobación y para ser firmada por el Presidente y el Secretario. El examen de estas normas permite establecer sin la menor duda que el Consejo estaba facultado para adoptar las medidas contenidas en las dos resoluciones enjuiciadas, y el hecho de que la sesión 30 aparezca como presidida por el Viceministro de Industria y Comercio, en representación del señor Ministro de Desarrollo, no afecta para nada dicha competencia. El problema pasaría a ser más bien de formalidad, que dada la posibilidad de que los Ministros deleguen sus funciones en los viceministros, así éstos también integren con aquél el mismo consejo respecto del cual se surta la delegación. Ello, en principio, excluye, entonces, la ocurrencia de vicio por el comentado hecho. En cuanto a la falsa motivación debida a la circunstancia de que en las dos resoluciones se hable de una misma sesión, la 30, celebrada, según la parte motiva de las respectivas resoluciones, en dos días distintos, el 8 y el 10 de octubre, del cotejo de las piezas pertinentes (los documentos contentivos de las actas de las sesiones 30 y 31, varios oficios que se desprendieron de la primera y las dos resoluciones) la Sala deduce sin dificultad alguna que se trató de un mero error mecanográfico en la resolución 001, tal como lo alega la parte demandada y el Ministerio Público, ya que tales piezas indican que la sesión 30 efectivamente se realizó, pero el 8 de octubre de 1.996, y que en ella se trató lo decidido en dicha resolución.

Así se desprende de la comparación del acta de la sesión 30 (aprobada en la sesión 31, folio 156 a 185), con la resolución 001, en cuanto concierne a las Normas Técnicas Colombianas adoptadas en la misma, toda vez que en las páginas 11 a 13 de aquélla se hace expresa y detallada mención de todas y cada una de las mismas, con sus respectivas recomendaciones al Consejo, observaciones y comentarios sobre ellas, así como la correspondiente aprobación. (folios 46 a 49). Existiendo, entonces, elementos de juicio que antes que desvirtuar corroboran la real ocurrencia de la sesión 30, empezando por las propias resoluciones, dada su presunción de legalidad, que comprende la presunción de veracidad, el cargo de falsa motivación resulta sin el asidero suficiente para que pueda prosperar, puesto que errores como el comentado no afectan la veracidad de las razones de hecho que se invoquen como fundamento a las decisiones administrativas. Respecto del ataque que se le hace al acta de la comentada sesión, en el sentido de que no reúne los requisitos para que se tenga como tal, entre ellas, la firma del Presidente y del Secretario, cabe comentar que si bien carece de dichas firmas, lo cierto es que se está ante un documento que, primero, fue oficialmente suministrado a los accionantes y, luego, aportado al proceso (folios 187 a 205) con oficio del Jefe de Normalización y Calidad del Ministerio de Desarrollo Económico. Así las cosas, mientras no se demuestre la falsedad del contenido de este documento, así no quepa tenerse formalmente como acta, sino

como borrador o documento para revisión, sirve como indicio o principio de prueba del hecho que interesa al caso, la realización de la sesión 30. Además, las deficiencias que pueda presentar el acta no afectan la validez del acto o de los actos administrativos que formalicen las decisiones tomadas en la respectiva reunión. Se trata de instrumentos procedimental y sustancialmente diferentes. La una es un mero medio de prueba de la reunión, que no el único, y los segundos son la formalización de las manifestaciones de voluntad o de las decisiones de la administración que se dieron en ella. Por último, la condición de que se habla en la demanda, en el sentido de que se dio la adopción de varias NTC (exactamente dos, la 3317 1ª rev. Y 1746) condicionadas al referéndum del trabajo que en un mes debía haber concluido un grupo conformado por la SIC, y otros organismos (folio 49), tampoco tiene la virtud de afectar la validez de la resolución 001, sino que, de no cumplirse tal condición, a lo sumo generaría decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de la misma, en tanto opere como condición resolutoria de ésta. De otra parte, como se dejó dicho en el auto que resolvió la solicitud de suspensión de los actos acusados, los demandantes no explican de qué manera se viola el artículo 122 de la Constitución, que se refiere a que en Colombia no habrá empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y al juramento que deben prestar quienes tomen posesión de un cargo, pues carece de sustentación al respecto. El hecho de que el Viceministro de Industria y Comercio

hubiera sido quien dirigió la sesión en representación del titular del Ministro de desarrollo se encuentra suficientemente respaldado por el ordenamiento jurídico, ya que el artículo 13 literal “e” del decreto ley 1050 de 1.968, aplicable al caso porque aún no se había expedido la ley 489 de 1.998, le asignaba a los viceministros la función de “Representar al Ministro en las juntas o consejos directivos y en las actividades oficiales que éste le señale”, y el artículo 21 del mismo decreto ley 1050 facultaba en ese entonces a los Ministros para delegar en sus subalternos, hasta el nivel de jefe de sección, las funciones que les están señaladas por la ley, sin que sea óbice para ello el hecho de que uno cualquiera de tales subalternos participen como miembro de la junta o consejo de que se trate, puesto que no hay razón para ello. En consecuencia, el cargo de incompetencia en el Viceministro para presidir la sesión 30 en cuestión no prospera. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : NIEGANSE las pretensiones de la demanda. DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 31 de agosto de 2.000

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA