CE-SEC1-EXP2000-N6096-2000

MONOPOLIO DE LICORES / IMPUESTO A LAS VENTAS SOBRE LICORESObligación del productor y distribuidor de cancelarlo directamente en los Fondos Seccionales de Salud / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Competencia reglamentaria que obliga a pagar el iva sobre licores en Fondos Seccionales de Salud Conviene advertir que en el parágrafo del artículo 60 de la ley 488 de 1998 se estipula que los productores de los licores antes mencionados, o sus comercializadores directos o por concesión del monopolio son agentes retenedores del impuesto sobre las ventas en relación con dichos productos. A su vez, la disposición acusada instruye a los departamentos que ejercen el monopolio de licores para que incorporen dentro de los contratos de producción, introducción o distribución de licores, la obligación que tiene tanto el productor como el distribuidor de cancelar dicho impuesto directamente en los Fondos Seccionales de Salud. Confrontada, entonces, la disposición acusada con el artículo 60 en comento, de manera fácil se observa que responde al cumplimiento de los objetivos de la Superintendencia, de modo que cuando establece para los sujetos o agentes retenedores del impuesto la obligación a que ella se refiere, ésta no nace propiamente por virtud de la instrucción, sino del citado artículo, no hace otra cosa que señalar un mecanismo encaminado a asegurar su efectividad, que por demás aparece como apenas lógico o concordante con el objeto del contrato en que se debe aplicar: los contratos de producción, introducción o de distribución de licores. Así las cosas, no se configura la falta de competencia, ni

la extralimitación de las funciones, como tampoco el exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria que está implícita en la expedición de circulares como la del sub lite. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Potestad reglamentaria a nivel de subordinación jerárquica y normativa / ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES - Pueden emanar de cualquier autoridad administrativa / POTESTAD REGLAMENTARIA - A nivel de subordinación jerárquica y normativa / CIRCULAR 083 DE 1999 - Legalidad El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo. En consecuencia, la adopción de la medida acusada no implica, por su alcance reglamentario, usurpación de la correspondiente potestad presidencial.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 083 DE 1999 (12 de marzo) de 1999 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – NUMERAL 4.2. (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Bogotá D.C., veinticuatro de agosto de dos mil Radicación número: 6096

Actor: GLORIA INES DIAZ ROJAS.

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES La Sala, en sentencia de única instancia, decide la demanda que en acción pública de nulidad ha interpuesto la abogada GLORIA INES DIAZ ROJAS, obrando en su propio nombre, contra la circular externa número 083 de 1.999, emanada de la Superintendencia Nacional de Salud.

LA DEMANDA

1. La actora solicita que se declare la nulidad del numeral 4.2. de la circular externa 083 de 12 de marzo de 1.999, proferida por la

Superintendencia Nacional de Salud.

2. Los hechos y omisiones en que se funda la demanda se refieren a los antecedentes jurídicos del acto acusado, entre ellos, la circular externa 041 de 1.997, desde la cual, dicha entidad ya estaba orientando a los distribuidores a que hicieran la cesión del impuesto a la venta de licores al sector salud directamente; así como a la regulación atinente a la distribución y venta de licores.

3. Señala como disposiciones violadas las siguientes: 3.1. Los artículos 189, numeral 11, y 121 de la Constitución Política, por falta de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para expedir la disposición contenida en el numeral 4.2. de la circular externa 083 de 1.999, puesto que con ella, más que una simple instrucción, se está

reglamentando el artículo 60 de la ley 488 de 1.998, lo cual es competencia propia del Presidente de la República, que ha de ejercer mediante decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes. Por ende, se arroga una función que no le ha sido atribuida por la Constitución ni por la ley, ya que no está contemplada en el artículo 5º del decreto 1259 de 20 de junio de 1.994. 3.2. Los artículos 12 de la ley 153 de 1.987 y 60 de la ley 488 de 1.998, por exceso de la potestad reglamentaria, debido a que amplía el ámbito de aplicación del decreto 1259 de 1.994, al considerar que en los contratos de producción o distribución de licores que celebren los departamentos, se debe incluir la obligación de cancelar el impuesto a las ventas directamente en los Fondos Seccionales de Salud, cuando el artículo 60 solo se dispone que deben cancelarlo en dichos Fondos las licoreras departamentales y las personas a quienes se les haya concedido el monopolio de producción o distribución, sin aludir a los distribuidores o a quienes se les haya delegado parte de la producción de licores. 3.3. También viola el precitado artículo 60, por interpretación errónea, por las razones antes expuestas, al considerar que los sujetos retenedores del IVA en la venta de licores obligados a girar directamente a los mentados Fondos, son sólo tres, determinados en forma precisa, de modo que a los distribuidores y productores de licores no se les aplica el artículo 60, como pretende el numeral acusado.

3.4. Los artículos 13 y 14 de la ley 80 de 1.993 y 303 de la Constitución Nacional, por ordenar una cláusula que no hace parte de las previstas en el artículo 14 precitado, siendo que de acuerdo con la norma constitucional invocada, la competencia para regular los contratos celebrados por los gobernadores corresponde únicamente a la ley, de lo cual se deriva la incompetencia de la Superintendencia para dictar la regulación atacada.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA Obtenidos los antecedentes del acto administrativo acusado y notificada en debida forma la entidad que lo expidió, la Superintendencia Nacional de Salud, en representación de la Nación, a través de apoderado, dio contestación a la demanda, manifestando que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la misma, por considerar que la circular acusada fue expedida en ejercicio de las facultades legales del titular de dicha entidad, dirigida a adelantar acciones tendientes a salvaguardar el principio de legalidad objetiva y de defensa de la norma jurídica; y que de su texto no se desprende violación legal ni constitucional, como lo pasó a demostrar a partir del análisis de la normatividad pertinente, como son los artículos 336, 345, 357, entre otros, de la Constitución Política, al igual que las leyes 21 de 1.963, 33 de 1.968, 14 de 1.983, 15 de 1.989, 10 de 1.990 y 488 de 1.998 y sus respectivos decretos reglamentarios.

Puso de presente que el decreto 1259 de 1.994 faculta a la

entidad para instruir a las entidades vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan la actividad, en cuanto a sujetos vigilados; para fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas que le compete aplicar, y señalar los procedimientos para su cabal aplicación.

III. ALEGATOS PARA FALLO En esta oportunidad las partes guardaron silencio, no así el Ministerio Público, cuyo Delegado ante la Sala en su concepto, tras justificar el carácter de acto administrativo de la circular acusada y realizar el análisis jurídico de la materia, concluye que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperar, al no haber sido desvirtuada la legalidad del acto parcialmente acusado.

Encontró que el Superintendente Nacional de Salud puede instruir a las entidades sujetas a su vigilancia sobre las disposiciones que regulan la actividad monopolística, en lo relativo al destino que debe darse al impuesto a las ventas producto de la explotación del monopolio rentístico de los licores de que son titulares los departamentos, con el objeto de que tales recaudos cumplan con la destinación específica que les ha señalado la ley, de modo que al haber adoptado la medida acusada está cumpliendo con la función que la ley le ha encomendado en tal sentido; amén de que los artículos 13 y 14 de la ley 80 de 1.993, no la inhiben para que, en ejercicio de sus funciones, pueda incluir una cláusula adicional para el efectivo control y vigilancia que le ha sido encomendado.

IV. CONSIDERACIONES 1ª El acto acusado Es la circular externa número 083 de 12 de marzo de 1.999,

dirigida a gobernadores de departamento, secretarios de hacienda, representantes legales de las empresas productoras de licores departamentales, entre otros funcionarios, relacionados con la producción y distribución de licores. Tiene como tema el monopolio de licores; como objeto, el instruir a los mentados funcionarios respecto a las modificaciones introducidas por la ley 488 de 1.998, y como fundamento para su expedición, las atribuciones legales de la Superintendencia Nacional de Salud, en especial la de velar por la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera sea su origen, con destinación a la prestación de servicios de salud. En concreto, su marco legal está dado por el decreto 1259 de 1.994 y el artículo 60 de la ley 488 de 24 de diciembre de 1.998. El aparte de la misma que es objeto de la acción, es el numeral 4.2., que a la letra dice:

“INSTRUCCIONES.

Con el objeto de garantizar que los recursos que genera el monopolio de licores a la salud como arbitrio rentístico por su producción, introducción o venta, por concepto del impuesto a la venta sobre los mismos que por ley tiene destinación específica al sector salud, se imparten las siguientes instrucciones: (...) 4.2. Para que no exista duda en cuanto a la base jurídica, es necesario que los Departamentos que ejercen el monopolio de licores en cualquiera de sus fases de producción o distribución, en virtud de lo dispuesto en la ley 14 de 1.983,

incorporen dentro de los contratos de producción, introducción o de distribución de licores, la obligación que tiene tanto el productor como los distribuidores de cancelar dicho impuesto directamente en los fondos seccionales de salud y que son vigilados de la Superintendencia Nacional de salud”. Si bien algunas de las instrucciones son meros comentarios o reseña de disposiciones atinentes al objeto de la circular, la Sala observa que ésta tiene un expreso carácter imperativo, tal como lo advierte el Ministerio Público, especialmente en la disposición acusada, si se aprecia que sus términos hacen obligatoria la inclusión de la cláusula a que ella se refiere. En consecuencia, viene a constituir una circular de servicio, y como tal un acto administrativo, susceptible de control por parte de esta jurisdicción, según lo previsto en el artículo 84, inciso segundo, del C.C.A. 2ª. Las cuestiones planteadas en la demanda. La cuestión de mayor importancia es la atinente a la competencia de la Superintendencia para impartir la instrucción censurada, en la cual se inserta también la conformidad de ésta con las normas superiores relativas a su contenido. Por lo tanto, es menester considerar, de una parte, las funciones de dicha Superintendencia y, de otra, el alcance de la norma directamente relacionada con la instrucción sub júdice, el artículo 60 de la ley 488 de 1.998. Lo primero, en lo pertinente, está definido básicamente en los artículos 3º, numerales 1 y 3, y 5º, numerales 8 y 11, del decreto 1259 de

1.994, que a la letra dicen: “Artículo 3º. OBJETIVOS. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las funciones que legalmente le competen, en materia de inspección, vigilancia y control, para alcanzar los siguientes objetivos en coordinación con las demás autoridades del ramo en lo que a ellas competa dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud: “1. La eficiencia en la obtención y aplicación de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud canalizados a través de las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden nacional; las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden departamental, municipal, distrital o metropolitano; o las asociaciones de municipios y las dependencias directas de la Nación o de las entidades territoriales. “… “3 La oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destino a la prestación de los servicios de salud; “…” “Artículo 5º. FUNCIONES Y FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Los objetivos antes señalados los desarrollará la Superintendencia Nacional de Salud mediante el ejercicio y desarrollo de las siguientes funciones y facultades: “… “8. Velar, de conformidad con las disposiciones legales, por la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destinación a la prestación de los servicios de salud;

“… “11. Velar porque las empresas o fábricas productoras de licores liquiden y giren adecuada y oportunamente el valor del impuesto con destino a la prestación de los servicios de salud, de conformidad con las disposiciones legales; “…”. El artículo 60 de la ley 488 de 1.998, a su turno, establece que “A partir de la vigencia de la presente ley el impuesto sobre las ventas determinado en la venta de licores destilados de producción nacional, ya sea directamente por las licoreras departamentales, o por quienes se les haya concedido el monopolio de producción o de distribución de esta clase de licores, deben girar directamente a los fondos seccionales de salud, conforme con las disposiciones vigentes sobre la materia, el impuesto correspondiente.”(sic) (Resalta la Sala) Conviene advertir que en el parágrafo de este artículo se estipula que los productores de los licores antes mencionados, o sus comercializadores directos o por concesión del monopolio son agentes retenedores del impuesto sobre las ventas en relación con dichos productos. A su vez, la disposición acusada instruye a los departamentos que ejercen el monopolio de licores para que incorporen dentro de los contratos de producción, introducción o distribución de licores, la obligación que tiene tanto el productor como el distribuidor de cancelar dicho impuesto directamente en los Fondos Seccionales de Salud. Confrontada, entonces, la disposición acusada con el artículo 60 en comento, de manera fácil se observa que responde al cumplimiento de los objetivos de la Superintendencia, de modo que cuando establece para los sujetos o agentes retenedores del impuesto la obligación a que ella se refiere,

ésta no nace propiamente por virtud de la instrucción, sino del citado artículo, no hace otra cosa que señalar un mecanismo encaminado a asegurar su efectividad, que por demás aparece como apenas lógico o concordante con el objeto del contrato en que se debe aplicar: los contratos de producción, introducción o de distribución de licores. La adopción de la medida, además de no resultar extraña ni opuesta al objeto del contrato ni a la regulación de la actividad de los contratistas en lo concerniente a sus obligaciones fiscales, dada su condición de agentes retenedores del impuesto a las ventas del producto objeto de su actividad, encuadra de manera diáfana en los objetivos y funciones atrás relacionadas, y en la facultad que su potestad de inspección y vigilancia le confiere para impartir instrucciones sobre las actividades y asuntos objeto de su control y vigilancia. Así las cosas, no se configura la falta de competencia, ni la extralimitación de las funciones, como tampoco el exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria que está implícita en la expedición de circulares como la del sub lite. Ello significa que no incurre en violación de los artículos 189, numeral 11, y 121 de la Constitución Nacional, por cuanto la medida está dentro de la órbita de su competencia, no obstante que mediante la misma está efectivamente haciendo una reglamentación del artículo 60 de la ley 488 de 1.998, ya que esta reglamentación se refiere a un punto que es de su resorte, cual es el de procurar la eficiencia en la obtención de todos los recursos con destino a las prestación de los servicios de salud, es decir, de índole meramente operativa o

procedimental, sin que en nada afecte los aspectos sustanciales y subjetivos del recaudo. El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo. En consecuencia, la adopción de la medida acusada no implica, por su alcance reglamentario, usurpación de la correspondiente potestad presidencial. Síguese de lo dicho que no se da la violación de los artículos 12 de la ley 153 de 1.987 y 60 de la ley 488 de 1.998 puesto que, como quedó visto, no se presenta exceso de la potestad reglamentaria, ni se le puede endilgar interpretación errónea de este último, ya que está acorde con su contenido, incluyendo lo relativo a los sujetos retenedores del IVA en la venta de licores obligados a girar directamente a los mentados fondos, en los cuales, contrario a lo dicho por el actor, sí están contemplados los distribuidores y productores de licores y, por consiguiente, se les aplica el artículo 60.

En lo relativo a los artículos 13 y 14 de la ley 80 de 1.993, la Sala recoge la apreciación del Ministerio Público, en el sentido de que estos preceptos no inhiben a la Superintendencia Nacional de Salud para impartir la glosada instrucción, toda vez que en el sentir de esta Corporación, tales artículos no excluyen la existencia de normas especiales aplicables a los contratos estatales, que en el caso están contenidas ante todo en el artículo 60 de la ley 488 de 1.998, en tanto le impone una obligación a uno de los sujetos o partes contractuales en relación con el objeto del contrato, de manera que la instrucción 4.2. de la Circular 83, no hace otra cosa distinta que la de obligar a que la Cláusula correspondiente se haga expresa en el contrato aludido, como mecanismo para lograr uno de los objetivos de la entidad que la impartió. Por último, en cuanto al artículo 303 de la Constitución Nacional, la Sala no halla que la instrucción se oponga al mismo, mas cuando éste se ocupa de la creación de la figura del Gobernador en los departamentos y en determinar el carácter y alcance de su cargo, así como dejar a la ley la fijación de su régimen. Nada hay en su contenido que impida a una autoridad nacional de inspección y vigilancia, como la Superintendencia Nacional de Salud, que por demás ejerce una potestad propia del Presidente de la República, por disposición de la ley, impartirle instrucciones relativas a asuntos de orden nacional, en los que deba intervenir, como el que es objeto de la circular. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de

la República y por autoridad de la ley, F A L L A : NIEGANSE las pretensiones de la demanda. DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 24 de agosto del año 2.000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA