CE-SEC1-EXP2000-N6137-2000

ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES - Competencia para determinar participaciones por concepto de multas por infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre / MULTAS POR INFRACCIONES AL CODIGO NACIONAL DE TRANSITO - Destinación a planes de tránsito, educación y seguridad vial / ORDENANZA 041 DE 1986 - Ajustada al marco legal aplicable En primer término, para la Sala no queda duda alguna en torno al sustento legal del acto acusado, toda vez que la simple confrontación entre el artículo 257 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, y las disposiciones acusadas de la Ordenanza No 041 de 1.996, expedida por la Asamblea Departamental del Meta, permite evidenciar que ésta se ajusta al marco legal aplicable. En efecto, conforme al tenor literal del precepto legal transcrito, las Asambleas Departamentales están revestidas de competencia para determinar las participaciones que correspondan tanto a las direcciones departamentales de tránsito, como a los municipios, en los recursos recaudados por concepto de multas por infracción a las normas de tránsito. El acto acusado, constituye la materialización de tal contenido normativo. En el precepto legal en cita, se dispone cuál ha de ser la destinación de los referidos recaudos, estableciendo su orientación a la realización de planes de tránsito, educación y seguridad vial. Dicha prescripción es acatada por el artículo 2º de la Ordenanza cuestionada, previéndose, además, los mecanismos de control y fiscalización del recaudo, como del cumplimiento y efectividad de su destinación. (arts. 3º, 4º y 5º de

la Ordenanza). RECURSO DE APELACIÓN - En segunda instancia no se puede atender nuevos motivos de impugnación diferentes a los de la demanda NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del 27 de junio de 1996 Sección Segunda C.P. Alvaro Lecompte Luna

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santa Fe de Bogotá, D.C., tres de agosto del año 2000.

Radicación número: 6137

Actor: Municipio de Villavicencio Referencia: APELACION SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 7 de diciembre de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El Municipio de Villavicencio, obrando a través de apoderado y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó la declaratoria de nulidad de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º de la Ordenanza No 041 de mayo 10 de 1.996, proferida por la Asamblea Departamental del Meta, “Por la cual se determina la Participación Porcentual para el recaudo de multas, por infracción al Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor; y se modifica parcialmente la ordenanza 18 de 1.988 y se dictan otras

disposiciones.” b. El acto acusado Mediante la Ordenanza No 041 de 10 de mayo de 1.996, la Asamblea Departamental del Meta, invocando las atribuciones conferidas por el artículo 300, numeral 4º, de la Constitución Política, el artículo 257 del Decreto Ley 1344 de 1.970 y el artículo 112 de la Ley 33 de 1.986, determinó la distribución de los recursos provenientes de las infracciones de tránsito recaudadas en el Departamento, disponiendo que el giro de un 60% de los mismos, a favor del Instituto de Tránsito y Transporte del Meta y el 40% restante, a favor de los fiscos municipales correspondientes. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación El actor considera que con la expedición de las disposiciones del acto acusado, se violaron los artículos 300, numeral 2º, 315, numerales 3º y 4º, y 345, numeral 2º, de la Constitución Política; 257 del Decreto Ley 1344 de 1.970 y 112 de la Ley 33 de 1.986. El concepto de la violación lo sustenta así:

1. Se violó el artículo 300, numeral 2º, de la Constitución Política, pues dicha norma se refiere simplemente a la planeación del desarrollo económico y social, sin facultar a las Asambleas para el traslado de las partidas que les han sido asignadas para educación y para señalización de las vías de transporte del

Municipio.

2. Se vulnera el artículo 315, numeral 3º, de la Constitución, a cuyo tenor corresponde a los Alcaldes asegurar la prestación de los servicios a su cargo,

toda vez que no se podría dar cumplimiento a la prestación del servicio de señalización para el desarrollo vial, por variar la destinación de los recursos indispensables para ese objeto. Agrega el actor, que permitir el cambio de destinación de tales dineros sería como entregar a la Asamblea el manejo de la educación, señalización y el buen funcionamiento de las vías.

3. Se violó el artículo 345, numeral 2º, de la Carta, que prohibe hacer gasto público que no esté previsto con antelación, ni traslado crédito no contemplado en el respectivo presupuesto, pues tales recursos estaban referidos al presupuesto del Municipio, y no como parte integral del presupuesto del

Departamento.

4. Se violó el artículo 257 del Decreto Ley 1344 de 1.970 (Estatuto de Tránsito), pues esta disposición no contempla la distribución adoptada en la Ordenanza parcialmente acusada y, además, porque desconoció la destinación única y exclusiva de tales recursos para los planes de tránsito, educación y seguridad vial. d.- Las razones de la defensa El Departamento del Meta, actuando por conducto de apoderada, presentó escrito de contestación de la demanda en el cual se opone a las pretensiones del actor, argumentando que las disposiciones acusadas se encuentran ajustadas a la Constitución y al Decreto 1344 de 1.970, puesto que las Asambleas tienen autonomía sobre determinadas materias, correspondiendo a los Alcaldes tener en consideración la existencia de ingresos cuya destinación depende de otra entidad, situación que se concretó en el presente caso, pues lo que hizo justamente la Asamblea fue orientar el gasto.

Adicionalmente, señala que las normas superiores en cita facultan a

las Asambleas Departamentales para determinar la participación correspondiente a los organismos de tránsito y transporte sobre los dineros recaudados por concepto de las multas por infracciones de tránsito sancionadas dentro del respectivo territorio. e. Los alegatos de conclusión Los apoderados de las partes demandante y demandada, presentaron los alegatos de conclusión obrantes a folios 92 a 94 del expediente, a través de los cuales reiteran los planteamientos efectuados como ataque o defensa del acto parcialmente acusado, respectivamente. f.- La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 30 de enero de 1998 se admitió la demanda y se dispuso dar el trámite correspondiente. (fl. 74 ) Mediante proveído del 31 de julio de 1998 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las solicitadas (fl.87) Mediante auto de 24 de septiembre de 1.999 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. (fl. 90)

III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante la sentencia recurrida el Tribunal Administrativo del Meta determinó no acceder a las peticiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones que a continuación se resumen: 1º De la confrontación del contenido del mismo acto impugnado ( Ordenanza No 041 de 1.996, artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º), con el artículo 257 del

Decreto 1344 de 1.970, Código Nacional de Tránsito Terrestre, que fuera modificado por el artículo 112 de la Ley 33 de 1.986, (disposiciones citadas como violadas), se desprende la inexistencia de contradicción, ya que precisamente dicho precepto faculta a las Asambleas Departamentales para determinar las participaciones que les correspondan tanto a las Direcciones Departamentales de Tránsito como a los Municipios por concepto de recaudo de multas causadas por infracciones en materia de tránsito. Al cotejar el acto demandado con la disposición en cita, se observa que el primero se circunscribe enteramente al marco legal dispuesto por el referido precepto, tanto en el aspecto atinente a la competencia, como en lo que hace al contenido de la Ordenanza cuestionada. 2º. En cuanto se refiere a las normas de carácter constitucional presuntamente transgredidas, basta una simple lectura de las mismas para percatarse que no poseen relación formal ni material con la Ordenanza acusada. Tales preceptos de la Carta, invocados por el actor, son los artículos 300, num. 2º, que atribuye competencia a las Asambleas para expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social y el apoyo económico y financiero a los municipios; 315, numerales 3º y 4º, que fijan dentro de las atribuciones de los Alcaldes, las de dirigir la acción administrativa del territorio bajo su jurisdicción, representar al Municipio y designar a los funcionarios de su dependencia y de los entes descentralizados, (num.3º), como la función de

suprimir o fusionar dependencias municipales, sujetándose a los Acuerdos que emita el Concejo Municipal. Para el a quo, la simple lectura de los preceptos referidos, como del art. 345 de la Constitución, que prohibe efectuar gastos que no hayan sido decretados por el Congreso, las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales, ni transferir crédito a objeto no previsto en el respectivo presupuesto, pone de presente que los preceptos superiores señalados por el actor como violados, no poseen injerencia alguna en el caso que se examina. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso de apelación, la parte demandante basa su inconformidad con el fallo proferido, en las razones que se sintetizan a continuación (fls. 115 a 118): A través de la Ordenanza No 041 de |1.996, la Asamblea del Departamento del Meta, dispuso la distribución de las multas recaudadas por organismos de tránsito municipal, así: un 60% para el Departamento y un 40% para los municipios. Es cierto que la Ordenanza 041 se expidió con base en facultad conferida a las Asambleas Departamentales por el artículo 112 de la Ley 33 de 1.986, correspondiente al artículo 257 del Código Nacional de Tránsito Terrestre; no obstante, tradicionalmente las contribuciones referentes a vehículos han pertenecido a los municipios, como se determinaba en las leyes 97 de 1.913 y 84 de 1.915, entre otras, hasta cuando el legislador decidió autorizar la participación de las Asambleas Departamentales en tales recaudos, sin señalar un tope máximo.

La Ley 33 de 1.986 fue expedida dentro de un régimen constitucional, orientado por los paradigmas del centralismo y la autocracia, que privilegiaba a los departamentos y concebía al municipio como la entidad de menor jerarquía dentro de la división territorial del país, totalmente dependiente tanto del poder central como del departamental, en los aspectos administrativos, políticos y fiscales. La anterior orientación en el manejo territorial y en la situación de los municipios, varió totalmente dentro de la preceptiva de la Constitución de 1.991, en cuyo artículo 311 se reconoce al municipio como la entidad fundamental de la división políticoadministrativa del Estado, dotado de autonomía para la gestión de sus intereses y sin dependencia de los Gobernadores; el artículo 300 refleja el rol de los departamentos como intermediarios entre la Nación y el municipio, encomendándoles una labor de “apoyo financiero y crediticio” de los municipios y no “de institución de exacción de los escasos recursos municipales”, que fue lo realizado a través del acto acusado. Por las razones antes anotadas, opina el recurrente que, en el presente caso, ha operado el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente, pues tanto la referida Ordenanza, como el artículo 112 de la Ley 33 de 1.986, son incompatibles con las disposiciones y el espíritu de la actual Constitución. IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió concepto en el sub lite, mediante el cual se manifiesta partidario de la confirmación del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, objeto de la impugnación,

con sustento en los siguientes argumentos:

1. La inconformidad del recurrente con la decisión adoptada por el Tribunal, no controvierte los razonamientos expuestos en el fallo impugnado, sino que plantea un cargo distinto de los que adujo como fundamentos de sus pretensiones.

De la anterior manera, por fuera de la oportunidad procesal pertinente, se aduce la inconstitucionalidad sobreviniente de la Ordenanza enjuiciada y de la Ley 33 de 1.986.

2. De conformidad con el artículo 208 del Código Contencioso Administrativo, el actor tiene la posibilidad de aclarar o corregir su demanda hasta el último día de fijación en lista del auto que decide su admisión, por lo cual, en garantía del equilibrio procesal entre las partes, al desatar la apelación el juez de segunda instancia solamente puede analizar los argumentos que fueron oportunamente debatidos dentro del proceso.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Se pretende la declaratoria de nulidad de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º, de la Ordenanza No 041 de mayo 10 de 1.986, proferida por la Asamblea Departamental del Meta, preceptos que disponen: O R D E N A N Z A No 041 de 1.996 Mayo 10 Por la cual se determina la Participación porcentual para el recaudo de multas, por infracción al código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor; y se modifica parcialmente la Ordenanza 18 de 1.998 y se dictan otras disposiciones LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL META En uso de sus atribuciones legales conferidas por el Art. 300 numeral 4º de la C.N.; art. 257 del Decreto Ley

1344 de 1.970 y art. 112 de la Ley 33 de 1.986.

O R D E N A: “ ARTICULO 1º. Las multas que recauden los organismos de Tránsito Municipal, clase A, B, C, en el Departamento, por las infracciones de que tratan los Artículos 175 a 203 inclusive; del Decreto Ley 1344 de 1.970, se distribuirán así: Un 60% como Participación que se debe girar al Instituto de Tránsito y Transporte del Meta y un 40% a favor de los Fiscos Municipales correspondientes.

ARTICULO 2º. Tanto el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Meta, como los Municipios destinarán la totalidad de los valores que se recauden por concepto de las multas a planes de Tránsito, Educación y Seguridad Vial, en cumplimiento al parágrafo primero del artículo 257 del Decreto Ley 1344 de 1.970 y el artículo 112 de la Ley 33 de 1.986. ARTICULO 3º. Los valores percibidos por este concepto a favor del Instituto de Tránsito y Transporte del Meta, serán consignados en la correspondiente cuenta bancaria de este Instituto por parte de los Tesoros Municipales. ARTICULO 4º. El Instituto de Tránsito y Transporte del Meta, designará para cada organismo municipal de tránsito, un revisor permanente para que previamente a la cancelación de las multas efectúe el respectivo control; y mensualmente rinda un informe al Director General de dicho Instituto: ARTICULO 5º. El Gobernador del Departamento del Meta reglamentará los procedimientos que debe utilizar el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte para cumplir con la destinación específica de los recursos de que trata

el artículo 2º de esta ordenanza.” Las normas en que se sustenta el acto acusado son del siguiente tenor literal: Art. 300 de la Constitución Política. “Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas:

1. ...

2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera. 3. ...” Art. 257 del Decreto Ley 1344 de 1.970 - Código Nacional de Tránsito Terrestre.- (modificado por el art. 112 de la Ley 33 de 1.986) “Las Asambleas Departamentales, los Consejos Intendenciales y Comisariales y el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, determinarán las participaciones que corresponda a las direcciones departamentales, intendenciales y comisariales de tránsito, a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá por concepto de recaudo de multas, que se causen por infracciones a las que se refiere el presente código.

Parágrafo 1º.- El recaudo por concepto de multas se destinará a planes de tránsito, educación y seguridad vial. Parágrafo 2º.- Si la multa no fuere cancelada dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que quede ejecutoriada la resolución que la impuso, se sancionará al infractor con la suspensión de la licencia de conducción hasta cuando pague.” - En primer término, para la Sala no queda duda alguna en torno al sustento

legal del acto acusado, toda vez que la simple confrontación entre el artículo 257 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, y las disposiciones acusadas de la Ordenanza No 041 de 1.996, expedida por la Asamblea Departamental del Meta, permite evidenciar que ésta se ajusta al marco legal aplicable. En efecto, conforme al tenor literal del precepto legal transcrito, las Asambleas Departamentales están revestidas de competencia para determinar las participaciones que correspondan tanto a las direcciones departamentales de tránsito, como a los municipios, en los recursos recaudados por concepto de multas por infracción a las normas de tránsito. El acto acusado, constituye la materialización de tal contenido normativo. En el precepto legal en cita, se dispone cuál ha de ser la destinación de los referidos recaudos, estableciendo su orientación a la realización de planes de tránsito, educación y seguridad vial. Dicha prescripción es acatada por el artículo 2º de la Ordenanza cuestionada, previéndose, además, los mecanismos de control y fiscalización del recaudo, como del cumplimiento y efectividad de su destinación. (arts. 3º, 4º y 5º de la Ordenanza). Ahora bien, es necesario recordar que en el recurso de apelación el juez está autorizado para examinar únicamente los aspectos que son objeto de inconformidad por el apelante, respecto del fallo proferido por el juzgador de primera instancia. Ello, por cuanto el objetivo de la segunda instancia es, precisamente, desvirtuar los fundamentos de hecho o de derecho acogidos en el fallo apelado, “pero no abrir un nuevo debate sobre puntos que anteriormente no

fueron objeto de análisis por no haber sido planteados en la demanda”1 Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en punto a la improcedencia de formular en la segunda instancia argumentos no invocados en la demanda, pues su aceptación rompería el equilibrio procesal y la igualdad de las partes; desconocería el derecho de defensa de una de ellas al hacer nugatoria la oportunidad de controvertir y desvirtuar el nuevo argumento. Basta traer a colación, por la semejanza con el caso en estudio, la sentencia de 27 de junio de 1.996, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, con ponencia del Dr. Alvaro Lecompte Luna, en la cual sobre el tópico en cuestión se aseveró: “No es admisible en la etapa procesal en que se encuentra el sublite, admitir los planteamientos relacionados con la inaplicabilidad de las resoluciones números 08470 de 1.980 y 9791 de 1.982 de la Contraloría General de la República fundamentadas en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 7º del decreto 937 de 1.976, por ser estos estatutos violatorios de los artículos 62 y 76 1 CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda. Ponente, Dr. Alberto Arango Mantilla. Sent. 99/12/02 numeral 10 de la Constitución Política de 1.886, en virtud de que en la demanda ni siquiera se invocaron como transgredidos los citados preceptos constitucionales y tampoco se propuso la aludida excepción de constitucionalidad. De modo que de acuerdo con los principios que informan el derecho procesal administrativo,

conforme a los cuales la labor juzgadora del fallador se circunscribe a verificar la validez de las alegaciones y de los fundamentos fácticos y jurídicos en que estos se basan que se hayan expuesto en el libelo, resulta improcedente entrar a anlizar las nuevas objeciones y razonamientos de tal índole que se exponen en oportunidad distinta a aquella.” De esta manera, la Sala deberá abstenerse de analizar el argumento de inconstitucionalidad sobreviniente, que el apelante ha esgrimido como sustento del recurso interpuesto, por cuanto, como ha sostenido la jurisprudencia, al juez de segunda instancia no le es dable atender nuevos motivos de impugnación diferentes de aquellos recogidos en la demanda y con base en los cuales la parte demandada realizó la defensa de la legalidad del acto acusado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, de fecha 7 de diciembre de 1.999. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. COPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión del tres (3) de agosto de dos mil.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA