CE-SEC1-EXP2000-N6284-2000

CAPACIDAD TRANSPORTADORA - El estudio técnico para su incremento no requiere evaluación del volumen de bienes de las personas a transportar La Sala no observa tal violación, por cuanto en el artículo 63 del decreto 1787 de 1990, ni en las siguientes se dispone que el estudio técnico a fin de determinar el incremento de una determinada capacidad de transporte, si el servicio o la modalidad autorizada es mixta, se deba evaluar también el volumen de bienes de las personas a transportar. Como se observa, el inciso tercero solamente describe la capacidad transportadora máxima. El artículo 64, a su turno, que también aparece invocado como violado por la misma circunstancia, simplemente indica que para determinar la capacidad transportadora, la autoridad municipal competente deberá tener en cuenta el tiempo de recorrido, los tiempos de espera y las frecuencias de despacho, sin que para nada se haga mención del volumen de bienes que circulen o se movilicen en las áreas o rutas del caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Bogotá, D.C., veintiuno de septiembre de dos mil Radicación número: 6284

Actor: TRANSPORTES DE MADRID JUAN XXIII S.A. - SOTRAM JUAN XXIII

S.A.

Referencia: AUTORIDADES MUNICPALES La Sala decide la apelación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 9 de marzo de 2000, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, interpuso aquélla contra el municipio de MadridCundinamarca.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda 1.1. Las pretensiones La actora presentó demanda para que se le atendieran las

siguientes pretensiones: a. Se declarara la nulidad de las resoluciones números 1943 de 5 de diciembre de 1.996 y 0368 de 14 de abril de 1.997, expedidas ambas por el Alcalde del municipio de Madrid - Cundinamarca, y mediante las cuales, en su orden, se fija la capacidad transportadora a una empresa de transporte público terrestre automotor y se resuelve un recurso de reposición contra la primera resolución. b. Que, como consecuencia, se declare la nulidad de los registros (matrículas) de todos los vehículos vinculados a la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE MADRID LTDA. – COOTRANSMADRID, que fueron aceptados por las resoluciones demandadas en la presente actuación.

2. Los hechos Siguiendo el relato que de los hechos y omisiones se hace en la demanda, se observa que ellos están dados por las actuaciones e incidentes que tuvieron ocurrencia a raíz de la solicitud que la empresa COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE MADRID LTDA. – COOTRANSMADRID, elevó ante la Secretaría de Tránsito del mentado municipio, para que se le concediera el incremento de la capacidad transportadora máxima 40 y mínima de 37 camperos y/o camionetas, y a la cual se accedió mediante los actos acusados; actuación en la que intervino la demandante como opositora a la solicitud e impugnante de la

primera de las resoluciones de dicha actuación, la 1943 de 1.996.

3. Normas señaladas como violadas y concepto de la violación.

Se denuncian como violados los artículos 63, inciso primero, y 64 del decreto 1787 de 1.990, porque en la fecha no era posible incrementarle la capacidad transportadora a la mentada empresa, por no existir nuevas zonas de operación, ni rutas, ni horarios a favor de ella, y dicha capacidad no se puede otorgar por concertación con los particulares, como se hizo en el caso, ya que la capacidad, fijada mediante estudio en octubre de 1.995, no corresponde a la establecida en la resolución 1943 acusada.

4. La sentencia apelada El Tribunal, una vez agotado el debate probatorio y surtidos los traslados de ley, denegó las excepciones propuestas por la demandada y decidió el fondo del asunto en la forma ya dicha, esto es, negando las pretensiones de la demanda, por encontrar que sí se produjo el concepto y la motivación necesarios para expedir el acto acusado, en virtud del estudio correspondiente, según documentos que obran en el expediente, motivación que se encuentra ajustada a derecho y conforme a la realidad de los presupuestos de hecho necesarios para la toma de la decisión respectiva, y teniendo en cuenta las necesidades del servicio de transporte de pasajeros en el municipio de Madrid y sus veredas vecinas, y que dicho estudio puede ser tenido en cuenta en la modalidad de servicio mixto. En consecuencia, estimó que el cargo de violación de los artículos 63 y 64 del decreto 1787 de 1.990 no prosperaban.

II. LA APELACION

En tiempo, el apoderado de la empresa accionante interpuso el recurso de apelación, a fin de que se revoque la sentencia antes reseñada, alegando al efecto que:

1. Para asignar la capacidad transportadora para el servicio mixto debe considerarse de manera conjunta tanto el volumen de personas como de sus bienes, y en el estudio del caso, en nada se mencionan los datos y características correspondientes a los bienes, por tanto, no debe ser considerado técnicamente válido o apropiado para el servicio mixto; como tampoco se menciona en el estudio que hubiera sido efectuado para transporte mixto.

2. La capacidad transportadora señalada en la resolución 1943 esta fundamentada en una falsa motivación, por cuanto la nueva capacidad transportadora establecida para cada una de las cinco (5) rutas y atendiendo el artículo 64, fue únicamente de doce (12) vehículos y no de cuarenta (40).

La decisión constituye una falsa motivación de acuerdo con la fórmula establecida en el artículo 64 del decreto 1787 de 1.990, según la cual se debe tener en cuenta el tiempo de recorrido, los tiempos de espera y las frecuencias de despacho, pero para señalar la capacidad a las empresas y no para aumentársela, de modo que si se establece, como en el caso, que se requieren tres (3) vehículos, ha de entenderse que se necesiten estos vehículos para el servicio y no tres (3) más. Debido a que el alcalde lo entendió de la última forma, incurrió en una discrecionalidad que se aparta de la facultad reglada según el artículo 64 en cita.

3. En un tercer punto vuelve sobre la tesis de que los

estudios elaborados fueron todos dirigidos al transporte de pasajeros, sin incluir el transporte en la modalidad de mixtos, como lo analiza en detalle.

4. Alega que hubo indebida interpretación de las normas del decreto 1787 de 1.990, por parte del juzgador, puesto que cayó en tres errores en los cuales sustentó el fallo, a saber: 1) Consideró que el estudio técnico fuera aplicable al transporte mixto, apartándose de las características que de éste señala la ley 105 de 1.993, 2) considerar correcta la aplicación al caso del estudio que se utilizó para una actuación administrativa diferente a la que concluyó con las resoluciones demandadas, y 3) considerar que la concertación es viable dentro de los procedimientos administrativos para la fijación de la capacidad transportadora de las empresas, o simplemente haber constituido una insignificancia el hecho de que se incluyera dicho concepto en la resolución demanda, como se lee en la misma, y lo acepta la apoderada de COOTRANSMADRID en la contestación de la demanda.

Por todo lo anterior, solicita que se revoque “el auto acusado y en su lugar se decrete la nulidad y el restablecimiento del derecho contra los actos administrativos impugnados en la demanda”.

III. TRAMITE DEL RECURSO A la alzada se le ha dado el trámite de rigor, y dentro del traslado para alegar de conclusión se hicieron presentes la parte actora y el

Procurador Primero Delegado ante la Corporación. El apoderado de la primera retomó y amplió los hechos de la demanda y se reafirmó en sus argumentos expuestos en la sustentación del recurso de apelación.

El segundo, a su turno puso de presente: La ampliación de la capacidad transportadora se solicitó sólo para el transporte de pasajeros dentro de la modalidad autorizada de pasajeros y bienes, en virtud de las necesidades de transporte de la población en las nuevas rutas urbanas asignadas a la empresa, lo cual no implica que tenga que hacerse un estudio técnico respecto del transporte de bienes, debido a que el artículo 65 del decreto 1787 no establece que para dicha ampliación se requiera de un estudio previo simultáneo tanto de personas como de los bienes que comprende el servicio, sino la aprobación previa de la autoridad municipal, como en efecto se hizo a través de un detallado estudio. Contrario a lo afirmado por el apelante, a propósito de la falsa motivación de la decisión, los artículos 64 y 65 del decreto 1787 de 1.990 sí permiten ampliar la capacidad transportadora, y lo que ocurre es que se requiere de la aprobación previa de la autoridad municipal. La naturaleza mixta de esta modalidad de transporte se predica de la clase de vehículos, en cuanto permitan llevar tanto pasajeros como bienes, pero el aumento de la capacidad transportadora que solicitó COTRANSMADRID se refiere a la necesidad de transporte público de pasajeros en el área urbana de Madrid, Cundinamarca, y con el fin de atender las nuevas rutas asignadas. Respecto de los errores que el recurrente le endilga al fallo apelado se remite a lo antes dicho, y en lo relativo a la concertación comparte lo afirmado por el a quo, en el sentido de que ella es viable en un Estado Social de Derecho, y en momento alguno se demostró por el actor que hubiese sido violado

el procedimiento establecido en el decreto 1787 de 1.990, para aumentar la capacidad transportadora. En consecuencia, solicita a la Sala que confirme la sentencia apelada.

IV. CONSIDERACIONES 1ª La actuación administrativa sub júdice Se trata de la que culminó con la resolución 1943 de 5 de diciembre 1.996, surtida en virtud de petición de la empresa CONTRANSMADRID LTDA. para que le fuera incrementada la capacidad transportadora que le había sido fijada mediante la resolución número 787 de 31 de mayo de 1.990 (máximo 30 y mínimo 25 camperos y/o camioneta), para lo cual presentó el estudio técnico de necesidad del incremento solicitado.

La Alcaldía a su vez elaboró su propio estudio, cuyo informe técnico indicó como viable acceder a lo solicitado “por cumplir con los requisitos establecidos en el decreto 1787 de 1.990 para esta clase de solicitudes y el análisis así lo determina”, según se expone en la precitada resolución (folio 19), en consecuencia, resolvió fijarle nueva Capacidad Transportadora a la solicitante para las zonas de operación autorizadas en las resoluciones 787 y 642 de 1.993, en los términos que se anotan en la demanda: Clase de vehículo, campero y/o camioneta; capacidad máxima 40 y mínima 37. También consideró para tomar tal decisión, el hecho de que mediante “la resolución número 1942 de 1.996 de 5 de diciembre se fijó una capacidad transportadora para unas rutas que serán servidas por camperos y

microbuses, y que, de acuerdo con ello y en concertación con la Empresa, éste es el incremento que resulta”. Consta en autos que la actora interpuso recurso de reposición, único que en derecho procedía, contra la resolución 1943 de 5 de diciembre 1.996, en su condición de tercera afectada por lo resuelto en ella, con argumentos similares a los que expone en la demanda y en esta instancia, el cual fue dirimido mediante la resolución 0368 de 14 de abril 1.997, en cuyas consideraciones se insiste en que es cierto que la Alcaldía ha realizado un estudio pormenorizado sobre las necesidades del servicio, del cual resultó la necesidad de hacer un reordenamiento que quedó plasmado, entre otras, en la resolución recurrida, y que el estudio claramente indicó para este caso que los 12 vehículos necesarios son adicionales a los ya existentes. En los folios 27 a 32 obra copia auténtica del informe técnico elaborado por “Tránsito y Transporte Madrid”. 2ª. La cuestiones planteadas en el recurso. 2.1. La primera, y en la que hace mayor énfasis el impugnante, gira en torno del estudio técnico realizado por la Alcaldía para resolver la petición de incremento de la capacidad transportadora en comento. Dicho estudio es necesario, según se desprende de los artículos 63 a 65 del decreto 1787 de 1.990, para lo cual el artículo 64 señala los factores a tener cuenta en el mismo. La censura que el recurrente le hace es la de que no debe ser considerado técnicamente válido o apropiado para el servicio mixto, debido a que no se consideró de manera conjunta tanto el volumen de personas como de

sus bienes, y que en él no se mencionan los datos y características correspondientes a los bienes; como tampoco se menciona que hubiera sido efectuado para transporte mixto. De lo anterior colige la violación del artículo 63 del decreto 1787 de 1.990. La Sala no puede decir cosa distinta a la de que no observa tal violación, por cuanto en la norma, ni en las siguientes se dispone que el estudio técnico a fin de determinar el incremento de una determinada capacidad de transporte, si el servicio o la modalidad autorizada es mixta, se deba evaluar también el volumen de bienes de las personas a transportar. Para la debida ilustración basta con traer el texto del citado artículo, que a la letra dice: “Artículo 63 (Decreto 1787 de 1990). Para la correcta aplicación del presente estatuto, se entiende por: “Capacidad transportadora mínima. El número de vehículos requeridos y exigidos para la adecuada prestación de los servicios autorizados a una empresa de transporte. Capacidad transportadora máxima. Equivale a la capacidad mínima fijada, incrementada en un veinte por ciento (20%) para reserva, con el fin de atender los requerimientos de mantenimiento e imprevisto”. Como se observa, el inciso tercero solamente describe la capacidad transportadora máxima. El artículo 64, a su turno, que también aparece invocado como violado por la misma circunstancia, simplemente indica que para determinar la capacidad transportadora, la autoridad municipal competente deberá tener en cuenta el tiempo de recorrido, los tiempos de espera y las frecuencias de despacho, sin que para nada se haga mención del volumen de bienes que circulen o se movilicen en las áreas o rutas del caso.

Los cargos basados, entonces, en estas razones de hecho, como son el primero y el tercero no tienen vocación de prosperar. 2.2. La segunda consiste en una supuesta falsa motivación de la resolución 1943, en primer lugar, por cuanto a juicio del actor la capacidad transportadora establecida para cada una de las cinco (5) rutas y atendiendo el artículo 64, fue únicamente de doce (12) vehículos y no de cuarenta (40); y en segundo lugar, porque la fórmula establecida en el artículo 64 del decreto 1787 de 1.990 se debe tener en cuenta pero para señalar la capacidad a las empresas y no para aumentársela, de modo que si se establece, como en el caso, que se requieren tres (3) vehículos, ha de entenderse que se requieren estos vehículos para el servicio y no tres (3) más. Al respecto, la Sala observa, de una parte, que el estudio al que se remite la resolución acusada fue elaborado específicamente para resolver la solicitud de la empresa CONTRANSMADRID LTDA., y como lo anota la administración, en su informe se indica claramente que los vehículos requeridos en cada zona de operación asignada a la peticionaria son adicionales a los existentes, para suplir las necesidades del servicio. Por lo tanto, la afirmación del actor no concuerda con el contenido del informe. De otro lado, no encuentra que el artículo 64 contenga la restricción o distinción que expone en la segunda parte del cargo, sino que su disposición es atemporal, o neutral frente a las circunstancias en que se necesita determinar la capacidad transportadora de que se trate, de modo que bien puede aplicarse tanto para determinarla de manera inicial, o por primera vez respecto de

una empresa, así como para fijar una nueva capacidad en relación con la inicial. En ambos casos, siempre hay que determinar la capacidad transportadora. Dicho de otra manera, la interpretación esgrimida por el recurrente no guarda correspondencia con el tenor de la norma aludida. En consecuencia, el alcalde entendió correctamente el estudio en este punto, de donde no es cierto que haya incurrido en una discrecionalidad, y, por el contrario, aparece adecuarse a la facultad reglada que le otorga el artículo 64 en cita. El cargo tampoco prospera. 2.3. Lo antes expuesto sirve para poner de presente que no hubo la indebida interpretación de las normas del decreto 1787 de 1.990 por parte del juzgador, y que no es cierto que haya incurrido en los tres errores que le endilga. Es así como quedó claro que las normas invocadas como violadas no indican en forma alguna que el estudio técnico realizado no pueda ser aplicado al transporte mixto. Si la ley 105 de 1.993 así lo dispone, ocurre que en los cargos no se invocó como violada la disposición correspondiente. También quedó evidenciado que el estudio que tuvo en cuenta el a quo fue elaborado especialmente para el caso en estudio, luego no es cierto que la aplicación que del mismo hizo haya sido incorrecta. Por último, debido a lo observado por la Sala, resultan irrelevantes las consideraciones del a quo sobre la concertación dentro de los procedimientos administrativos para la fijación de la capacidad transportadora de las empresas, por cuanto si bien se hace mención de este mecanismo en la primera de las resoluciones acusadas, lo que se concluye es que la decisión no

infringió las normas superiores invocadas en los cargos, por tanto, mantiene su presunción de que se produjo de acuerdo con lo reglado, conforme a derecho, dada la presunción de legalidad que en todos los aspectos cobija a los actos administrativos. Por consiguiente, el cuarto cargo formulado en el recurso no tiene vocación de prosperar. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia apelada de fecha 9 de marzo de este año, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. CONDÉNESE en costas a la parte apelante. Liquídense por Secretaría. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 21de septiembre del año 2.000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA