CE-SEC1-EXP2000-N6293-2000

CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que inadmite la demanda por no ser los actos demandados definitivos / ACTO DE TRÁMITE – No es susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa / PROCESO DE CONTROL FISCAL – Etapa de investigación / ETAPA DE INVESTIGACIÓN DEL PROCESO DE CONTROL FISCAL – Concepto / JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Concepto / ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es el auto que ordena el cierre de la investigación y la apertura del juicio fiscal Para la Sala no son de recibo los argumentos que expone la sociedad recurrente porque, a simple vista, se observa que el auto que ordenó el cierre de la investigación y ordenó la apertura del juicio fiscal núm. 004-98 (v. folios 39 a 134 c. 2), es un acto de trámite de aquellos exceptuados del control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, según lo ordena el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, la lectura de la parte resolutiva de la decisión bajo análisis muestra que, en primer lugar, se declara cerrada la investigación fiscal núm. 04/98 adelantada en las dependencias del INAT; se resuelve “ELEVAR a faltante de fondos públicos la suma de SIETE MIL SEISCIENTOS VEINTIOCHO MILLONES CIENTO SETENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y SEIS CON 20/100 ($7.628.171.846.29), a cargo y bajo la presunta responsabilidad de las personas que a continuación

discriminamos de la siguiente manera ...”; y ordena la apertura de la etapa del juicio fiscal, no sin antes señalar que los presuntos responsables fiscales pueden hacer uso del recurso de reposición. Una decisión de esa estirpe, en donde se impulsa el proceso fiscal, cuya etapa investigativa arrojó como resultado el faltante de la suma millonaria ya mencionada, y señala como presuntos responsables a quienes intervinieron en el sistema de contratación en el INAT, no puede dársele otra connotación diferente a la que le otorgó el tribunal a quo porque, si bien sí declara el faltante de fondos que conlleva la apertura del juicio, no establece responsabilidad alguna porque vincula a las personas enlistadas en el artículo segundo, como se dijo, como presuntos responsables. Al respecto, es clara la Ley 42 de 1993 al señalar que, dentro del proceso de control fiscal, la investigación es la etapa de instrucción que adelantan los organismos de control fiscal, en la cual se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a las decisiones que se adopten en el proceso de responsabilidad, señala su artículo 75. Esas pruebas y demás diligencias necesarias se ordenan por medio del auto de apertura de investigación, la cual concluye, según sea el caso, con la orden de archivo del expediente o con el proferimiento del auto de apertura del juicio fiscal. El juicio de responsabilidad fiscal, por su parte, “... es la etapa de proceso que se adelanta con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación”, consagra el artículo 79 de la mencionada Ley 42 de 1993. […] Los anteriores considerandos llevan a concluir

que, en vista de que solo puede atribuírsele el carácter de acto preparatorio o de trámite que no puso fin a una actuación administrativa ni hizo imposible su continuación, pues la misma concluirá con el fallo respectivo, la decisión aquí demandada, Auto de cierre de investigación fiscal y orden de apertura del juicio fiscal núm. 004-98-, no puede ser sujeto de control judicial, imposibilitándose a la jurisdicción contencioso administrativa conocer las pretensiones anulatorias formuladas en la demanda. De lo contrario, debe adoptarse una decisión inhibitoria. Se confirmará, entonces, la decisión adoptada por el a quo. AUTO DE APERTURA DE UNA INVESTIGACIÓN FISCAL – El acto que resuelve los recursos en su contra no cambia su naturaleza [E]l hecho de que el inciso segundo del citado artículo 79 consagre el recurso de reposición contra la decisión en comento, en momento alguno varía la calificación de esa decisión sino, por el contrario, lo que hace es asegurar que los presuntos responsables gocen a plenitud el derecho al debido proceso. Las anteriores consideraciones se afianzan todavía más en lo consagrado por el artículo 81 del estatuto del sistema de control fiscal, cuando consagra que “Terminado el proceso se declarará por providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal y será notificado a los interesados” (...) “El fallo con responsabilidad fiscal se notificará en forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra él proceden los recursos y acciones de ley”, decisión esta última que, a la luz del inciso final del artículo 50 del C.C.A., “... pone fin a una actuación administrativa”. En lo que respecta a la decisión por

medio de la cual se resolvió la reposición (v. folios 135 a 222 c. 2), la Sala manifiesta, como ya se señaló, que ello no varía la calificación dada a la decisión recurrida sino que, simplemente, por su intermedio la ley le brinda la oportunidad a los interesados de ejercer su derecho de defensa.

FUENTE FORMAL: LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 75 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 79 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 81 / / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 83

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil (2000)

Radicación número: CE-SEC1-EXP2000-N6293

Actor: CONSORCIO ISREX Y OTROS Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA La Sala decide el recurso de apelación impetrado por la parte demandante contra el auto de 16 de marzo del año en curso, proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra los autos de 16 de marzo y de 3 de septiembre, ambos de 1999, por medio de los cuales se ordenó el cierre de una investigación fiscal y la apertura del juicio fiscal núm. 00498; y se resolvió la reposición interpuesta, emanados de la Contraloría General de la República.

I. El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó la decisión ya mencionada apoyándose en que se hace evidente que en los autos demandados no está contenida la decisión final de la administración respecto de la actuación iniciada con ocasión del ejercicio del control fiscal que tiene a su cargo el ente demandado.

En efecto, las disposiciones que contiene la Ley 42 de 1994, frente al proceso de responsabilidad fiscal promovido en contra de las firmas demandantes, son suficientemente explícitas al señalar las etapas en que aquél se desarrolla y cuyas finalidades se refieren a la práctica de pruebas que soporten decisiones posteriores en la fase instructiva y la de determinación y atribución de responsabilidades en la fase del juicio fiscal. Esas consideraciones permiten determinar, sin lugar a equívocos, que el auto de cierre de investigación y de orden de apertura del juicio fiscal correspondiente no constituye un acto administrativo definitivo sino, tan solo, uno de impulsión con el que se da inicio a la subsiguiente etapa, cuyos resultados conducen a adoptar la decisión que indica si hay lugar o no a declarar la responsabilidad fiscal en razón de las acusaciones hechas. El acto demandado constituye un factor imprescindible para la normal continuación del proceso de responsabilidad fiscal. Así pues, resulta configurada la carencia de jurisdicción para conocer de la demanda de la referencia, toda vez que la connotación que tiene el acto acusado no permite que su legalidad sea ventilada en sede judicial.

II. Los argumentos del recurrente Los actos demandados son tres y no uno como afirma el tribunal a quo porque no

reparó su contenido real, pues en el auto de cierre de investigación y orden de apertura de juicio fiscal se encuentran plasmadas decisiones que tienen carácter de definitivas, ya que allí se resuelve la situación material de la compañía Consorcio Isrex. Si el auto demandado fuera un simple acto de trámite, en su contra no hubiera sido procedente recurso alguno. Por el contrario, la Administración concedió y resolvió el recurso de reposición impetrado a través del auto de 3 de septiembre de 1999, el cual concluyó acerca de la existencia de la responsabilidad fiscal del mencionado consorcio. El auto de cierre de la investigación y orden de apertura del juicio fiscal concluye sobre la existencia de un faltante de dineros públicos y la consiguiente responsabilidad fiscal a cargo del demandante, lo que torna en definitiva la decisión. Además, al ordenar la apertura del juicio fiscal se pretende determinar el quantum específico del faltante que, según la Contraloría General de la República, le corresponde pagar a Isrex. En esa etapa de la actuación administrativa no será posible debatir lo que ya fue objeto de definición de fondo, esto es, la existencia de un faltante de dineros públicos, lo que constituye una decisión definitiva. Las anteriores razones no permiten que se niegue a la sociedad demandante el acceso a la administración de justicia. Al resolver el recurso de reposición, la Administración adoptó nuevas decisiones, no contenidas en el auto recurrido, toda vez que se modificó su artículo segundo. Contra esas nuevas decisiones se interpusieron los recursos de reposición y apelación, los cuales nunca fueron resueltos, produciéndose un acto

administrativo presunto. Ese acto presunto, cuya nulidad también se demanda, contiene una decisión negativa en relación con los asuntos que fueron planteados, como son la violación del debido proceso, la falta de competencia de la Contraloría General de la República para investigar el manejo de los dineros de naturaleza privada y la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal, aspectos de índole sustancial dentro del proceso de responsabilidad fiscal.

III. Consideraciones de la Sala Para la Sala no son de recibo los argumentos que expone la sociedad recurrente porque, a simple vista, se observa que el auto que ordenó el cierre de la investigación y ordenó la apertura del juicio fiscal núm. 004-98 (v. folios 39 a 134 c. 2), es un acto de trámite de aquellos exceptuados del control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, según lo ordena el artículo 83 del

Código Contencioso Administrativo. En efecto, la lectura de la parte resolutiva de la decisión bajo análisis muestra que, en primer lugar, se declara cerrada la investigación fiscal núm. 04/98 adelantada en las dependencias del INAT; se resuelve “ELEVAR a faltante de fondos públicos la suma de SIETE MIL SEISCIENTOS VEINTIOCHO MILLONES CIENTO SETENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y SEIS CON 20/100 ($7.628.171.846.29), a cargo y bajo la presunta responsabilidad de las personas que a continuación discriminamos de la siguiente manera ...”; y ordena la apertura de la etapa del juicio fiscal, no sin antes señalar que los presuntos responsables fiscales pueden hacer uso del recurso de reposición.

Una decisión de esa estirpe, en donde se impulsa el proceso fiscal, cuya etapa investigativa arrojó como resultado el faltante de la suma millonaria ya mencionada, y señala como presuntos responsables a quienes intervinieron en el sistema de contratación en el INAT, no puede dársele otra connotación diferente a la que le otorgó el tribunal a quo porque, si bien sí declara el faltante de fondos que conlleva la apertura del juicio, no establece responsabilidad alguna porque vincula a las personas enlistadas en el artículo segundo, como se dijo, como presuntos responsables. Al respecto, es clara la Ley 42 de 1993 al señalar que, dentro del proceso de control fiscal, la investigación es la etapa de instrucción que adelantan los organismos de control fiscal, en la cual se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a las decisiones que se adopten en el proceso de responsabilidad, señala su artículo 75. Esas pruebas y demás diligencias necesarias se ordenan por medio del auto de apertura de investigación, la cual concluye, según sea el caso, con la orden de archivo del expediente o con el proferimiento del auto de apertura del juicio fiscal. El juicio de responsabilidad fiscal, por su parte, “... es la etapa de proceso que se adelanta con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación”, consagra el artículo 79 de la mencionada Ley 42 de 1993. (subrayo fuera del texto). Ahora bien, el hecho de que el inciso segundo del citado artículo 79 consagre el recurso de reposición contra la decisión en comento, en momento alguno varía la

calificación de esa decisión sino, por el contrario, lo que hace es asegurar que los presuntos responsables gocen a plenitud el derecho al debido proceso. Las anteriores consideraciones se afianzan todavía más en lo consagrado por el artículo 81 del estatuto del sistema de control fiscal, cuando consagra que “Terminado el proceso se declarará por providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal y será notificado a los interesados” (...) “El fallo con responsabilidad fiscal se notificará en forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra él proceden los recursos y acciones de ley”, decisión esta última que, a la luz del inciso final del artículo 50 del C.C.A., “... pone fin a una actuación administrativa”. En lo que respecta a la decisión por medio de la cual se resolvió la reposición (v. folios 135 a 222 c. 2), la Sala manifiesta, como ya se señaló, que ello no varía la calificación dada a la decisión recurrida sino que, simplemente, por su intermedio la ley le brinda la oportunidad a los interesados de ejercer su derecho de defensa. Finalmente, en lo que hace al acto presunto cuya nulidad depreca la sociedad demandante, debe señalarse que en el expediente no aparece demostrada su ocurrencia porque, si bien a folios 270 a 294 aparece un memorial en donde se sustentan los recursos de reposición y apelación contra el auto de 3 de septiembre de 1999, en ese escrito no aparece el sello de recibido de la entidad destinataria, el cual sí aparece en los otros memoriales que se allegan con la demanda (v.

folios 254 y 269 vto. c. 2). Los anteriores considerandos llevan a concluir que, en vista de que solo puede atribuírsele el carácter de acto preparatorio o de trámite que no puso fin a una actuación administrativa ni hizo imposible su continuación, pues la misma concluirá con el fallo respectivo, la decisión aquí demandada, Auto de cierre de investigación fiscal y orden de apertura del juicio fiscal núm. 004-98-, no puede ser sujeto de control judicial, imposibilitándose a la jurisdicción contencioso administrativa conocer las pretensiones anulatorias formuladas en la demanda. De lo contrario, debe adoptarse una decisión inhibitoria. Se confirmará, entonces, la decisión adoptada por el a quo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE CONFÍRMASE el auto de 16 de marzo del año en curso, proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el presente asunto. En firme esta providencia, regrese el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 16 de noviembre de 2000.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA