CE-SEC1-EXP2000-N6314-2000

ACTOS DE EJECUCION DE SENTENCIAS - No son demandables ante la jurisdicción contenciosa / ACTO DE EJECUCION DE SENTENCIA - Cuando agrega o suprime algo la fallo nace un nuevo acto administrativo controvertible ante el contencioso NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia 9 de agosto de 1991, Exp. 5934 C.P. Julio César Uribe Acosta y sentencia del 4 de septiembre de 1997 Exp.4598 C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. REVOCATORIA DIRECTA - No requiere consentimiento cuando no afecta derecho particular o concreto La resolución SOU–629 no es violatoria de los mentados artículos del C.C.A., en especial el 73, que es al que corresponde el concepto de la violación en lo pertinente, toda vez que el mismo se viola cuando se revoca un acto administrativo sin el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho nacido del mismo, derecho que ha de entenderse de índole subjetivo o particular. En el caso, no se ha revocado ningún derecho particular o concreto y menos de la actora, sino que el interés que ella esgrime es un interés general como es el poder hacer uso de la vía pública que supone el pasaje en controversia, amén de que el derecho de servidumbre, que eventualmente tiene sobre el predio al que se refiere la resolución acusada, fue dejado a salvo en tanto el parágrafo de su artículo primero señaló que la revocatoria no constituía un pronunciamiento sobre la servidumbre que soporta el predio antes descrito, y que para ello deberá reclamarse ante la Justicia Ordinaria cualquier derecho, por parte de los

interesados. Siendo, entonces, que la decisión de revocación no afectó ningún derecho subjetivo de la accionante, como sería v.g. el de propiedad de su inmueble, o la delineación del mismo, etc., no se produce la violación del artículo 73 del C.C.A., puesto que no era necesario, entonces, citarla para el efecto y menos obtener su expresa y escrita aceptación o consentimiento para tomar dicha decisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Bogotá, D.C., catorce de septiembre de dos mil Radicación número: 6314

Actor: ROSALBA LOPEZ SOLARTE Referencia: ASUNTOS MUNICIPALES La Sala procede a decidir la apelación interpuesta por la actora, contra la sentencia de 2 de agosto de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda y sus fundamentos fácticos y jurídicos. 1.1. La accionante, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., formuló al Tribunal las siguientes pretensiones: 1.1.1. Que se declare la nulidad de las dos resoluciones que se indican a continuación: a) Número SOU-629 de 21 de mayo de 1.996, expedida por la Subsecretaría de Supervisión y Control del Desarrollo Urbano de la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico del Municipio de Cali.

b) La Delineación Urbana con línea de Demarcación núm. 0001722 de 21 de mayo de 1.996, expedida por una de las dependencias de la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico del Municipio de Cali, en relación con el predio ubicado en la carrera 18 Oeste No. 4-38 de la ciudad de Cali. 1.1.2. Que en consecuencia, a título de restablecimiento de los derechos de la actora, como propietaria inscrita y poseedora material del bien inmueble ubicado en la carrera 18 Oeste No. 4–44 Oeste de la ciudad de Cali, se disponga las medidas necesarias para que ella pueda disfrutar de estas ventajas inherentes a dichos derechos e incluidas dentro de la extensión de los mismos, a saber: - Utilizar adecuadamente el pasaje público ubicado entre su predio y el ubicado en la carrera 18 Oeste No. 4-38 de esta ciudad. - Servirse pacífica y adecuadamente del alcantarillado que pasa por dicho pasaje público y al cual está conectado su predio. - Servirse pacífica y adecuadamente del resumidero de aguas lluvias instalado en dicho pasaje público. - Concluir la construcción de su casa de habitación, dentro de las condiciones de luz natural, visibilidad, ventilación, altura, etc., correspondientes a la extensión de los derechos que adquirió. - Conservación de los linderos originales de su predio. 1.2. En los hechos que sirven de sustento a las pretensiones, hace alusión a la circunstancias de tiempo y modo como adquirió el predio antes indicado, a las mejoras que ha hecho en el mismo, a la intención del

propietario de un predio colindante, señor MANUEL ENRIQUE MOSQUERA MENDEZ, de apropiarse de un pasaje público que divide los dos predios, y a diversos actos y hechos que éste ha realizado para impedirle a la actora el uso de este pasaje público, con sus consecuentes altercados personales y controversias judiciales y policiales pertinentes entre las partes, situación que se agudizó con la formalización del pasaje como vía peatonal con su respectiva nomenclatura, por medio de la resolución STP-DV-43 de 1.995. También relata las circunstancias que antecedieron directamente a los actos impugnados, dentro de las cuales están la inclusión del mentado pasaje público en la regularización vial de la carrera 18 entre calles 2 y 7 Oeste de la ciudad, mediante resolución número D-1238 de 1.985, y una acción de tutela incoada por el mentado vecino de la accionante, cuyo fallo le fue favorable a él y dio origen a la resolución SOU-629, mediante la cual fue directamente revocada la resolución STP-DV-43 de 1.993, en cuanto a la regularización del plurimencionado pasaje como vía pública, y con base en aquélla se expidió en la misma fecha la Delineación Urbana con Línea de Demarcación núm. 0001722, mediante la cual se incluyó el terreno de dicho pasaje dentro del predio del señor Mosquera Méndez. Por lo anterior, califica de nulos los actos acusados por haber sido expedidos en uso de la revocatoria directa sin que se hubieran cumplido los requisitos de ley, por contrariar las normas superiores que regulan la

transferencia de los terrenos ejidos, carácter que tiene el lote sobre el cual está construida la vivienda de la cual es supuestamente propietario el señor MANUEL ENRIQUE MOSQUERA MENDEZ, sucesor de la señora MENDEZ DE MOSQUERA MARIA DEL CARMEN, y que pertenece al terreno correspondiente al pasaje peatonal; por desconocer los bienes de uso público y los terrenos de ejidos que no son susceptibles de apropiación privada ni usucapión, ya que con ellos se ha reconocido propiedad privada sobre un bien que ostenta dichas características. 1.3. Las normas violadas que indica el libelista son los artículos 63 de la Constitución Política, 69 a 73 del C.C.A., y 1º a 8º de la ley 41 de 1.948, cuyo concepto de violación hace consistir en la revocación de otros actos anteriores sin el consentimiento de las personas beneficiarias de los actos revocados y sin que se hubiera citado a las personas indeterminadas eventualmente interesadas en la cuestión, así como en las razones atrás expuestas en cuanto la nulidad que predica de los actos acusados. 2.-La sentencia apelada Surtido el trámite de ley, el Tribunal a quo, mediante la providencia que puso fin a la instancia, denegó las pretensiones de la demanda, tras considerar, en síntesis: Frente al cargo relativo a la revocación directa, lo desestimó por considerar que la resolución demandada, en cuanto revocó el artículo 1º, numeral 2, de la resolución STP-DV 43 de 14 de marzo de 1.995, fue proferida en

cumplimiento de un mandato judicial, y además, independiente de este aspecto, se está revocando un acto de carácter general, lo cual hizo el Municipio en uso de sus facultades legales, pues a él le está atribuido la regularización de las vías. Por lo tanto, no le concedió prosperidad. Respecto de los artículos 1º a 8º de la ley 41 de 1.948, por la cual se dictan algunas disposiciones sobre terrenos ejidos y sobre personeros delegados; 5ºde la ley 9ª de 1.989, 382 y otros del acuerdo 30 de 1.993, y 1º, 8º, 9º, 11, 12 y 13 del decreto municipal 1222 de 1.995, observó que no guardan relación con la litis. Por lo demás, expone que la actuación administrativa cuestionada no ha enajenado ninguna vía pública, por lo tanto, no viola el artículo 170 del decreto ley 1333 de 1.986.

II.- EL RECURSO

1. Sustentación 1.1. El apoderado de la demandante, en tiempo, impugnó por vía de apelación la anterior decisión. En la sustentación del recurso, en resumen, expone lo siguiente: Las pretensiones pueden obtenerse de la nulidad de cualquiera de los dos actos acusados, los cuales son independientes.

Aún bajo la perspectiva de que el acto revocado era de carácter general, la resolución SOU-629 fue expedida sin que se comunicara a su mandante, según lo ordena el artículo 28 del C.C.A., que podía resultar directamente afectada, como finalmente resultó. La Delineación Urbana con Línea de Demarcación 0001722

de 21 de mayo de 1.996, no fue tratada por el a quo con la autonomía que tiene, y las consideraciones del mismo sobre los cargos son frontalmente opuestas a la realidad probatoria. El hecho de que los actos acusados hubieran sido proferidos en acatamiento de un fallo de tutela no implica por sí solo que hayan sido expedidos de manera regular y legal, pues, por el contrario, son múltiples y flagrantes las violaciones normativas que se presentaron. Seguidamente, relaciona los hechos que a su juicio son relevantes y que fueron probados en el proceso, para luego insistir en las razones que ya expuso respecto de la nulidad del acto.

2. Trámite A la alzada se le imprimió el trámite de ley, con su correspondiente traslado para alegar de conclusión; frente al cual las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 1.-El acto enjuiciado Como se dijo, se trata de la resolución número SOU-629 de 21 de mayo de 1.996, expedida por la Subsecretaría de Supervisión y Control del Desarrollo Urbano de la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico del Municipio de Cali, y de la Delineación Urbana con Línea de Demarcación núm. 0001722 de 21 de mayo de 1.996.

La primera resolución fue proferida en uso de las atribuciones legales de la dependencia y en especial las que le confieren el artículo 69 del decreto 01 de 1.984, y para ello, entre otras razones, expone que “la sentencia de Tutela No 03 de Mayo 15 de 1.996 del Juzgado Veinticinco Penal

del Circuito de Cali consideró que ‘resulta ilegal que se entre a regularizar esa franja de terreno como vía peatonal, sin antes haber agotado el trámite de adquisición y expropiación de ese bien privado’…”, y que “el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo faculta al funcionario que expidió el acto administrativo inicial para revocarlo, cuando éste no se ajusta a la ley o lesiona el interés público, o causa agravio injustificado a alguna persona”. Por lo anterior, dispuso, en su artículo primero, revocar el artículo primero, en su numeral dos (2), de la resolución STP-43 de 14 de marzo de 1.995, en el cual se estableció una vía peatonal denominada Calle 4ª Bis Oeste entre carreras 17 y 18, con una transversal de 2.50 mts. como andén y no exige antejardín, afectando el predio localizado en la carrera 18 # 4–38 Oeste. En un parágrafo de este artículo señaló que la revocatoria anterior no constituye un pronunciamiento sobre la servidumbre que soporta el predio antes descrito, para lo cual deberá reclamarse ante la Justicia Ordinaria cualquier derecho, por parte de los interesados. El segundo acto demandado es la Delineación Urbana número 0001722 de 21 de mayo de 1.996 (folio 188 del cuaderno 3 del expediente), adoptada en respuesta a una petición en la que aparece como interesada Méndez de Mosquera María del Carmen, referida al predio ubicado en la carrera 18 No. 4-38 Oeste de la ciudad de Cali, y a instancia del fallo de tutela antes mencionado, en cuanto amparó el derecho de petición de la misma,

ordenándole a la Administración que lo resolviera en el término de 48 horas. En realidad se trata de dos decisiones distintas, aunque relacionadas. La una se profirió de oficio y la otra en uso del derecho de petición en interés particular, sin embargo, se observa que los cargos están formulados de manera común o conjunta contra ambos, por lo tanto, bien cabe hacer el examen de igual forma, como lo hizo el a quo. Conviene aclarar que si bien ambos fueron proferidos en virtud del mismo fallo, no pueden tomarse como actos de ejecución de éste, lo que, en principio, los sustraería del control de esta jurisdicción, sino como decisiones propias de la Administración, en las cuales, de una parte, se toma un comentario contenido en la parte motiva del fallo, que no en la parte resolutiva de éste, como argumento para justificar la revocación decretada en la resolución acusada, y, de otra parte, se procedió a darle cumplimiento a un término que le fue señalado respecto de la petición anotada. Por lo tanto, no les son aplicable la reiterada jurisprudencia de la Corporación, según la cual los actos de ejecución de sentencias no son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativo1, por cuanto todas las disposiciones que contienen son nuevas o distintas a las del fallo y tomadas por cuenta de la propia Administración. 2ª. Examen de los cargos. La actora le endilga a ambos actos la violación de los artículos 63 de la C.P., 69 a 73 del C.C.A., y 1º a 8º de la ley 41 de 1.948, la cual

hace consistir en: 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente núm. 5934, actora Sociedad Atuesta Guarín y Pombo Ltda., Consejero Ponente Dr. Julio Cesar Uribe Acosta, en la cual se dijo: "Todo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo, controvertible judicialmente…". Asimismo esta Sala en providencia de fecha 4 de septiembre de 1997, expediente 4598, actora Constructora Zeus S.A., con ponencia del Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, sostuvo: "…aún cuando a primera vista podría pensarse que por contener el acto administrativo acusado la decisión de dar cumplimiento a una providencia judicial pudiera estar enmarcado dentro de los actos de ejecución, no susceptibles de enjuiciamiento ante esta Jurisdicción, habida cuenta que de tal acto se predica en la demanda que no se limitó a dar cumplimiento a una decisión judicial sino que, además, impuso obligaciones a la sociedad actora no previstas en la sentencia a ejecutar que le sirvió de fundamento, ni en norma legal alguna, en cuanto a este aspecto se refiere no puede considerarse el mismo como un simple acto de ejecución, razón por la cual es pasible de enjuiciamiento a través de la acción instaurada". Posición jurisprudencial

reiterada en sentencia de 3 de junio de 1.999, expediente número 3939, consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa. La revocación de otros actos anteriores sin el consentimiento de las personas beneficiarias de los actos revocados y sin que se hubiera citado a las personas indeterminadas eventualmente interesadas en la cuestión. Contrariar las normas superiores que regulan la transferencia de los terrenos ejidos, carácter que tiene el lote sobre el cual está construida la vivienda de la cual es supuestamente propietario el señor MANUEL ENRIQUE MOSQUERA MENDEZ, y que pertenece al terreno correspondiente al pasaje peatonal; Desconocer los bienes de uso público y los terrenos de ejidos que no son susceptibles de apropiación privada ni usucapión, ya que con ellos se ha reconocido propiedad privada sobre un bien que ostenta dichas características. En lo que corresponde al artículo 63 de la Constitución Política que establece la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes de uso público y otros, su violación devendría en indirecta, por cuanto pasaría necesariamente por la violación de las normas legales y reglamentarias que desarrollen este precepto y sean aplicables al caso. Respecto de los artículos 69 a 73 del C.C.A., reguladores de la revocación directa de los actos administrativos, ha de entenderse que el cargo de su violación está referida a la resolución SOU–629 de 11 de mayo de 1.996, en cuanto en ejercicio de dicha figura revocó el artículo primero (1º), numeral 2, de la resolución STP–DV-43 de 14 de marzo de 1.995, y no al acto de Delineación

Urbana número 1722 puesto que éste obedeció a una actuación enteramente distinta y sin relación con los artículos citados. En estas condiciones, cabe decir que la resolución SOU–629 no es violatoria de los mentados artículos del C.C.A., en especial el 73, que es al que corresponde el concepto de la violación en lo pertinente, toda vez que el mismo se viola cuando se revoca un acto administrativo sin el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho nacido del mismo, derecho que ha de entenderse de índole subjetivo o particular. En el caso, no se ha revocado ningún derecho particular o concreto y menos de la actora, sino que el interés que ella esgrime es un interés general como es el poder hacer uso de la vía pública que supone el pasaje en controversia, amén de que el derecho de servidumbre, que eventualmente tiene sobre el predio al que se refiere la resolución acusada, fue dejado a salvo en tanto el parágrafo de su artículo primero señaló que la revocatoria no constituía un pronunciamiento sobre la servidumbre que soporta el predio antes descrito, y que para ello deberá reclamarse ante la Justicia Ordinaria cualquier derecho, por parte de los interesados. Siendo, entonces, que la decisión de revocación no afectó ningún derecho subjetivo de la accionante, como sería v.g. el de propiedad de su inmueble, o la delineación del mismo, etc., no se produce la violación del artículo 73 del C.C.A., puesto que no era necesario, entonces, citarla para el efecto y menos obtener su expresa y escrita aceptación o consentimiento para tomar dicha decisión.

En cuanto a los artículos 1º a 8º de la ley 41 de 1.948, cabe decir que el artículo primero de la resolución SOU–629 no tiene la virtud de violarlos por cuanto mediante el mismo no se está adjudicando baldío o bien de uso público alguno a un particular, sino que sencillamente se está dejando sin efecto la decisión de establecer la vía peatonal mencionada, sin que ello implique concederle propiedad o dominio a alguien respecto de los terrenos correspondientes, amén de que es potestativo de la Administración afectar o desafectar al uso público los bienes del Estado, en este caso del municipio. En cuanto hace al acto de Delineación Urbana acusado, no aparece demostrado que con la delineación trazada mediante el mismo, en relación con el predio de la carrera 18 número 4-38, se hubiera adjudicado o concedido derecho de dominio al propietario de éste sobre terrenos de un bien de uso público o de un ejido, de modo que si existe alguna controversia jurídica sobre el derecho de propiedad o sobre la ocupación sobre el inmueble objeto del delineamiento, ésta no inhibe la continuación de la misma ni la ejecución de lo que allí se decida, en sede jurisdiccional, administrativa o policiva, según lo relata la actora. Tampoco aparece demostrado que la delineación acusada se haya efectuado con violación de las normas urbanísticas directamente aplicables al caso, tanto que ni siquiera se invoca alguna de ellas como violada. Por último, conviene agregar que en autos aparece como propietaria del inmueble en la época de los hechos, la señora MENDEZ DE

MOSQUERA MARIA DEL CARMEN, la peticionaria del delineamiento, según se lee a folio 355 del cuaderno tres (3) contentivo del certificado de tradición y libertad correspondiente, por compra que le hizo a CASTRO ESCOBAR ANGEL MARIA, de modo que si el inmueble pertenecía a terrenos de ejido antes de esta negociación, no es un asunto que ahora pueda examinarse para determinar la validez del acto acusado, por cuanto ello implicaría ejercer control de legalidad no solo del registro de la enajenación anotada sino del instrumento respectivo, la escritura 4317 de 19 de diciembre de 1.962, y ello escapa a esta jurisdicción, que es de carácter rogado, y, en todo caso, en relación con la escritura pública. Así las cosas, es claro que los cargos no tienen vocación de prosperar, de donde se confirmará la sentencia apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia apelada de fecha 2 de agosto de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el presente proceso. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 14 de septiembre del año 2.000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA