CE-SEC1-EXP2000-N7407-2000

ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL – Competencia de los Concejos municipales El demandante considera que el Concejo Municipal no tenía atribuciones para otorgar facultades al alcalde municipal para la reestructuración de la administración municipal, implementación de la reforma administrativa y determinación de la estructura, funciones, emolumentos, escalas de remuneración y para crear, suprimir o fusionar entidades, dependencias y empleos, pues es competencia que corresponde al Presidente de la República, de conformidad con los parámetros de la Ley 443 de julio 17 de 1998, norma que, encuentra la Sala, entró en vigencia con posterioridad a la expedición del acto demandado. En el ámbito municipal los artículos 313 y 315 de la Constitución Política regulan la materia y facultades de las autoridades de la entidades territoriales para adoptar las regulaciones objeto del acto demandado, los que no aparecen transgredidas por el Acuerdo impugnado, dado que, de todas maneras, para ejercer las atribuciones constitucionales de crear, fusionar y suprimir empleos de su dependencia y para fijarles funciones y señalarles sus emolumentos, debe el alcalde atenerse a los acuerdos municipales, aspecto éste que resta total independencia para la organización o reorganización de la alcaldía respectiva, pues, finalmente, es el Concejo Municipal la corporación que debe hacer el marco general de la estructura de la administración municipal, incluyendo la dependencia de la alcaldía, marco dentro del cual el alcalde ejercita la atribución de creación, supresión, fusión de cargos, y de señalamiento

de funciones y de emolumentos a que se refiere la norma constitucional. De otro lado, las facultades de reestructuración de la administración municipal son las que se ejercen en virtud de la atribución de creación, supresión y fusión de entidades, dependencias y empleos, atribuciones que, como ya se vio, en el ámbito municipal se ejercen en virtud de autorización constitucional; por lo tanto, la Ley 443 de 1998, que fue expedida con posterioridad, no es norma que debe analizarse como transgredida además porque no estaba vigente al momento del nacimiento del acto demandado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil dos (2000) Radicación número: 3-7407

Actor: JOHN FREDY PULGARIN Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE PRADERA - VALLE Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Pradera contra la providencia de fecha 11 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle, mediante la cual declaró la nulidad de algunas expresiones contenidas en el artículo tercero del Acuerdo 015 del 9 de junio de 1998, expedido por el Concejo Municipal de PraderaValle.

I.- ANTECEDENTES Se demandó la nulidad del Acuerdo 15 de junio de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Pradera, en especial las facultades de establecer el sistema de nomenclatura y determinar las funciones de la administración municipal,

contenidas en el artículo 3 del acto administrativo que se acusa. Se adujo en la demanda que el Congreso de la República expidió la Ley 443 de 1998, que en su artículo 66 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis meses, para “Expedir las normas con fuerza de ley que adopten el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos, con funciones generales y requisitos mínimos para las entidades del orden nacional y territorial que deban regirse por las disposiciones de la presente ley”. El Concejo Municipal de Pradera profirió el Acuerdo 015 de 1998 en el cual concedió facultades pro témpore al Alcalde para reestructurar la administración municipal y contempló en el artículo 3: “En desarrollo de las facultades conferidas al señor Alcalde de Pradera Valle, determinará la estructura de la administración municipal, las funciones, nomenclatura, categorías, escalas de remuneración. Igualmente podrá crear, suprimir, fusionar entidades, dependencias, empleos municipales y fijarle sus emolumentos”. Con lo que considera que el Concejo Municipal de Pradera se excedió en sus facultades, pues no era competente para conceder este tipo de autorización al Alcalde. b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. Se consideran violadas las siguientes disposiciones: Artículo 150, numerales 1, 2 y 10, 113 de la Constitución Política que asignan al Congreso, entre otras, las facultades de hacer las leyes. El Concejo de Pradera, mediante el Acuerdo 015 de 1998 se abrogó unas facultades que constitucionalmente corresponden al Congreso de la República y al Presidente de

la República y no determinó cuáles funciones eran específicas o generales. Se desconoce el artículo 113 de la Carta que consagra la división tripartita del poder público y el principio de separación de las ramas y órganos del poder público, al invadir el Concejo Municipal de Pradera la órbita de competencia del órgano legislativo. Se viola el artículo 66 de la Ley 443 de 1998 al invadir la esfera de competencias del Presidente de la República. Igualmente se desconocen los artículos 122 y 123 de la Constitución que establecen que no habrá empleo que no tenga detalladas en forma previa las funciones en la Constitución, la ley o el reglamento. c. La defensa del acto acusado El Municipio de Pradera contestó la demanda en los siguientes términos: Existe equivocación en la forma de apreciar el sustento jurídico del acto acusado, pues se confunden las facultades extraordinarias del Congreso de la República y del Presidente contenidas en el artículo 150, numeral 10, con las facultades habilitadoras del Concejo Municipal al Alcalde. Por ello, se estiman equivocadamente como violados los artículos 122 y 123 de la Constitución Política. El artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política señala que corresponde a los Concejos autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, dentro de las cuales está la del numeral 6) según el cual les corresponde “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, crear, a

iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. Forzoso resulta concluir que, en principio, las facultades habilitadoras del Concejo al Alcalde de Pradera, otorgadas en el acto acusado, no son directamente violatorias de las normas citadas por el demandante, por cuanto implican esferas de competencia diferentes y nada tienen que ver con funciones otorgadas por el Congreso al Presidente en materia de reforma administrativa. II.- FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Valle fundamentó su decisión en las siguientes consideraciones: Confrontada la norma constitucional del artículo 313, con las autorizaciones, otorgadas por el Concejo Municipal al Alcalde de Pradera, se puede establecer que no todas las conferidas son funciones propias del Concejo, como las de “crear, suprimir o fusionar entidades, dependencias, empleos municipales (determinar la planta de personal dentro de la estructura señalada por el Concejo) y fijarles sus emolumentos”. Las funciones excluidas de competencia del Concejo, están asignadas al Alcalde en el artículo 315 de la Constitución, por lo que el Concejo se excedió al otorgar unas facultades que no tenía. Confrontar el Acuerdo cuestionado con una norma constitucional que el demandante no citó expresamente como infringida no implica que el juzgador falle extra petita, pues la guarda del interés jurídico y general justifican la actuación. De otro lado, consideró el a quo que no se ve contradicción con el artículo 66 de la Ley 443 de 1998.

Se declaró la nulidad de la expresión “igualmente podrá crear, suprimir o fusionar entidades, dependencias, empleos municipales y fijarles sus emolumentos”, contenida en el artículo 3 del Acuerdo 015 de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Pradera Valle. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El Municipio de Pradera sustentó así el recurso de apelación interpuesto contra el anterior fallo: El Tribunal suplantó al demandante en el acápite de los fundamentos de derecho de las pretensiones, la explicación de las normas violadas y el concepto de la violación. El carácter rogado de esta jurisdicción hace que no pueda dictarse un fallo de fondo. Como quiera que este defecto se mantuvo en todo el trámite del proceso; el juez, ante la ausencia de la precisión de la norma vulnerada y la explicación de su violación, no podía fallar de fondo. El Tribunal no confrontó el acto acusado con las normas que se estimaban violadas sino que, en forma oficiosa resolvió cotejarlo con una norma constitucional no citada por el demandante. Al estudiar el Tribunal oficiosamente otras normas jurídicas no citadas ni explicadas por el actor, está modificando la causa petendi. CONSIDERACIONES DE LA SALA El fallo apelado será revocado: En primer lugar, como quiera que el objeto del recurso de apelación que se estudia se centra en el argumento de que el fallo de primera instancia desconoció el principio de la justicia rogada, pues examinó una norma constitucional no citada en la demanda, al examen de este punto procede la Sala.

Como el recurso de apelación plantea fundamentalmente un desbordamiento por parte del Tribunal Administrativo, pues falló por fuera de lo planteado en la demanda, violando así el carácter de “jurisdicción rogada” que caracteriza a la jurisdicción contencioso administrativa, al señalar que: “el fallo es extra petita, a pesar de que el Actor no citó la violación directa de las normas superiores de derecho que estimaba infringidas, con lo cual la confrontación de las mismas no existió, suplantando el Tribunal al actor en el acápite de los fundamentos de derecho de las pretensiones. El Tribunal declara la nulidad de las expresiones antes citadas como si fuera una sentencia normas violadas y el concepto de la violación que indica el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo”, revisada la demanda la Sala no encuentra que se haya desconocido el principio de jurisdicción rogada. En efecto, se demandó el Acuerdo 015 de junio de 1998, proferido por el Concejo Municipal de Pradera (Valle), mediante el cual se concedieron facultades al alcalde municipal, por el término de seis meses, contados a partir de la vigencia de dicho acto, para que realice la reestructuración de la administración municipal, aclarando que en ejercicio de las facultades el alcalde podía celebrar los contratos que sean necesarios para la implementación de la reforma administrativa de que se trata, y que en desarrollo de las mismas, determinará la estructura de la administración municipal las funciones, nomenclatura, categorías, escalas de remuneración e, igualmente, crear, suprimir o fusionar entidades, dependencias, empleos municipales y fijar los emolumentos.

El demandante considera que el acto administrativo acusado desconoce preceptos constitucionales y legales, entre ellos, los numerales 1, 2 y 10 del artículo 113 y los artículos 122, y 123 de la Constitución Política y el numeral 1 del artículo 66 de la Ley 443 de 1998, considerando que la materia que se regula en el Acuerdo 015 de junio de 1998 es de competencia de legislador y del Presidente de la República, ya que no se determinó qué clase de funciones son específicas o cuales son generales, y que el concejo municipal de Pradera (Valle) desconoce el principio de la separación de los poderes públicos porque revistió al alcalde municipal de precisas facultades que, la Ley 443 de 1998 le otorgó al Presidente de la República a fin de que expida decretos con fuerza de ley para adoptar el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos con funciones generales y requisitos mínimos para las entidades del orden nacional y territorial. En el caso en estudio, el a quo, al realizar una confrontación entre las normas que se citaron como violadas en la demanda y el acto administrativo demandado, encontró que la formulación de los cargos, aunque deficiente, permitía el examen de la norma constitucional que finalmente sirvió de sustento para el fallo. En efecto, aunque en la demanda se citaron como infringidos los preceptos ya anotados, el fallo que se revisa concluyó que: “Confrontada la norma constitucional con la de autorizaciones se puede establecer que no todas las conferidas son funciones propias del Concejo. Lo son determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de

remuneración de las distintas categorías de los empleos de la administración municipal. No lo son las restantes, esto es, crear, suprimir o fusionar entidades, dependencias, empleos municipales (determinar la planta de personal dentro de la estructura señalada por el Concejo) y fijarles sus emolumentos. Las funciones que encontró excluidas de la competencia del Concejo según el párrafo anterior están asignadas al Alcalde en el artículo 315 de la Constitución (suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales de conformidad con los Acuerdos respectivos y crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos de conformidad con los acuerdo del concejo). Es decir, para arribar a la conclusión de que la materia desarrollada en el Acuerdo Municipal demandado sí era de competencia del Concejo Municipal, y no del Presidente de la República, el a quo acudió a las atribuciones que el artículo 315 de la Constitución Política señala para los concejos municipales, norma cuyo estudio era de obligada referencia al examinar el artículo 3 del Acuerdo cuestionado, sin que ello signifique que se está fallando extra petita; pues, ciertamente, al revisar el acto demandado en su totalidad debía el Tribunal de primera instancia precisar qué competencias corresponden al Concejo Municipal y cuáles al alcalde para concluir sobre qué materias podía el primero conceder facultades extraordinarias pro tempore a éste último. Por lo tanto, el hecho de que el a quo, cuando entró a estudiar la competencia del Concejo Municipal de Pradera (Valle), entrara al examen de normas constitucionales no citadas expresamente en la demanda pero cuyo texto de

manera indirecta necesariamente está involucrado en el concepto de violación suministrado en la misma, como son los artículos 313 y 315 de la Constitución Política que, en su orden, preceptúan sobre las atribuciones de los Concejos Municipales y sobre las atribuciones de los alcaldes, no indica que el fallo que se revisa se hubiera fundamentado en normas no citadas en la demanda. En ese orden de ideas, entra la Sala a estudiar los cargos de la demanda. El demandante considera que el Concejo Municipal no tenía atribuciones para otorgar facultades al alcalde municipal para la reestructuración de la administración municipal, implementación de la reforma administrativa y determinación de la estructura, funciones, emolumentos, escalas de remuneración y para crear, suprimir o fusionar entidades, dependencias y empleos, pues es competencia que corresponde al Presidente de la República, de conformidad con los parámetros de la Ley 443 de julio 17 de 1998, norma que, encuentra la Sala, entró en vigencia con posterioridad a la expedición del acto demandado. No comparte la Sala el razonamiento expuesto en la demanda, pues, en relación con las facultades de los Concejos y Alcaldes el artículo 313 de la Constitución Política señala como función de los concejos municipales: “Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. A su vez el artículo 315 de la Carta Política consagra que a los alcaldes municipales corresponde:

“Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”. Ya se dijo que el Acuerdo 015 de 1998 que se demanda concede facultades pro tempore al Alcalde Municipal para que realice la reestructuración de la Administración Municipal, y que, en desarrollo de estas facultades, el Alcalde podrá: “Artículo 3. En desarrollo de las facultades conferidas al Alcalde Municipal de Pradera, determinará la estructura de la Administración Municipal, las funciones, nomenclatura, categorías, escalas de remuneración. Igualmente podrá crear, suprimir o fusionar entidades, dependencias empleos municipales y fijarles sus emolumentos”. En el ámbito municipal las normas constitucionales citadas regulan la materia y facultades de las autoridades de la entidades territoriales para adoptar las regulaciones objeto del acto demandado, los que no aparecen transgredidas por el Acuerdo impugnado, dado que, de todas maneras, para ejercer las atribuciones constitucionales de crear, fusionar y suprimir empleos de su dependencia y para fijarles funciones y señalarles sus emolumentos, debe el alcalde atenerse a los acuerdos municipales, aspecto éste que resta total independencia para la organización o reorganización de la alcaldía respectiva, pues, finalmente, es el Concejo Municipal la corporación que debe hacer el marco general de la estructura de la administración municipal, incluyendo la dependencia de la alcaldía, marco dentro del cual el alcalde ejercita la atribución de creación, supresión, fusión de cargos, y de señalamiento de funciones y de emolumentos a

que se refiere la norma constitucional. De otro lado, las facultades de reestructuración de la administración municipal son las que se ejercen en virtud de la atribución de creación, supresión y fusión de entidades, dependencias y empleos, atribuciones que, como ya se vio, en el ámbito municipal se ejercen en virtud de autorización constitucional; por lo tanto, la Ley 443 de 1998, que fue expedida con posterioridad, no es norma que debe analizarse como transgredida además porque no estaba vigente al momento del nacimiento del acto demandado. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE el fallo apelado y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de julio once (11) del año dos mil dos.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE