CE-SEC1-EXP2000-NAP011

ACCION POPULAR - trámite de dos instancias / INTERVINIENTES - Cuando acreditan interés directo en el resultado procesal debe reconocerse personería para actuar / RECURSO DE APELACIÓN - Aplicación por remisión del art. 351-2 del C.P.C. Si bien de conformidad con la Ley 472 de 1998, el trámite de las acciones populares y de grupo es de dos instancias, la Sala considera que la circunstancia de que esta acción deba tramitarse con arreglo, entre otros, al principio de celeridad, como lo ordena el artículo 5º de la citada ley, no puede llevar a transformarlo en de única instancia para eventos en los que, como ocurre en el sub examine, se limitaría el acceso de una de las partes que alega tener interés para actuar dentro del proceso. La Sala concluye, entonces, que la no inclusión de una decisión como la aquí controvertida dentro de las que señala el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, representa un vacío que debe llenarse mediante la aplicación del numeral 2º del artículo 351 del C. de P. C., por remisión que hace el artículo 5 de la Ley 472 de 1998. Muestra lo anterior, sin lugar a equívocos, que las sociedades Inversiones Rascovsky y Cia Ltda. y Altos de Teusacá S. A., tienen interés directo en el resultado del presente proceso, habida cuenta de que lo debatido se refiere a la preservación de la zona de reserva que la CAR desafectó, dentro de la cual está ubicado el proyecto urbanístico que pretenden realizar, por lo que deberá admitirse su solicitud y reconocérseles personería para actuar en el proceso, de acuerdo con el interés que les asiste para, de esa forma, brindarles la

oportunidad procesal propicia para que expongan sus argumentos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., trece (13) de abril del dos mil (2000).

Radicación número: AP – 0011

Actor: REYNALDO MUÑOZ CABRERA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: APELACION AUTO La Sala decide la apelación presentada mediante apoderado por las sociedades Inversiones Rascovsky y Cia. Ltda. y Altos de Teusacá S.A. contra el auto de 22 de noviembre de 1999, mediante el cual la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de reconocimiento de personería para actuar en el presente trámite a las sociedades recurrentes.

I.- Los hechos

I. 1. Reynaldo Muñoz Cabrera, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, demanda: “Que con la elemental consideración de la prevalencia del interés general que atañe a los habitantes de Santa Fe de Bogotá sobre el interés de algunos propietarios de terrenos en la zona desafectada vecina al embalse de San Rafael, se mire en forma integral la importancia que reviste la conservación y protección de todo el sistema, incluyendo Chingaza, el embalse de San Rafael y la cuchilla de Usaquén, para lograr una gestión sostenible de esta fábrica de agua. “Este es un asunto de trascendental importancia, que por lo menos debe

tratarse dentro de los parámetros científicos y técnicos expresados, entre otros, por el profesor Thomas Van Der Hammen en su libro ‘Plan Ambiental de la Cuenca del Río Bogotá – Análisis y Ordenamiento Territorial’, publicado por la CAR Cundinamarca en enero de 1998. “Que se oiga y se consulte a todas las entidades del sector público involucradas en este tema, entre otros, Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM, INGEOMINAS, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Santa Fe de Bogotá DAMA, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santa Fe de Bogotá, la Alcaldía del Municipio de La Calera, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, Organizaciones No Gubernamentales, expertos en la materia y ciudadanía en general. “Este caso debe constituir una prueba de la armonía y coherencia del Sistema Nacional Ambiental ordenado por la Ley 99 de 1993 que desarrolla valores y principios consagrados en la Constitución de 1991, denominada por la Corte Constitucional: constitución ecológica. “Que se tengan en cuenta al resolver este asunto los principios generales ambientales que deben guiar la política y la gestión ambiental en Colombia según el artículo 1 de la Ley 99 de 1993, en especial el principio de precaución indicado en el numeral 6, y en los numerales 13 y 14 del mismo artículo la consideración

de esta problemática dentro del Sistema Nacional Ambiental, teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente. “Que la protección ambiental del sistema Chingaza se tenga en cuenta en los planes de ordenamiento y manejo de las cuencas comprometidas, evitando así la dedicación de unos espacios para fines incongruentes con su adecuado destino natural. “Que no se cree innecesariamente una situación de riesgo ambiental donde no existe.”

I. 2. Las sociedades Inversiones Rascovsky y Cia Ltda. y Altos de Teusacá S.A., mediante apoderado, solicitaron se les reconozca personería para actuar en este trámite, habida cuenta de que en la actualidad tramitan ante la autoridad competente las licencias ambientales para la construcción de viviendas, en número cercano de 500, en un terreno de 137 hectáreas situadas en el área desafectada, costado suroccidental del Embalse de San Rafael, lo que demuestra un interés jurídico directo en los resultados del proceso.

II.- La providencia apelada El Tribunal de origen rechazó la petición de las recurrentes por cuanto la acción popular ejercitada tiene como fin la protección de los derechos e intereses colectivos de los beneficiarios del sistema de abastecimiento de agua para Santa Fe de Bogotá y varios municipios vecinos, teniendo en cuenta el marco jurídico constitucional y legal en su dimensión ambiental vigente en Colombia, riesgo que tiene ocurrencia en especial por la creciente contaminación que está sufriendo el embalse de San Rafael, como consecuencia del desarrollo de urbanizaciones y actividades legales e ilegales que se presentan en la cuenca alta del río Teusacá

y por los nuevos desarrollos urbanísticos ya programados en los alrededores del embalse, que se ha visto acrecentado con la desafectación de una importante área de la reserva forestal que se estableció para su protección. Así que los responsables de la seguridad y de la debida protección de tal sistema de abastecimiento, no son los otros que los entes públicos que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental ya notificados de la demanda por expresa solicitud del demandante o por determinación oficiosa de la Magistrada conductora del proceso. La afirmación del abogado de las memorialistas en cuanto se consideran responsables en tanto son los urbanizadores a que se refiere implícitamente el actor en el libelo, no tienen la virtud de hacer recaer sobre ellas tal condición, como para integrarlas al contradictorio en calidad de parte demandada. Si bien al sentirse aludidas ellas porque potencialmente les recaería el efecto de una decisión favorable, puede predicarse su interés indirecto en las resultas del proceso, por tener la expectativa de ser beneficiarias de una licencia ambiental para adelantar un proyecto de construcción en el área del embalse de San Rafael, pero ello no las legitima para actuar por pasiva en contra de las pretensiones del actor popular. Es claro que acorde con la ley y la doctrina procesal, para ser litisconsorte de la parte demandada se requiere que su presencia en el proceso sea indispensable o imprescindible, de modo que sin su intervención en tal carácter no sea posible dictar sentencia de mérito. No es atribuible a las sociedades en referencia esa capacidad procesal para oponerse directamente a la sentencia favorable a las pretensiones de la parte activa, que no son otras que las de la comunidad usuaria del recurso hídrico que

se busca proteger. De otra parte, observada sin dificultad la intención de las personas jurídicas poderdantes, es oportuno advertir que la expresa regulación de la ley 472 de 1998, impide aceptar coadyuvantes por pasiva, ya que solamente se previó esa figura por activa. Quiso decir el legislador tácitamente, que frente al derecho colectivo, preeminente y superior, no es concebible la oposición de terceros, pues ningún interés particular es oponible. Además, de resultar avante las pretensiones de la demanda, para el reconocimiento de los derechos de particulares éstos tendrían los medios de acción de índole patrimonial legalmente establecidos, si es que llegare a configurarse la hipótesis de un daño indemnizable, en tal evento de dar eficacia a la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos. III.- Fundamentos de la apelación En el tercero de los párrafos de la demanda se denuncia como igualmente responsables a los promotores privados de desarrollos urbanísticos que se adelantan o pretenden adelantarse en las proximidades del embalse San Rafael, que no son otros sino los promotores y propietarios del proyecto Altos de Teusacá, como se puede comprobar con las pruebas aportadas con la ampliación de la demanda. “Como bien lo dijo la delegada de la Procuraduría General de la Nación, entidad que ha tenido en este caso los más extraños movimientos en zig-zag, de lo que se trataba en la Audiencia de hoy era de encontrar un acuerdo para prohibir la ejecución de proyectos urbanísticos en esa zona, es decir, de confiscar en la práctica 137 hectáreas de Altos de Teusacá, de seguro para que se

conviertan después en otros dolorosos ejemplos de las invasiones que destrozan sin piedad las cuencas del Río Teusacá.” IV.- Consideraciones de la Sala

IV. 1. Si bien es cierto que, de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el recurso de apelación procede contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad que señala el C. de P. C., un análisis más preciso del tema lleva a la Sala a considerar que el auto controvertido, por el cual se negó el reconocimiento de personería para actuar en este trámite a las sociedades Inversiones Rascovsky Ltda.. y Altos de Teusacá S. A., en aras de la preservación del debido proceso y con miras a la supremacía del derecho sustancial, principios superiores que no pueden ser desconocidos, amerita su revisión por el superior.

La anterior consideración se justifica en la medida de que se está en frente de una acción de carácter constitucional, en tanto que está consagrada en el artículo 88 de la Carta Política como uno de los instrumentos previstos para la garantía, protección y aplicación de los derechos colectivos, lo cual exige que su desarrollo legal e interpretación busquen su efectiva aplicación. Si bien de conformidad con la Ley 472 de 1998, el trámite de las acciones populares y de grupo es de dos instancias, la Sala considera que la circunstancia de que esta acción deba tramitarse con arreglo, entre otros, al principio de celeridad, como lo ordena el artículo 5º de la citada ley, no puede llevar a transformarlo en de única instancia para eventos en los que, como ocurre en el

sub examine, se limitaría el acceso de una de las partes que alega tener interés para actuar dentro del proceso. En tal sentido debe interpretarse la norma para salvaguardar la efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia, que no puede consistir en la simple oportunidad de presentar una solicitud, como la que aquí se debate, ante el juez respectivo, sino que debe comprender el estudio serio y razonado del asunto planteado hasta llegar a una decisión, salvo que no se cumplan los requisitos mínimos que la ley exige para su trámite. De esta manera, se preserva la garantía de revisión por parte del superior, por tratarse, como ya se dijo, de una acción sometida a un proceso de dos instancias. La Sala concluye, entonces, que la no inclusión de una decisión como la aquí controvertida dentro de las que señala el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, representa un vacío que debe llenarse mediante la aplicación del numeral 2º del artículo 351 del C. de P. C., por remisión que hace el artículo 5 de la Ley 472 de 1998. Por lo tanto, procede al estudio de la impugnación presentada.

IV. 2. Señala el apelante que las sociedades que representa tienen interés para intervenir es este trámite porque, además de tramitar en la actualidad los permisos ambientales para la construcción del proyecto Altos de Teusacá en la zona desafectada del embalse de San Rafael, en la demanda que dio origen al proceso se les menciona como directamente responsables a “... los promotores privados de desarrollos urbanísticos que se adelantan o pretenden adelantarse en las proximidades del Embalse de San Rafael...”

En efecto, la revisión de los autos muestra a la Sala que la sociedad Altos de Teusacá S. A. es la propietaria del lote de terreno de que da cuenta el certificado de tradición y libertad que obra a folios 172 a 173, ubicado en el municipio de La Calera y que, además, la Alcaldía del mencionado municipio, mediante las resoluciones núms. 032 de 13 de marzo y 905 de 17 de noviembre, ambas de 1995 (v. folios 174 a 179), concedió la licencia para el desarrollo del predio señalado, aprobó el plano de zonificación y loteo, y el cuadro de áreas presentado. Muestra lo anterior, sin lugar a equívocos, que las sociedades Inversiones Rascovsky y Cia Ltda. y Altos de Teusacá S. A., tienen interés directo en el resultado del presente proceso, habida cuenta de que lo debatido se refiere a la preservación de la zona de reserva que la CAR desafectó, dentro de la cual está ubicado el proyecto urbanístico que pretenden realizar, por lo que deberá admitirse su solicitud y reconocérseles personería para actuar en el proceso, de acuerdo con el interés que les asiste para, de esa forma, brindarles la oportunidad procesal propicia para que expongan sus argumentos. Por lo expuesto, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la solicitud de la recurrente en la acción de cumplimiento, en el sentido de revocar la decisión contenida en el auto de 22 de noviembre de 1999. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE REVOCAR el auto de 22 de noviembre de 1999, mediante el cual la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud presentada mediante apoderado por las sociedades Inversiones Rascovsky y Cia Ltda. y Altos de Teusacá S.A.; y, en su lugar DISPONE: PRIMERO.- Téngase a las mencionadas sociedades como parte interesada en el presente trámite SEGUNDO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 13 de abril del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA