CE-SEC1-EXP2000-NAP024

ACCION POPULAR - Moralidad administrativa como interés colectivo / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Concepto / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - No se viola cuando se formulan cargos por ofrecer o desarrollar programas académicos sin el registro ante el Icfes No aparece demostrado en el proceso que la intención del Icfes hubiera sido la de sancionar a la Universidad Antonio Nariño, en lugar de resolver la solicitud de registro de la extensión del programa académico de derecho a la ciudad de Quibdó, circunstancia esta que no puede inferirse, como lo pretenden los demandantes, del hecho de que se hubiese formulado pliego de cargos a dicha institución, por haber ofrecido y desarrollado tal programa sin obtener el correspondiente registro; además de que la situación que los actores pretenden hacer prevalecer no encaja propiamente dentro del concepto de moralidad administrativa, entendida ésta, según la doctrina, como el desenvolvimiento del servidor público dentro de auténticos propósitos de servicio público, con toda honestidad y desinterés y con absoluto respeto a las normas sobre obligaciones, incompatibilidades y prohibiciones. EXTENSIÓN DE PROGRAMAS ACADÉMICOS - Sin su registro ante el Icfes no se puede ofrecer el programa y menos desarrollarlo / DEROGATORIA TACITA - Del articulo 5 del Decreto 2790 de 1994 por el art. 6 del Decreto 1225 de 1996 / DERECHO AL ACCESO AL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACIÓN - Inexistencia de vulneración cuando no se cumplen los procedimientos legales Ahora, en lo tocante al derecho de acceso al servicio público de educación, cabe tener en cuenta lo siguiente: La Universidad Antonio Nariño el 18 de diciembre de 1996, invocando

el Decreto 1225 de 18 de julio de 1996, comunicó al Jefe de la División Académica del ICFES la extensión de los programas de Derecho y de Contaduría Pública a la ciudad de Quibdó en virtud del Convenio celebrado con el Gobernador del Chocó. Estima la Sala que si bien es cierto que el Decreto 2790 de 1994 en su artículo 5º preveía que si transcurridos 6 meses de la comunicación al ICFES sobre la extensión de los programas, éste no hubiere efectuado la verificación, la institución podía iniciar actividades académicas, no lo es menos que tal norma debe entenderse tácitamente derogada por el artículo 6º del Decreto 1225, antes mencionado, pues es contraria a esta disposición, la cual es clara al advertir que sin el registro no se puede OFRECER el programa. Y la iniciación de actividades lógicamente supone un ofrecimiento previo de los programas académicos a desarrollar. Luego, si ni siquiera se puede ofrecer el programa, mucho menos se puede desarrollar. Si bien es cierto que los estudiantes tienen derecho de acceder a la educación, no lo es menos que la puesta en marcha de programas académicos implica el cumplimiento de los procedimientos establecidos en la ley, los cuales no pueden obviarse; y mucho menos adelantarse con prescindencia de los mismos, so pretexto de la “morosidad” de las autoridades para tomar las decisiones que correspondan. Por esta razón, no está llamada a prosperar la acción popular instaurada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo del dos mil (2000).

Radicación número : AP024

Actor: EDUARDO MORENO MARTINEZ Y OTRO.

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL E ICFES Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por los actores contra la sentencia de 14 de enero del 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. EDUARDO MORENO MARTINEZ Y MARCIAL BLANDON RIVAS, obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Chocó, tendiente a que se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Que se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al ICFES que incluyan en el Sistema Nacional de Información el registro de la extensión del programa de Derecho de la Universidad Antonio Nariño, a la ciudad de Quibdó; se comunique a las Directivas de dicha Universidad para que continúen las admisiones de los bachilleres pendientes de ingreso, los cuales vieron frustradas sus aspiraciones, lo que afecta el derecho de acceso a la educación. 2ª: Que se fije el monto del incentivo a que tienen derecho como actores populares. 3ª: Que se condene a los demandados al pago de perjuicios, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998. 4ª: Que se fije un término de 24 horas para que se cumpla la orden del registro de la

extensión del programa de derecho a la ciudad de Quibdó. I.2-. En apoyo de sus pretensiones los actores adujeron, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: 1º: Que el artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria y el artículo 28 de la Ley 30 de 1992, faculta a las Universidades para crear, organizar y desarrollar sus programas académicos; a su vez, el artículo 56, ibídem, establece el Sistema Nacional de Información. 2º: Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2790 de 1994, a través del cual se señaló el procedimiento y lineamientos a seguir para la notificación e información de los programas académicos que las diferentes entidades de educación superior planeaban abrir; en el artículo 3º se fijó un plazo de 6 meses para otorgar el registro, período este dentro del cual se podían efectuar visitas de verificación por parte del Ministerio de Educación Nacional; y, conforme a los artículos 5º y 6º, vencido dicho plazo, sin que se hubiera efectuado la correspondiente visita de verificación, la institución universitaria podía iniciar actividades académicas, procediendo el ICFES al registro del programa en el Sistema de Información de la Educación Superior. 3º: Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1225 de 1996, que modificó el Decreto 2790, y en su artículo 4º previó que “hecha la notificación o información del programa respectivo el ICFES dispondrá de un término de treinta (30) días para pronunciarse sobre aquellas”; y que, en los numerales 1 a 3 del mismo artículo se enuncian, taxativamente,

las determinaciones que el ICFES puede adoptar una vez sea efectuada la visita y verificados los hechos. 4º: Que el 16 de diciembre de 1996, la Universidad Antonio Nariño informó al ICFES sobre la extensión del programa de Derecho de Bogotá a la ciudad de Quibdó; y dicha entidad no se pronunció en el término de 30 días, así como tampoco otorgó el registro, a pesar de que transcurrieron los 6 meses consagrados en el Decreto 2790 de 1994. 5º: Que el 21 de septiembre de 1998 algunos estudiantes le solicitaron al Ministro de Educación la colaboración para que el programa fuera incluido en el Sistema Nacional de Información del ICFES; y el 1º de noviembre del mismo año el Subdirector Jurídico de esta entidad contestó la solicitud de manera vaga y evasiva, mencionando hechos que no tienen que ver con el caso, omitiendo la razón por la cual no expide el registro, como tampoco cita norma jurídica para abstenerse de registrar el programa, sino que se limita a decir que existen investigaciones contra la Universidad. 6º: Que el ICFES realizó una visita de verificación 18 meses después de haber recibido la información, a pesar de que el Decreto 1225 le concede 30 días y el Decreto 2790 consagraba 6 meses. 7º: Que la Universidad Antonio Nariño cuenta en la ciudad de Quibdó con instalaciones adecuadas, ubicadas en la carrera 1ª núm. 30-64, en las cuales hizo una inversión cuantiosa. Tiene infraestructura, equipos, sistematización, recursos bibliográficos, 42 aulas y una excelente nómina de docentes; y que, ante la formulación del pliego de cargos por

parte del ICFES, por desarrollar el programa, se vio forzada a suspender las admisiones, hasta tanto se resuelva la situación. 8º: Que el Rector de la Universidad ha insistido ante el ICFES para que se incluya en el Sistema de Información la extensión del programa de Derecho, sin que haya obtenido resultado alguno; y que aquél, con la omisión en el cumplimiento de sus funciones, está violando el derecho de acceso a la educación de cientos de alumnos que ven frustrado su anhelo de superación. 9º: Que en el presente caso se trata de derechos colectivos, como es el de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna (artículos 88 de la Constitución Política y 4º de la Ley 472 de 1998). 10º Que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 67 y 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, el ICFES está atentando contra un interés colectivo, como es el acceso a la educación, a su vez, que ha desconocido la Ley 30 de 1992 y los Decretos 1403 de 1993, 837 de 1994, 2790 de 1994 y 1225 de 1996. 11: Que el ICFES falta a la moralidad administrativa cuando intenta disimular su omisión de incluir en el registro la extensión con la formulación de un pliego de cargos a la Universidad por desarrollar el programa, sin tener en cuenta que el Decreto 837 de 1994, en su artículo 6º, parágrafo 2º, la faculta para ofrecer la extensión por haber celebrado contrato con el Departamento.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

Para denegar las pretensiones de la demanda el a quo consideró, en síntesis, lo siguiente: Que el interés que se ve perjudicado es el del grupo de estudiantes que accedieron al programa de Derecho ofrecido por la Universidad Antonio Nariño en la ciudad de Quibdó, sin previo registro; y es claro que la supuesta violación de los intereses de ese grupo de estudiantes no proviene de la autoridad pública demandada, sino de las directivas de aquélla. Que el Decreto 1225 de 16 de julio de 1996 condicionó el derecho de las Universidades para ofrecer programas académicos, a que, previamente, la autoridad competente les expidiera el respectivo registro, sin el cual no puede incorporarse el programa académico al Sistema Nacional de Información de la educación superior. Que el programa de Derecho de la Universidad Antonio Nariño, que funciona en la ciudad de Quibdó, fue ofrecido y desarrollado sin el respectivo registro, en vigencia del mencionado Decreto 1225, razón por la cual, es palmario que dicho programa está por fuera del ordenamiento legal, pero no por acción u omisión de la autoridad pública, sino por la irresponsabilidad de las directivas de aquélla, que se precipitaron a desarrollarlo. Que si bien la moralidad administrativa es uno de los intereses colectivos susceptibles de protección a través de las acciones populares, en este caso no hay evidencia de vulneración de los principios que la función pública impone a sus titulares, por parte de los funcionarios del ICFES y del Ministerio de Educación Nacional. A juicio del a quo, no puede afirmarse que dichas autoridades estén obstaculizando el acceso al servicio público de la educación superior, pues el encargado de la prestación de

este servicio debe someterse a las normas que lo regulan, así como a la permanente inspección y vigilancia del Estado. Que, aún cuando los actores se escudan en la defensa de los intereses colectivos, una lectura detallada de la demanda deja en evidencia que sus pretensiones van en otro sentido, pues más parece que actúan en interés de la Universidad Antonio Nariño, en procura del tan anhelado registro. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los actores adujeron como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes: Que está demostrada la morosidad del ICFES, lo cual vulnera los derechos e intereses colectivos frente al servicio público de la educación, pues dicha entidad no cumplió el término de 6 meses y lleva años, sin que hubiese practicado la visita. Que la Universidad no ha sido irresponsable, pues ha agotado todos los medios legales a su alcance, y es la morosidad del ICFES la que ha entorpecido el proceso. Que es una apreciación errada del Tribunal el considerar que se está actuando en defensa de la Universidad. IV-.CONSIDERACIONES DE LA SALA De los fundamentos de la demanda se infiere que los derechos cuya defensa o protección motivaron el ejercicio de la presente acción son, a saber: el relacionado con la moralidad administrativa y el acceso a la prestación de los servicios públicos en forma eficiente y oportuna. Tales derechos, conforme a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, tienen el carácter de colectivos y su protección se puede lograr a través de la acción instaurada, conforme lo previene el artículo 2º, ibídem. En lo que respecta a la moralidad administrativa, los actores hacen descansar su violación

en el hecho de que, a su juicio, el ICFES intenta disimular la omisión de incluir en el registro la extensión del programa académico de derecho con la formulación de un pliego de cargos a la Universidad Antonio Nariño. Sobre el particular, estima la Sala que, de una parte, no aparece demostrado en el proceso que la intención de la entidad pública hubiera sido la de sancionar a la Universidad Antonio Nariño, en lugar de resolver la solicitud de registro de la extensión del programa académico de derecho, circunstancia esta que no puede inferirse, como lo pretenden los demandantes, del hecho de que se hubiese formulado pliego de cargos a dicha institución, por haber ofrecido y desarrollado tal programa sin obtener el correspondiente registro; además de que la situación que los actores pretenden hacer prevalecer no encaja propiamente dentro del concepto de moralidad administrativa, entendida ésta, según la doctrina, como el desenvolvimiento del servidor público dentro de auténticos propósitos de servicio público, con toda honestidad y desinterés y con absoluto respeto a las normas sobre obligaciones, incompatibilidades y prohibiciones (Diego Younes Moreno, Curso Elemental de Derecho Administrativo, Cuarta Edición, Ediciones Gustavo Ibañez, página 32). Así pues, no tiene vocación de prosperidad el cargo relativo al derecho colectivo en estudio. Ahora, en lo tocante al derecho de acceso al servicio público de educación, cabe tener en cuenta lo siguiente: De los documentos que obran en el proceso se extrae que la Universidad Antonio Nariño el 18 de diciembre de 1996, invocando el Decreto 1225 de 18 de julio de 1996, comunicó al Jefe de la División Académica del ICFES la extensión de los programas de Derecho y

de Contaduría Pública a la ciudad de Quibdó en virtud del Convenio celebrado con el Gobernador del Chocó. Conforme al artículo 4º del Decreto 1225, vigente cuando se hizo la notificación o información al ICFES por parte del representante legal de la Universidad Antonio Nariño, hecha la notificación o información del programa respectivo, el ICFES dispondrá de un término de treinta (30) días para pronunciarse sobre aquellas, bien sea: - Declarando que la notificación o información es satisfactoria, caso en el cual envía inmediatamente el programa para su registro en el Sistema Nacional de Información; - Ordenando la verificación de la información para constatar su veracidad, caso en el cual,

HASTA TANTO NO SE OBTENGA RESPUESTA O RESULTADOS SATISFACTORIOS

EL PROCEDIMIENTO DE NOTIFICACION O INFORMACION NO ESTARA AGOTADO Y EL PROGRAMA NO PODRA SER REGISTRADO EN EL SISTEMA. - Constatando la justificación, pertinencia, recursos y calidad del programa ofrecido, para lo cual deberá realizarse una verificación dentro de los seis meses siguientes a la fecha de radicación de la información relacionada con dicho programa; y mientras no sea expresamente aceptada tampoco será registrado. Y el artículo 6º ibídem, prevé que el registro ES INDISPENSABLE PARA QUE LA

INSTITUCION PUEDA OFRECER EL PROGRAMA-.

Estima la Sala que si bien es cierto que el Decreto 2790 de 1994 en su artículo 5º preveía que si transcurridos 6 meses de la comunicación al ICFES sobre la extensión de los programas, éste no hubiere efectuado la verificación, la institución podía iniciar actividades académicas, no lo es menos que tal norma debe entenderse tácitamente derogada por el

artículo 6º del Decreto 1225, antes mencionado, pues es contraria a esta disposición, la cual es clara al advertir que sin el registro no se puede OFRECER el programa. Y la iniciación de actividades lógicamente supone un ofrecimiento previo de los programas académicos a desarrollar. Luego, si ni siquiera se puede ofrecer el programa, mucho menos se puede desarrollar. Se afirma en la contestación de la demanda que la visita al programa se practicó el 6 de octubre de 1998 (folio 36) y que como en ella se pudo establecer que la Universidad Antonio Nariño inició actividades, ello dio lugar a que se le formulara pliego de cargos (folio 36). Ahora, ciertamente el ICFES ha excedido los términos previstos en la ley para la resolución de la solicitud de registro en el Sistema de Nacional de Información. Pero esta conducta de la autoridad pública no puede justificar situaciones de hecho. De otra parte, si bien es cierto que los estudiantes tienen derecho de acceder a la educación, no lo es menos que la puesta en marcha de programas académicos implica el cumplimiento de los procedimientos establecidos en la ley, los cuales no pueden obviarse; y mucho menos adelantarse con prescindencia de los mismos, so pretexto de la “morosidad” de las autoridades para tomar las decisiones que correspondan. Por esta razón, no está llamada a prosperar la acción popular instaurada. Pero la improsperidad de la acción no impide que, conforme lo manifestó el a quo en la parte motiva del fallo, se haga un llamado a las autoridades de educación para que definan, sin más dilación, la situación de la extensión del programa académico de

Derecho en la ciudad de Quibdó. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de mayo del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA