CE-SEC1-EXP2000-NAP031

DAÑO AMBIENTAL - Concepto / IMPACTO AMBIENTAL - Concepto y efectos / DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Inexistencia de vulneración / DESARROLLO SOSTENIBLE - Unión entre medio ambiente y desarrollo En cuanto de la petición relativa al derecho a un ambiente sano, se tiene en cuenta que debe existir daño ambiental, entendido como toda actividad humana individual o colectiva que ataca los elementos del patrimonio ambiental, aspecto no demostrado y, por el contrario, controvertido por las pruebas aportadas en la actuación. Causar impacto al ambiente significa lesionar los intereses legítimos de personas determinadas, configurando, daños particulares y, por ende, legitimando al afectado para solicitar una reparación. El impacto ambiental presupone la actividad de una autoridad pública, ya que puede dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio; tal autoridad debe someter a evaluación sistemática la actividad y tener en cuenta los resultados para conceder o no su aprobación. El DAGMA actuó diligentemente ceñido a las reglas del procedimiento para establecer un posible impacto ambiental en el “Depósito Junior”, con repetidas visitas, pruebas técnicas, y verificación de certificados de documentos de sanidad, encontrándose así dentro de los parámentros ambientales, la actividad de la bodega, sin causar un impacto negativo. No existe, por lo tanto, prueba alguna que indique que el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, se encuentra vulnerado o amenazado; por ello encuentra la Sala que la actividad desarrollada por el “Depósito Junior” responde al criterio de Desarrollo Sostenible, en la medida de que es la unión o lazo entre el medio ambiente y el desarrollo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santa fe de Bogotá, D.C., abril trece (13) del año dos mil (2000)

Radicación número: AP-031

Actor: FUNDACION BIODIVERSODAD Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de febrero 21 del año 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

IANTECEDENTES

a. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda. El Representante Legal de la FUNDACION BIODIVERSIDAD, organización ambientalista no gubernamental, en ejercicio de la Acción Popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, instauró demanda contra la Directora del Departamento de Gestión del Medio Ambiente del Municipio de Santiago de Cali, DAGMA, persiguiendo las siguientes pretensiones: 1º. Se profiera sentencia contra la Directora del Dagma, para que proceda inmediatamente a ordenar el cierre de la “Bodega Junior” de papel reciclado ubicada en la Carrera 13 Nº 12 - 39 del Barrio San Pascual en el Municipio de Santiago de Cali. 2º. Se condene a la Directora del DAGMA, al pago a la Fundación Biodiversidad, del incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, según estime el Tribunal, entre diez y ciento cincuenta salarios mínimos mensuales legales.

b. Los hechos de la demanda. Ellos son, en síntesis, los siguientes: ( folios 1 al 32) 1º. En la carrera 13 Nº 12 - 39 del Barrio San Pascual de la actual nomenclatura urbana de Santiago de Cali, funciona una bodega de papeles reciclados, de propiedad o a cargo de la señora Teresa Franco, denominado “Depósito Junior”. 2.- Con ocasión de la queja ciudadana, el 21 de junio de 1999, mediante oficio 04031, la Subdirectora de Control Ambiental del DAGMA, solicitó a la Bodega de Papeles de la Señora Teresa Franco, información detallada acerca de la actividad allí realizada. 3º El 22 de junio de 1999, mediante oficio 04042, la Subdirectora de Control Ambiental de DAGMA, expresó que “La actividad de la bodega no requiere Licencia Ambiental, entre otras razones, por estar allí antes de la expedición del mencionado decreto y por tratarse de un impacto que no es grave, ni ocasiona deterioro irreversible al paisaje”. 4º El 23 de junio de 1999, la ciudadana Myriam Duarte Rubio interpuso los recursos de reposición y de apelación contra el oficio 04042, manifestando que el Código de Recursos Renovables Naturales y de Protección al Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974), ordenó en su artículo 35 que el descargue de residuos, basura y desperdicios requiere autorización, y el Código Sanitario (Ley 9ª de 1979 ), previó en su artículo 24, que ningún establecimiento podrá almacenar a campo abierto o sin protección, basuras sin previa autorización del

Ministerio de Salud o la entidad delegada. También expresó la ciudadana, que el almacenamiento de residuos sólidos de papel denominados basuras por la ley, realizado en la bodega de Teresa Franco, causa varios impactos ambientales como: a) El estacionamiento de camiones y la salida de los mismos, genera polución por ruido y la combustión de la gasolina o diesel, b) La descarga de las pacas o grandes paquetes de residuos de papel, tiradas desde los camiones generan por su peso y caída fuerte vibración en el suelo y la exposición al aire de partículas en suspensión, pues sólo una mínima parte de la bodega está techada; c) El almacenamiento de papel reciclado tiene efectos fitosanitarios, pues el material reciclado atrae la presencia de bichos (cucarachas) y roedores (ratas), además de la humedad de las pacas de papel enrarecen el entorno y lo hacen insalubre. Por todo ello, se solicitó al DAGMA se requiriera la exhibición de la autorización sanitaria para el bodegaje de papel y la imposición de un Plan de Manejo Ambiental o, en su defecto, la aplicación de las sanciones descritas en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993. El 25 de junio de 1999, mediante oficio 011206 el Jefe de la División de Equipamiento, Zonificación y Nomenclatura de la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico de Santiago de Cali, manifestó a la Junta de Acción Comunal del Barrio San Pascual, que la actividad de comercio de artículos de reciclaje clasifica como no permitida en el área de actividad mixta M-2, donde se encuentra ubicada, Barrio San Pascual.

El 12 de Julio de 1999, mediante oficio 03478, la Directora del DAGMA manifestó que la información solicitada al propietario de la bodega está siendo evaluada para determinar si es viable la presentación de un Plan de Manejo Ambiental, además expresó que el numeral 9, del artículo 8º del Decreto 1753 de 1994, no enmarca la actividad de almacenamiento de residuos sólidos, insistendo que no se requiere de licencia ambiental, sin resolver los expresos argumentos de la ciudadanía Myriam Duarte. El 27 de julio de 1999, se requirió nuevamente a la Directora del DAGMA, aclarándose que de conformidad con los artículos 27 a 32 del Código Civil, el ordinal 9º del artículo 8º del Decreto Reglamentario 1753 de 1994, abarca el almacenamiento de todos los materiales que puedan ocasionar daño al medio ambiente con excepción de los hidrocarburos, pero como es claro que la actividad desarrollada en la bodega de Teresa Franco es anterior a dicho decreto, no obsta para exigir la autorización sanitaria del Código Sanitario y la imposición de un Plan de Manejo Ambiental. También se solicitó tener presente el concepto de Uso del Suelo como no favorable o no permitida para la actividad de reciclaje expedido por la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico. El 9 de agosto de 1999, mediante oficio 04095, la Oficina de Quejas del DAGMA manifiesta que la señora Teresa Franco propietaria de la bodega en cuestión, cumple con los requisitos solicitados y, por lo tanto, se reafirman los anteriores conceptos en el sentido de no encontrarse impacto ambiental, originado por las actividades de dicha bodega.

El 6 de octubre de 1999, mediante oficio 0018113, el Jefe de División Equipamiento, Zonificación y Nomenclatura de la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico ratificó a la Junta de Acción Comunal del BarrIo San Pascual, que al establecimiento Depósito Junior no se expidió concepto de uso como depósito o venta de material reciclable y se acompañó fotocopia del uso del suelo Nº 008320. c. Los derechos e intereses colectivos citados como vulnerados o amenazados. El actor manifiesta que se ha vulnerado el derecho colectivo al goce de un medio ambiente sano, consagrado en el artículo 79 de la Constitución política, y el derecho colectivo a la realización de desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, contemplado en el literal m del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. d. Entidades públicas responsables según el actor. Manifiesta la parte demandante, que conforme a los fundamentos de hecho y de derecho que motivan ésta “Acción Popular”, es considerada responsable de la vulneración de derechos e intereses colectivos de la población en cuyo favor se ejercita esta acción, el Municipio de Santiago de Cali en la Dirección del Departamento de Gestión del Medio Ambiente. e. Las razones de la defensa. La entidad demandada argumentó que desde agosto del año 1997 el DAGMA realizó dos visitas a las bodegas ubicadas en la carrera 13 No. 12-39 y 12-47 de Cali, en las que no se encontró invasiones de espacio público, ni malos olores, ni

ruido; además, se constató que en la bodega del No. 12-39 sólo se trabaja con material papel picadillo, cartón que compraban a empresas de la ciudad, para ser compactado y vendido a otras empresas para la producción de diferentes tipos de papel. El día 17 de octubre de 1997 se realizó una nueva visita de seguimiento y tampoco se encontró impacto ambiental; la propietaria de la bodega presentó certificado de fumigación y concepto sanitario de la UES Nº 1; ese mismo día se visitó a la señora María Muñoz, residente en medio de las dos bodegas, quien manifestó no se siente perjudicada ni impactada ambientalmente por las actividades que desarrollan sus vecinos. Ante una nueva queja, se solicitó a los propietarios de las bodegas, para que se hicieran presentes ante esta entidad el día 21 de octubre de 1997, para la firma del acta de presentación y compromiso de no producir ningún tipo de impacto ambiental, la cual se cumplió en fecha y hora programada. El 26 de octubre de 1998 se hizo seguimiento a las bodegas y se constató el cumplimiento del compromiso. El día 25 de marzo de 1999, a solicitud de la Personería Municipal, afirmó que dos de sus funcionarios encontraron impacto ambiental el DAGMA, por lo cual se desplazó funcionarios hacia las instalaciones el día 9 de abril de 1999, hora 11:30 a.m., para realizar visita de control posterior, no encontrando impacto ambiental alguno, ni invasión del espacio público; ese día se acordó con la señora Myriam Duarte Rubio realizar mediciones de presión sonora la cuales se llevaron a cabo

los días 14 y 15 de abril de 1999 en presencia de la señora Myriam Duarte Rubio y de su inquilino Manuel Cano; las mediciones se realizaron con las prensas hidráulicas prendidas lo mismo que el cargador y los resultados obtenidos están dentro del nivel máximo permitido para el sector residencial (65 db de día). Con el objeto de verificar que la bodega de propiedad de la señora María Teresa Franco, continúa cumpliendo los requerimientos del DAGMA, funcionarios de la Subdirección de Control Ambiental, realizaron visita ocular el día 22 de Noviembre de 1999 siendo las 2:15 p.m. y encontrando que al momento de la visita estaban depositando material roca muerta en la zona de cargue y descargue de la bodega para prevenir focos de infección y evitar que el sitio que trabajo se convirtiera en un lodasal en época de invierno; también en ese momento estaban descargando un camión y esta labor no obstaculizó ni congestionó el tráfico vehicular; no se observó compra ni venta de papel al menudeo en el sitio; no se observaron vertimientos; no se percibieron malos olores ni partículas en suspensión en la atmósfera. La señora María Teresa Franco propietaria de la bodega manifestó que en el sitio donde funciona la misma tiene también su residencia donde convive con su esposo Rómulo Carmona y sus hijos y hasta el momento no se han enfermado, ni presentado brotes infecciosos, ni en ellos ni en sus trabajadores, que haga presumir que la actividad que allí se desarrolla produce algún tipo de impacto. (Anexo acto de visita Nº 0467). Con lo anterior, el DAGMA se ratifica en su concepto técnico de

que la Bodega Junior de reciclaje no impacta ambientalmente. f. La actuación surtida. De conformidad con las normas previstas, a la demanda se le dio el trámite previsto para las “Acciones Populares”, de acuerdo con lo consagrado en la Ley 472 de agosto 5 de 1998. Por auto de agosto diez (8) de noviembre 1999, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, admitió la demanda y ordenó la notificación personal a la Directora del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente del Municipio de Santiago de Cali y ordenó informar a la comunidad sobre la existencia de la presente acción popular. Mediante auto de noviembre 29 de 1999, citó a las partes y sus apoderados a Audiencia Especial en donde se escucharon las diversas posiciones sobre la acción instaurada. Con auto de diciembre 14 de 1999, se dió por concluida la Audiencia Especial “la partes no llegaron a ningún pacto”, procediendo a continuar el tramite correspondiente, abriendo a pruebas el proceso el 27 de enero del año 2000. A través de auto de febrero 4 del 2000, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión, según lo dispuesto por el artículo 33 de la Ley 472 de 1998. IILA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal de primera instancia negó las pretensiones con fundamento en los siguientes argumentos: Tuvo su génesis la presente causa a raíz de una queja ciudadana, razón por la cual el 21 de junio de 1999 mediante oficio 04031 la Subdirectora de Control Ambiental del DAGMA, solicitó a la bodega de papeles de la señora

Teresa Franco información detallada de la actividad allí realizada. La queja como tal, generó toda una actividad administrativa de la que dan cuenta los documentos aportados al expediente y que tienen su culminación en la personería que asume, por el interés ciudadano, la Fundación Biodiversidad, entidad ambientalista no gubernamental legitimada según la Ley 472 de 1998 para entablar la demanda. Reivindica la Fundación Biodiversidad “el derecho a un ambiente sano”, de consagración constitucional y calificado como tal de colectivo. Es de público conocimiento que los parámetros ambientales son medibles y, por lo tanto, cuantificables; en otras palabras, la comunidad ya puede conocer en qué medida y proporción está alterado un standard ambiental. Es perceptible claramente al juzgador cómo, a raíz de la queja ciudadana, la Oficina de Control Ambiental del DAGMA, desarrolló toda una dinámica actividad en el ejercicio de sus funciones, en averiguar con certeza y precisión si la bodega de papeles a cargo de la señora Teresa Franco generaba o no impacto ambiental. Obran documentos en el expediente que brindan información al Tribunal sobre el manejo en materia ambiental de la llamada bodega “Junior”; se observa el nivel de presión sonora obtenido el día 15 de abril de 1999 practicado por el DAGMA en el cual se lee: “Los resultados obtenidos están dentro de la norma ambiental, por lo anterior no hay impacto de ruido”. Obra una certificación de fumigación y concepto sanitario y declaración de la ciudadana María Muñoz Gumercinia quien manifestó que no siente olores y que el descargue y cargue se produce adentro de la bodega.

De igual manera, obran las actas de compromiso asumidas por los propietarios de la bodega, y en visita realizada por el DAGMA para comprobar invasión y contaminación del aire; se reseña la siguiente nota: “...no se encontró impacto cumple lo pedido por el Dagma se comprometen a seguir cumpliendo la Ley 99 de 1993”. El cúmulo de pruebas técnicas documentales son indicativas y suficientes para establecer que la bodega mencionada no causa impacto ambiental y no altera ningún derecho colectivo que esta instancia jurídica tenga que restablecer. IIILOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Expone como argumentos de impugnación los siguientes: Ha quedado debidamente probado que en la carrera 13 No. 12 - 39 del Barrio San Pascual de esta ciudad, funciona una bodega de papel reciclado denominada “Depósito Junior”, tal como lo corrobora el DAGMA en sus informes. También se probó mediante oficios 011206 de Junio 25 de 1999 y 0018113 de octubre 6 de 1999 del Jefe de la División Equipamiento Zonificación y Nomenclatura de la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico de Santiago de Cali, que la actividad de comercio y bodega de artículos de reciclaje clasifica como no permitida en el lugar donde funciona o sea, no goza de Uso de Suelo, tal como lo dispone el Estatuto de Usos del Suelo y Normas Urbanísticas de Santiago de Cali aprobado mediante Acuerdos Municipales 30 de 1993 y 10 de 1994. Desarrollar la actividad de almacenamiento o depósito de reciclaje o papel reciclado en dicho lugar, constituye una evidente contaminación, pues corrompe

las órdenes del Estatuto de Usos del Suelo y Normas Urbanísticas de Santiago de Cali y produce un cambio indeseable en las características físicas del suelo del Barrio San Pascual, al ser considerada la cuestionada actividad como no compatible; por lo tanto, causa un impacto ambiental negativo, pues se está realizando un desarrollo urbano sin respetar las disposiciones jurídicas, en este caso el Estatuto de Usos del Suelo y Normas Urbanísticas de Santiago de Cali y, por ende, de manera desordenada. La ley 99 de 1993 que creó el Ministerio del Medio Ambiente en Colombia, es clara al manifestar en su artículo 65 que las regulaciones sobre Usos del Suelo en los municipios son materia ambiental. A su turno la reforma administrativa del Municipio de Santiago de Cali aprobada mediante Acuerdo Municipal 01 de 1996, estableció en su artículo 184 que la incompatibilidad del uso del suelo en esta ciudad es un problema ambiental, parámetro que, por ser de público conocimiento, permitió que la comunidad circunvecina a la bodega de papel reciclado le exigiera al DAGMA el cierre de la misma, retomando el argumento del Tribunal pero en sentido correcto. Del cúmulo de pruebas que manifiesta el ad quo, omitió referirse al problema ambiental acusado por la incompatibilidad del uso del suelo por ser no conforme la actividad de bodegaje de papel reciclado, omisión que se extiende al no cumplimiento de los deberes y atribuciones del DAGMA a través de su Subdirección de Control Ambiental, de aplicar las normas del Estatuto de Usos del Suelo y Normas Urbanísticas de Santiago de Cali y la que causa el desarrollo de

la mencionada actividad en virtud de la incompatibilidad del Uso del Suelo, tal como lo dispone la reforma administrativa del Municipio de Santiago de Cali o Acuerdo Municipal 01 de 1996 en su artículo 207, ordinal 2º, que implica sanción por parte del Director de la autoridad ambiental, que no puede ser otra que el cierre definitivo previsto por el literal c del artículo 85 de la Ley 99 de 1993. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sala confirmará la providencia impugnada por las siguientes razones: El accionante manifiesta que “se probó mediante oficios 011206 de Junio 25 de 1999 y 0018113 de octubre 6 de 1999 del Jefe de la División Equipamiento Zonificación y Nomenclatura de la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico de Santiago de Cali, que la actividad de comercio y bodega de artículos de reciclaje clasifica como no permitida en el lugar donde funciona, o sea no goza de Uso de Suelo conforme, tal como lo dispone el Estatuto de Usos del Suelo y Normas Urbanísticas de Santiago de Cali aprobado mediante Acuerdos Municipales 30 de 1993 y 10 de 1994”. Mas exactamente, el oficio 011206 de 25 de julio de 1999 suscrito por el Jefe de División de Equipamiento, Zonificación y Nomenclatura, establece “que la actividad de Comercio de Artículo de Reciclaje (código 6117) clasifica como no Permitida en el Área de Actividad Mixta M-2 donde se encuentra ubicado el barrio San Pascual”.; y el oficio 0018113 de octubre 6 de 1999, también suscrito por el

ya mencionado funcionario establece que “el concepto de Uso de Suelo 008320 (anexo) radicado con el número 134041 de diciembre 10 de 1998, solicitado para la actividad de Comercio al por mayor de elementos de papelería (Esta actividad abarca la venta de elementos como cuadernos, libretas, papel limpio, revistas, periódicos, textos, lápices, borradores; código 6113), clasificado como compatible condicionado a no generar ningún tipo de impacto. Al establecimiento denominado “Depósito Junior”, no se expidió licencia como depósito o venta de material reciclable.” Según ésto, lo que está aquí cuestionado, es si la actividad comercial del “Depósito Junior”, es de recibo en el sector del Barrio San Pascual, aspecto que no se encuentra plenamente probado en el proceso. Al respecto procederá demandar la licencia de funcionamiento otorgada a esta empresa. En cuanto de la petición relativa al derecho a un ambiente sano, se tiene en cuenta que debe existir daño ambiental, entendido como toda actividad humana individual o colectiva que ataca los elementos del patrimonio ambiental, aspecto no demostrado y, por el contrario, controvertido por las pruebas aportadas en la actuación. Causar impacto al ambiente significa lesionar los intereses legítimos de personas determinadas, configurando, daños particulares y, por ende, legitimando al afectado para solicitar una reparación. El impacto ambiental presupone la actividad de una autoridad pública, ya que puede dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio; tal autoridad debe someter a evaluación sistemática la actividad y tener en cuenta los resultados para conceder o no su aprobación. Su objeto es apreciar, en un momento dado, el impacto que todo o parte

de la producción de una empresa es susceptible de producir o generar, directa o indirectamente, en el medio ambiente, ya que toda actividad humana, individual o colectiva, que ataca los elementos del patrimonio ambiental, causa un daño social por afectar los llamados "intereses difusos". Como las acciones populares siempre se instauran para la protección de los llamados DERECHOS COLECTIVOS, por lo que no es necesario que el daño efectivamente se haya causado; su finalidad puede consistir en hacer cesar el peligro que afecta, en principio, a la comunidad. Pueden ser, por lo tanto, de naturaleza preventiva o restitutorias del statuo quo. En el caso en estudio, el accionante pretende que el funcionario del DAGMA ordene y proceda inmediatamente a cerrar la bodega de papel reciclado “Depósito Junior”. Si bien es cierto que el artículo 9° de la ley 472 de 1998 consagra las acciones populares contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos, y en el artículo 2° se les define como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos o intereses colectivos, o restituir las cosas al estado anterior cuando ello fuere posible, en este caso, está probado dentro del proceso, que el DAGMA actuó diligentemente ceñido a las reglas del procedimiento para establecer un posible impacto ambiental en el “Depósito Junior”, con repetidas visitas, pruebas técnicas, y verificación de certificados de documentos de sanidad,

encontrándose así dentro de los parámentros ambientales, la actividad de la bodega, sin causar un impacto negativo. No existe, por lo tanto, prueba alguna que indique que el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, se encuentra vulnerado o amenazado; por ello encuentra la Sala que la actividad desarrollada por el “Depósito Junior” responde al criterio de Desarrollo Sostenible, en la medida de que es la unión o lazo entre el medio ambiente y el desarrollo. Su finalidad es buscar un nuevo modo de desarrollo basándose en la sana utilización de los recursos para la satisfacción de las necesidades actuales y futuras de la sociedad. De manera que, la Sala confirmará la sentencia apelada porque dentro de la actuación se probó que la entidad demandada obró con la diligencia que exige la ley. Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO : CONFÍRMASE la sentencia apelada.

SEGUNDO : En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha trece (13) de abril del año dos mil.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA