CE-SEC1-EXP2000-NAP137

ACCION POPULAR / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Protección / ALCALDES - Primera autoridad policiva / INCENTIVO - Cuando la acción es promovida por entidad pública se destina la Fondo de Intereses Colectivos / SALUD PUBLICA / PLAZA DE MERCADO En relación con el expendio de víveres al interior de la Galería La Concordia del municipio de Florencia se presenta una situación que pone en riesgo la salud de los habitantes de dicho municipio y de los mismos usuarios de la plaza de mercado por las condiciones antihigiénicas producidas por la falta de recolección oportuna de basuras, la presencias de insectos y roedores, la utilización de aguas no aptas para el lavado de carnes, pollos y pescados, la falta de refrigeradores para la conservación de los productos, la congestión alrededor de la plaza de mercado debido a la presencia de vendedores ambulantes, todo lo cual lleva a la Sala a la conclusión de que en realidad existe una verdadera amenaza de una epidemia pública por contaminación de los alimentos. Dicha situación amerita la protección solicitada por la Defensoría del Pueblo, pues en realidad se encuentran en peligro grave derechos de carácter colectivo como son los relativos a la salubridad pública. No todas las medidas que urgen dependen de la apropiación de partidas presupuestales y, por ello, encuentra adecuada la sentencia que se revisa cuando ordena que, entretanto se realiza la reubicación de los vendedores de los productos mencionados, se adelanten gestiones como la relativa la recolección y ubicación de basuras y la recuperación del espacio público. En este punto resulta necesario resaltar que a los alcaldes municipales los califica la

Constitución Política como la primera autoridad de policía ( numeral 2º del artículo 315 de la Constitución Política) y que dentro del concepto de policía se encuentra lo relacionado con la seguridad, salubridad y orden públicos para cuya protección no deben esperar decisión judicial. La Sala encuentra que en el presente caso la solicitud fue formulada por la Defensoría del Pueblo, entidad legitimada como titular de la acción popular acorde con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 y , ante la prosperidad de la misma, procede la imposición de la carga económica, sólo que en el caso de que la acción se promueva por una entidad pública el valor del incentivo se destina al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO Bogotá, noviembre dieciseis (16) de dos mil.

Radicación número: AP -137

Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO

Demandado: ALCALDIA DE FLORENCIA Referencia: APELACION SENTENCIA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Florencia ( Caquetá) contra la sentencia de fecha 25 de septiembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES Como hechos que sustentan la solicitud, la Defensoría del Pueblo adujo la grave situación de desaseo de la plaza de mercado de la ciudad de Florencia, aunado a

que el estado de los productos que allí se expenden, y en especial en lo que se refiere a carnes, pescados y pollo, algunos cerca a la putrefacción y otros sin ningún tipo de protección que asegure la higiene de los alimentos, a más que el servicio de alcantarillado y el de recolección de basuras en el lugar no se prestan de forma adecuada y oportuna. Consideró la solicitante que los derechos colectivos cuya protección debe darse a través de la Acción Popular son los de la seguridad y salubridad públicas y el de gozar de un ambiente sano. Con la solicitud se aportó copia de una visita de inspección a la plaza de mercado realizada por la Defensoría del Pueblo, copias de las solicitudes enviadas por dicha entidad a diferentes autoridades, siendo que se pretende la reubicación de los vendedores en un sitio que ofrezca adecuadas condiciones para el expendio de los alimentos. TRÁMITE DE LA ACCIÓN Recibida la solicitud, el a quo ordenó la notificación de su admisión a la alcaldesa de Florencia y al Director del Instituto Departamental de Salud y la información a la Defensoría del Pueblo y al Ministerio Público para lo de su cargo. Contestada la demanda, la Alcaldesa de Florencia adujo que con anterioridad a la presentación de la Acción Popular había dirigido comunicaciones a diferentes estamentos a fin de corregir la problemática relacionada con el saneamiento de plaza de mercado La Concordia y que, en relación con la recolección de basuras, fue un hecho ocasional entretanto se arreglaba una alcantarilla en la carretera San Juan del Barro. Que en procura de encontrar una solución a los problemas que afronta la plaza de

mercado se está buscando la colaboración del Cuerpo de Bomberos y se ha solicitado la posibilidad de que el servicio de recolección de basuras se preste diariamente. Además, que la administración municipal se encuentra gestionando la reubicación de los usuarios para lo cual debe contar con el consentimiento de la Asociación de Usuarios de la plaza de mercado y se adelantarán jornadas de aseo. Por su parte el Instituto Departamental de Salud contestó la demanda aduciendo que la ley 10 de 1990 contempla la descentralización en el sector salud y fija los alcances de los entes territoriales, y que el Decreto 3075 de 1998, que reemplazó el 2333 de 1982, reglamenta las condiciones sanitarias de las fábricas, depósitos y expendios de alimentos, su transporte y distribución. Dentro de las funciones institucionales se encuentra la de brindar apoyo, asesoría y asistencia técnica a las Direcciones Municipales de Salud. Es por ello que a través de la División de Atención al Ambiente se han diseñado estrategias para que los niveles operativos implementen mecanismos de vigilancia y control, al efecto diseñó el modelo de información e implementó en oficinas operativas y a partir de este instrumento ( acta de visita) se han identificado los grandes problemas de la galería La Concordia. En respuesta al contenido del acta se han establecido concertaciones para la solución de los problemas con la administración. Existe un amplio expediente en donde se identifica la gestión y el alcance de la oficina de Saneamiento del Hospital María Inmaculada a las soluciones mencionadas y un incumplimiento de la administración al plan de

mejoramiento. Aportadas las pruebas decretadas, entre ellas, el aporte de copia del acta de reunión celebrada con la Personería y la Secretaría de Gobierno con los supervisores de la Galería se precisó la situación de algunos de los usuarios que ganaron el derecho al puesto mediante el ejercicio de acciones de tutela, la actitud grosera y amenazante de algunos de los vendedores, el abandono de puestos por falta de pago, la invasión de vendedores ambulantes, en su mayoría familiares de quienes tienen puestos al interior de la plaza de mercado, se realizó Audiencia de Pacto de Cumplimiento en cuyo curso no se dió acuerdo conciliatorio. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal de primera instancia, mediante la sentencia apelada, decidió amparar los derechos colectivos del medio ambiente sano, de la salubridad y del espacio públicos, para lo cual ordenó a la Alcaldía Municipal de Florencia que, en un plazo de seis meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, reubique los expendedores de carne, pollo y pescado y de comida elaborada ( restaurantes) que se encuentran instalados en el sector de la carrera 14 entre calles 16 y 17, aledaños a la plaza de mercado La Concordia; así mismo ordenó al municipio de Florencia que en el futuro se abstenga en arrendamiento o de entregar a cualquier título, apersonas naturales o jurídicas, zonas aledañas al sector mencionado. Igualmente ordenó que, mientras se procede a la reubicación de los vendedores en la plaza de mercado, se realice la evacuación, retiro y disposición final de

basuras y desechos en el depósito existente en la plaza de mercado La Concordia en forma diaria y en el número de veces que sean necesarias para evitar que las mismas permanezcan en dicho lugar; disponer el descalce, lavado diario y limpieza de las cunetas que reciben aguas residuales de los expendios de carne, pollo y pescado y de los restaurantes que funcionan en el sector , y efectuar la fumigación periódica para el control de vectores. Para el cumplimiento de lo dispuesto, igualmente, ordenó la conformación de un Comité de Verificación. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, el municipio de Florencia apeló el fallo con la siguiente argumentación: Aunque se acepta la situación que denunció la Defensoría del Pueblo a través de la demanda, argumenta que el a quo dictó la sentencia sin atender otros imperativos sociales ya que considera que si toda la problemática que afrontan el país se pudiera solucionar a través de providencias judiciales, el país tendría otra cara. Que no puede alegarse que la desorganización que se denunció se deba a la negligencia de la administración municipal, pues lo cierto es que a los entes territoriales se les ha cargado de un cúmulo de obligaciones sin que se les dote de suficientes recursos para atenderlas. Luego de analizar la necesidad de incluir la labor del Concejo Municipal para la destinación de rubros necesarios para el cumplimiento de lo ordenado, llega a la conclusión de la imposibilidad de poder acatar la sentencia, aduciendo, además, la necesaria participación del Gobierno Nacional en la solución del problema a que se refiere este trámite.

Finalmente, afirma que no está de acuerdo con la multa impuesta de 50 salarios mínimos mensuales dictada con base en el artículo 39 de la ley 472 de 1998, pues el municipio tiene su capacidad de endeudamiento en rojo con un decrecimiento cercano al 100% en sus rentas propias, producto de la informalización de su economía, por lo que solicita se rebaje el monto de la sanción. CONSIDERACIONES DE LA SALA De todo lo expuesto a lo largo del trámite de la Acción Popular incoada por la Defensoría del Pueblo, encuentra la Sala que los hechos sobre los que se fundamentó la solicitud no han sido desvirtuados y, por el contrario, aceptados por la administración municipal de Florencia. Otra cosa es que se alegue la imposibilidad de acatar el fallo de primera instancia por razones presupuestales. Se encuentra, entonces, que ciertamente se dá en relación con el expendio de víveres al interior de la Galería La Concordia del municipio de Florencia una situación que pone en riesgo la salud de los habitantes de dicho municipio y de los mismos usuarios de la plaza de mercado por las condiciones antihigiénicas producidas por la falta de recolección oportuna de basuras, la presencias de insectos y roedores, la utilización de aguas no aptas para el lavado de carnes, pollos y pescados, la falta de refrigeradores para la conservación de los productos, la congestión alrededor de la plaza de mercado debido a la presencia de vendedores ambulantes, todo lo cual lleva a la Sala a la conclusión de que en realidad existe una verdadera amenaza de una epidemia pública por

contaminación de los alimentos. Dicha situación amerita la protección solicitada por la Defensoría del Pueblo, pues en realidad se encuentran en peligro grave derechos de carácter colectivo como son los relativos a la salubridad pública cuya protección implica que el Juez de la Acción Popular adopte los mecanismos que, desde su óptica, resuelvan la situación. Bajo la anterior perspectiva, encuentra la Sala que para la solución de los problemas que se ponen de presente dentro de este proceso, si bien es cierto se requiere de rubro presupuestal para la reubicación de los vendedores de pollo, carne y pescado, a fin de que el expendio de estos productos se haga en condiciones que garanticen su calidad e higiene, no todas las medidas que urgen dependen de la apropiación de partidas presupuestales y, por ello, encuentra adecuada la sentencia que se revisa cuando ordena que, entretanto se realiza la reubicación de los vendedores de los productos mencionados, se adelanten gestiones como la relativa la recolección y ubicación de basuras y la recuperación del espacio público. En este punto resulta necesario resaltar que a los alcaldes municipales los califica la Constitución Política como la primera autoridad de policía ( numeral 2º del artículo 315 de la Constitución Política) y que dentro del concepto de policía se encuentra lo relacionado con la seguridad, salubridad y orden públicos para cuya protección no deben esperar decisión judicial. Aunque la Alcaldesa de Florencia alegue falta de recursos para afrontar la problemática, lo cual resulta razonable, más preocupante se presenta lo relativo a la prevención de una situación catastrófica causada por la falta de higiene y de

cumplimiento de normas mínimas que deben observarse para la conservación de alimentos destinados al expendio, pues, como ya se advirtió, de las pruebas aportadas a la presente actuación se desprende, sin necesidad de profundas divagaciones, que la salubridad pública de los habitantes de Florencia se encuentra amenazada por la mala calidad de los alimentos que consumen y, de otra parte, se le ha concedido un plazo de seis meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, para dar cumplimiento a un plan de reubicación, lapso que considera la Sala suficiente para lograr la incorporación dentro del proyecto de presupuesto de las partidas necesarias para el acatamiento de lo dispuesto. La situación así reseñada implica la actuación inmediata de las autoridades locales, que, como ya se vio, no toda depende de la dotación presupuestal reclamada por la Alcaldesa municipal. Pero si bien lo anterior es cierto, la Sala no desconoce la necesidad de involucrar de manera inmediata a las autoridades de nivel nacional cuya intervención se exige para la debida y pronta solución del problema planteado, por lo que ordenará que copia de esta sentencia se remita a Planeación Nacional, al Ministerio de Salud y al Ministerio de Hacienda, para que, en la esfera de sus respectivas competencias, suministren el apoyo necesario al municipio de Florencia. El Tribunal Administrativo del Caquetá, en la parte resolutiva de la providencia aquí impugnada en el numeral primero ordenó amparar los derechos colectivos del medio ambiente sano, de la salubridad pública y el espacio público para los que demanda protección la DEFENSORIA DEL PUEBLO y que están siendo

vulnerados y amenazados por el MUNICIPIO DE FLORENCIA; la Sala entiende que el plazo que se dió para el cumplimiento de esa obligación, debe contabilizarse a partir de que la Alcaldía Municipal de Florencia obtenga los recursos necesarios para el adelantamiento de las obras que impliquen gastos; y por su parte, dicha Alcaldía debe proceder con todas las gestiones necesarias para la consecución de dicho presupuesto. En lo relativo al pago de una suma equivalente a cincuenta salarios mínimos mensuales impuesta mediante el numeral octavo de la sentencia apelada, el a quo sustentó la misma en el inciso 2º del artículo 39 de la ley 472 de 1998, norma que desarrolla lo relativo al incentivo a que tiene derecho el demandante en una acción popular sin distinguir si quien interpuso la misma es o no una entidad pública de las legitimadas para su ejercicio. Al respecto, la Sala encuentra que en el presente caso la solicitud fue formulada por la Defensoría del Pueblo, entidad legitimada como titular de la acción popular acorde con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 y , ante la prosperidad de la misma, procede la imposición de la carga económica, sólo que en el caso de que la acción se promueva por una entidad pública el valor del incentivo se destina al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos Si procederá la Sala a modificar el monto del incentivo para fijarlo en 10 salarios mínimos legales mensuales. Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA PRIMERO: MODIFÍQUESE el fallo apelado. En consecuencia: Se dispone: a) El numeral 8º de la parte resolutiva quedará así: “ De conformidad con lo previsto en el inciso 2º del artículo 39 de la Ley 472 de 1998, CONDENAR al municipio de Florencia a pagar el equivalente a 10 salarios mínimos mensuales legales con destino al Fondo de Defensa de

Intereses Colectivos”. b) ADICIÓNASE la sentencia así: DÉCIMO: Enviar copia de este fallo con destino a los Ministerios de Hacienda, de Salud y a Planeación Nacional.

SEGUNDO : CONFÍRMASE la sentencia en todo lo demás.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 16 de noviembre del año 2000.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA