CE-SEC1-EXP2001-NAP158-2001

ACCION POPULAR / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Concepto / PATRIMONIO PUBLICO - Invulneración por programas radiales de la Contraloría / PROGRAMAS RADIALES DE LA CONTRALORÍA - No vulneran la moralidad administrativa ni el patrimonio público En la demanda se solicita la protección de los derechos colectivos consagrados en el artículo 4º, literales b) y e), esto es: la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público. Un estudio coordinado de los textos constitucionales ( art. 267) y legales (Art. 8 y 1|2 ley 42/93 y 60 D.L.1421/93) que han quedado transcritos permite inferir a la Sala que bien puede la Contraloría, en este caso, la Distrital de Bogotá, establecer un canal abierto con la comunidad a fin de oír sus quejas y reclamos en todo lo relacionado con la prestación de los servicios públicos y su incidencia en la gestión pública, dado que, como ya se vio, la vigilancia de ésta incluye analizar los resultados y la eficiencia en la búsqueda de los mismos, lo que se traduce en una evaluación de desempeño de los encargados de tal prestación. La celebración de contratos para que a través de programas radiales la comunidad pueda establecer un canal directo de comunicación en torno de los aspectos mencionados, constituye un instrumento para que la Contraloría pueda directamente desarrollar la labor de la gestión fiscal que le corresponde; pero tales contratos no son los autorizados por el artículo 267, inciso 2º, de la Constitución Política, a que se refirió el a quo, pues, éstos tienen por objeto que la vigilancia de la gestión fiscal se realice por

entidades diferentes de aquélla, contratadas para tal fin, que no es propiamente lo que ocurre en el caso en estudio. La moralidad administrativa se ha entendido por la doctrina como el desenvolvimiento del servidor público dentro de auténticos propósitos de servicio público, con toda honestidad y desinterés y con absoluto respeto a las normas sobre obligaciones, incompatibilidades y prohibiciones (Diego Younes Moreno, Curso Elemental de Derecho Administrativo, Cuarta Edición, Ediciones Gustavo Ibañez, página 32); y de los documentos que obran en el proceso no se evidencia comportamiento alguno por parte del señor Contralor Distrital de Bogotá que encuadre dentro de un concepto contrario, amén de que de tales documentos no se extrae la intención del señor Contralor Distrital de Bogotá de ganar adeptos a un partido o movimiento político liderado por él, lo cual impide considerar como configurado el quebranto del derecho a la moralidad pública.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 18 de mayo de 2000, Expediente núm. AP024, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil uno (2001).

Radicación número: AP-158

Actor: VEEDURIA CIUDADANA A LOS ORGANOS DE CONTROL Y VIGILANCIA Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por los actores contra la sentencia de 20 de octubre de 2000, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES Los ciudadanos JORGE ELIECER GARCIA Y MOLINA y otros, integrantes de la “VEEDURIA CIUDADANA A LOS ORGANOS DE CONTROL Y VIGILANCIA”, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que se protegieran los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, consagrados en los literales b) y e) del artículo 4º de aquélla. Los hechos que motivaron la acción instaurada son, en resumen, los siguientes: 1º: Que la Contraloría de Bogotá desde hace más de un año emite un programa radial denominado “En línea con la Contraloría”, por la emisora “Voz de Bogotá, de la Cadena Todelar de Colombia, 9.30 A.M. del dial. 2º: Que para la emisión del citado programa y otros del mismo objetivo, ha suscrito contratos que han significado una erogación de recursos públicos, como los núms. 11 de 17 de febrero de 2000, por valor de $35.000.000.oo, contratista: Carlos Alfonso Alvarez Sanabria, de la cadena Super de Colombia; núm. 12, por valor de $39.000.000.oo , contratista: La Corraleja Publicidad Ltda; 019 por valor de $38.500.000.oo, contratista: Zaga Producciones Ltda y núm. 20 de 1º de marzo de 2000, por valor de $21.600.000.oo ,

contratista: Luis Eduardo Sotomayor García. 3º: Que en los programas emitidos en los últimos seis meses, la Contraloría de Bogotá se ha dedicado a ejercer abiertamente proselitismo político mediante la asunción de funciones propias de la Administración Distrital o de otras entidades, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones, en detrimento de la función de control fiscal. Que ello se demuestra con las intervenciones del Contralor, cuyos apartes transcriben, en los siguientes programas: de 26 de enero de 2000, hora: 7:00 a.m. a 7:30 a.m., Programa: Voz de Bogotá; 23 de febrero de 2000, hora: 7:00 a 7:30 a.m., programa: Voz de Bogotá: localidad Usaquén Hospital Simón Bolívar; febrero 9 de 2000, hora: 7:00 a.m. a 7:30 a.m.

Localidad: San Cristobal, Barrio Altamira; febrero 16 de 2000, hora: 7:00 a.m. a 7:30 a.m., Programa: Voz de Bogotá, Localidad: Kennedy Hospital; 29 de marzo de 2000, hora: 7:00 a.m., a 7:30 a.m., programa Voz de Bogotá, localidad Los Mártires, Centro Educativo Distrital Ricaurte. 4º: Que las referidas intervenciones constituyen una abierta extralimitación de funciones porque el Contralor asumió funciones del Alcalde Mayor, de la Secretaría de Salud y del Concejo Distrital que, en cumplimiento de su labor de control político les compete.

En consecuencia, solicitan:

Que se ordene la suspensión indefinida de los programas radiales por la emisora VOZ DE BOGOTA, en la frecuencia 9.30 a.m. del dial. Se ordene la suspensión indefinida de las audiencias públicas que desarrolla la Contraloría por constituirse en mecanismos de proselitismo político para el desarrollo, posiblemente, de una campaña electoral. Que se ordene la terminación unilateral de los referidos contratos, que en el solo mes de febrero de 2000 arrojaron un monto de $134.000.000.oo, con base en lo establecido en el numeral 1 del artículo 17 de la Ley 80 de 1993; y se solicite a la Procuraduría General de la Nación que adelante las investigaciones de carácter disciplinario contra el Contralor del Distrito Capital de Bogotá. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en síntesis, por lo siguiente: Por cuanto estimó que conforme al artículo 267 de la Constitución Política, la Contraloría es el ente encargado de ejercer el control fiscal de los organismos y funcionarios que tienen a su cargo la gestión fiscal de la Nación. Que, según los artículos 267, 270 y 272, ibídem, el ejercicio de la vigilancia fiscal puede llevarse a cabo por medio de relaciones contractuales con entes de carácter privado que adelanten dicha tarea, previo concepto favorable del Consejo de Estado. Que, en lo atinente al manejo financiero y administrativo, la discrecionalidad de la Contraloría se encuentra condensada específicamente en el inciso final del artículo 267 de

la Carta, concordante con el artículo 1º del Acuerdo 16 de 1993, según el cual tal entidad es de carácter técnico, con autonomía administrativa, contractual y presupuestal. A juicio del Tribunal la Contraloría Distrital desarrolló su gestión dentro de los parámetros legales, pues de la prueba documental se observa que la entidad obtuvo concepto favorable de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para contratar con entidades privadas el ejercicio de la función de vigilancia de la gestión fiscal del Distrito Capital, por lo que se dispuso la suscripción de una serie de contratos para la realización de un programa radial, tendiente a brindar a la comunidad el medio eficaz para exponer sus quejas, dudas, reclamos, etc., contribuyendo de esta manera a fomentar la legitimidad del Estado Democrático Colombiano por medio de un acercamiento entre la ciudadanía y la administración. Que la entidad ha cimentado su labor en los contratos con las radiodifusoras mediante las cuales ha desarrollado una serie de auditorías directas que permiten el contacto real con la ciudadanía, tendientes a determinar la calidad de los servicios públicos prestados, sobretodo, los hospitalarios, con lo cual se enfatiza el análisis de los estados financieros y de las cuentas presentadas por los funcionarios correspondientes que, en su caso, conlleven a la apertura de las investigaciones pertinentes, las que son de su resorte. Que la transmisión de los programas no constituye en manera alguna conducta que comporte intenciones políticas por parte del funcionario; que no hay el menor asomo de emisión de discursos encaminados a obtener adeptos a su posible causa, ni celo exagerado por ganar prosélitos, pues, un gran porcentaje de los programas se destina a

escuchar y dialogar con la ciudadanía, siendo la parte final la relativa a la intervención, a manera de conclusión. Que está ausente cualquier actitud que vulnere el derecho colectivo de la moralidad administrativa porque los programas de difusión no son utilizados como instrumento para el avance de los intereses políticos del Contralor, sino que su labor va encaminada al bienestar de la comunidad. En cuanto a la “Defensa del Patrimonio Público”, sostuvo que desde antes de que el Contralor Ovidio Claros fuera titular de la Contraloría existía en el presupuesto distrital un rubro destinado a publicidad y comunicación; amén de que el monto contratado no resultaba exorbitante y el objeto de los contratos otorgaba innegables beneficios a los habitantes. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los actores adujeron como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes: Que el Tribunal no se refirió expresamente a los hechos que motivaron la acción, pues, simplemente, se limitó a señalar que no son tales sino “apreciaciones subjetivas del demandante que deberán ser probadas dentro del proceso”, las cuales sí fueron demostradas y no desvirtuadas por la defensa. A juicio de los recurrentes las actuaciones del Contralor en los programas radiales no obedecen al cumplimiento de sus funciones en la labor de control fiscal; y que, como se demuestra con las pruebas aportadas, asume tareas propias de la Alcaldía Mayor, la Secretaría de Gobierno, las Alcaldías Locales, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Tránsito, el Departamento Administrativo de Bienestar Social y hasta del Concejo Distrital. Que no se le cuestiona al Contralor que emita un programa radial, sino que a través del

mismo se haya dedicado a ejercer abiertamente proselitismo político, mediante la asunción de funciones propias de otros organismos. IV-. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación solicita que se exhorte al Contralor Distrital de Bogotá para que en la ejecución de los contratos suscritos con la Voz de Bogotá se circunscriba a los marcos de su competencia pues, en su parecer, en las intervenciones radiales a que aluden los demandantes se pronunció sobre asuntos que corresponden a otras autoridades distritales y nacionales lo que determina la vulneración del derecho de interés colectivo del patrimonio público (folios 9 y 10). V-.CONSIDERACIONES DE LA SALA En la demanda se solicita la protección de los derechos colectivos consagrados en el artículo 4º, literales b) y e), esto es: la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público. Para dilucidar el meollo de la controversia es preciso tener en cuenta el contenido y alcance de las siguientes disposiciones: El artículo 267 de la Carta Política, prevé: “El Control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría…., la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación….” “….La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia…” Según el artículo 270, ibídem, “La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles

administrativos y sus resultados”. A su vez, la Ley 42 de 1993 en su artículo 8º, estableció: “La vigilancia de la gestión fiscal del Estado se fundamenta en la eficiencia, la economía, la eficacia…de tal manera que permita determinar en la administración …que la asignación de recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados…. Que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se obtengan al menor costo….”. El artículo 12, ibídem, prevé: “El control de gestión es el examen de la eficacia y eficiencia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño… así como de los beneficiarios de su actividad”. El artículo 60 del Decreto 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Bogotá) consagra como objetivo de la división territorial del Distrito Capital en localidades “2º.- La participación efectiva de la ciudadanía en la dirección, manejo y prestación de los servicios públicos… Dicha participación también debe tener lugar en la fiscalización y vigilancia de quienes cumplan tales atribuciones”. Un estudio coordinado de los textos constitucionales y legales que han quedado transcritos permite inferir a la Sala que bien puede la Contraloría, en este caso, la Distrital de Bogotá, establecer un canal abierto con la comunidad a fin de oír sus quejas y reclamos en todo lo relacionado con la prestación de los servicios públicos y su incidencia en la gestión pública, dado que, como ya se vio, la vigilancia de ésta incluye analizar los

resultados y la eficiencia en la búsqueda de los mismos, lo que se traduce en una evaluación de desempeño de los encargados de tal prestación. Ahora, no resulta ajeno a la labor de gestión fiscal, que el titular de la Contraloría escuche las opiniones de la comunidad, a la cual, a raíz de la promulgación de la Carta Política de 1991, se le ha querido dotar de dinamismo y participación, no solo en las decisiones que la afectan sino en la propia vigilancia de la gestión pública. De tal manera que la celebración de contratos para que a través de programas radiales la comunidad pueda establecer un canal directo de comunicación en torno de los aspectos mencionados, constituye un instrumento para que la Contraloría pueda directamente desarrollar la labor de la gestión fiscal que le corresponde; pero tales contratos no son los autorizados por el artículo 267, inciso 2º, de la Constitución Política, a que se refirió el a quo, pues, éstos tienen por objeto que la vigilancia de la gestión fiscal se realice por entidades diferentes de aquélla, contratadas para tal fin, que no es propiamente lo que ocurre en el caso en estudio. Al analizar el texto de los apartes de las intervenciones del Contralor Distrital de Bogotá que resaltan los demandantes, se advierte que el funcionario respondió inquietudes de la comunidad y del periodista que dirige el programa radial para lo cual: entró a hacer críticas a los funcionarios encargados de la prestación de los servicios públicos de salud, como ocurrió con los programas referentes a los Hospitales de las Localidades de Tunjuelito, de San Cristobal, en los que cuestionó la labor del Secretario de Salud del Distrito y su

relación con los Gerentes de los Hospitales; controvirtió el alto costo de las tarifas en el servicio público de salud (programa relacionado con el Hospital de Kennedy); se refirió a inquietudes de la gente sobre entrega de refrigerios en la Localidad de Los Mártires Centro Educativo Distrital Ricaurte; e indujo a la comunidad a que expusieran sus inquietudes no solo a través del programa radial, sino personalmente ante las autoridades que manejan el presupuesto, a fin de que éstas rindan cuentas sobre su gestión. Ahora, de tales respuestas infiere la Sala que lo que ellas pretendían era crear conciencia en la ciudadanía de que los problemas en la eficiencia de la prestación de los servicios públicos se podían tratar en el programa a fin de darles solución, lo cual, como es obvio, si bien puede resultar también del resorte de otras autoridades, no lo es menos que no excede el marco de lo que corresponde a la gestión fiscal propiamente dicha, pues ésta guarda estrecha relación con la eficiencia en la prestación de los servicios públicos y el adecuado manejo de los recursos con miras a buscar tal eficiencia, por lo que si la finalidad de la emisión radial se enfocó hacia el cumplimiento de una función de la Contraloría, entre otras, no puede vulnerarse el patrimonio público. Finalmente, conforme lo precisó la Sala en la sentencia de 18 de mayo de 2000 (Expediente núm. AP-024, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), la moralidad administrativa se ha entendido por la doctrina como el desenvolvimiento del servidor público dentro de auténticos propósitos de servicio público, con toda honestidad y

desinterés y con absoluto respeto a las normas sobre obligaciones, incompatibilidades y prohibiciones (Diego Younes Moreno, Curso Elemental de Derecho Administrativo, Cuarta Edición, Ediciones Gustavo Ibañez, página 32); y de los documentos que obran en el proceso no se evidencia comportamiento alguno por parte del señor Contralor Distrital de Bogotá que encuadre dentro de un concepto contrario, amén de que de tales documentos no se extrae la intención del señor Contralor Distrital de Bogotá de ganar adeptos a un partido o movimiento político liderado por él, lo cual impide considerar como configurado el quebranto del derecho a la moralidad pública. Así las cosas, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de enero de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA