CE-SEC1-EXP2002-N6659-2002

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD – Alcance de la sentencia C-145 de 1994 / DERECHO A SER ELEGIDO - Para ejercerlo se requiere prestar caución. Artículo 19 de la Ley 84 de 1993 / ELECCIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Caución: póliza de seguro / CAUCIÓN – Se debe presentar al momento de la inscripción de la candidatura / RIESGO – Concepto / SINIESTRO – Concepto / SINIESTRO – Se configura en el evento del candidato no ser elegido / EFECTIVIDAD DE LA PÓLIZA DE SEGURO – Por configuración del siniestro: no elección del candidato / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Como quedó visto, la controversia en esta instancia gira en torno del alcance de la sentencia de la Corte Constitucional C–145 de 23 de marzo de 1994, en cuanto declaró inexequible el artículo 19 de la Ley 84 de 1993, frente a los actos que ordenaron el cumplimiento de pólizas de seguro constituidas por los candidatos independientes inscritos para las elecciones del Congreso de la República realizadas el 13 de marzo de 1994, en particular, de la póliza número U0160532 de 18 de enero de 1994, constituida […]. Habida cuenta de que en procesos similares esta Sección ha tenido oportunidad de pronunciarse frente al tema objeto de análisis, es pertinente remitirse a lo expresado en la sentencia de 20 de febrero de 1.997, reiterada en posteriores providencias. […] La situación a que se alude en la providencia transcrita y la que ahora es objeto de examen son similares, ya

que a través de los actos acusados se hizo exigible la póliza número U0160532 de 18 de enero de 1994 antes citada, constituida por […] como candidato a la Cámara de Representantes en las elecciones realizadas el 13 de marzo de 1994, no obstante la declaración de inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 84 de 1993 por parte de la Corte Constitucional. Conforme a la precisiones señaladas en los apartes de la sentencia de 20 de febrero de 1997, que se acogen en esta providencia, el siniestro ocurrió el día 13 de marzo de 1994, en el cual se realizaron las elecciones para Representantes y Senadores, día éste en que no resultó elegido el mencionado candidato, toda vez que obtuvo 5.737 (folio 154) votos, equivalentes a menos de la mitad del último residuo (6.967 votosfolio 20); y no, como lo alega la actora, el 14 de junio de 1994 cuando el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución núm. 191 de 1994, “Por la cual se declara la elección de Senadores de la república y se ordena expedir las correspondientes credenciales”, pues además de que este acto no guarda relación alguna con la elección de miembros de la Cámara de Representantes, a la cual aspiraba el tomador de la póliza, esa resolución se limitó a declarar una situación fáctica anterior, es decir, que es meramente declarativa y no constitutiva de derecho. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de

20 de febrero de 1997, Radicación CE-SEC1-EXP1997-N3224, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., siete (07) de marzo de dos mil dos (2002)

Radicación número: CE-SEC1-EXP2002-N6659

Actor: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la actora contra la sentencia de 10 de agosto de 2000, proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I -. ANTECEDENTES I.1.- LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, actuando a través de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se declare la nulidad de las Resoluciones núms. 7463 de 20 de octubre de 1994,“Por la cual se hace exigible una póliza”, constituida por el señor JESÚS MARÍA LUCUMÍ PAZ a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el artículo 19 de la

Ley 84 de 1993 y nacidas de su inscripción como candidato a la Cámara de Representantes en las elecciones del 13 de marzo de 1994, por la circunscripción Especial de Comunidades Negras; y 9578 de 26 de diciembre de 1.994, “Por la cual se resuelve un recurso”, el de reposición interpuesto contra la anterior, expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil; y que como consecuencia de la nulidad, se declare que ella no está obligada a pagar a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, suma alguna por concepto de la póliza núm. U0160532 de 18 de enero de 1994. I.2-. Como normas violadas invoca los artículos 2º, 6º, 58, 90 y 241, numeral 4, y 243 de la Constitución; 1045 del Código de Comercio y 1524 del Código Civil, así como el artículo 8º de la ley 153 de 1887, cuyo respectivo concepto de violación se resume en los siguientes cargos: 1º: Señala que la póliza de cumplimiento se expidió con base en las disposiciones del artículo 19 de la Ley 84 de 1993 para garantizar las obligaciones allí previstas, a cargo del señor JESÚS MARÍA LUCUMÍ PAZ. Que con posterioridad dicha norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 23 de marzo de 1994, por lo que, en consecuencia, cuando se consolidó la elección mediante actos administrativos del Consejo Nacional Electoral, no se encontraba vigente. Recaba en que por no haberse consolidado el proceso electoral entre el 13 de

marzo de 1994, día de las elecciones, y el 23 del mismo mes y año, fecha de la sentencia de inexequibilidad, no se realizó el riesgo materia del amparo, ya que éste sólo se conoció con la expedición de la Resolución núm. 191 de 14 de junio de 1994, cuando el Consejo Nacional Electoral hizo las declaratorias de elección y ordenó expedir las credenciales respectivas. Destaca que el Consejo de Estado ha reiterado que el proceso electoral no culmina sino con la declaratoria de elección, fecha a partir de la cual debe comenzar a contarse el término de caducidad. 2º: Aduce que el numeral 5 de la parte resolutiva de la sentencia de la Corte Constitucional de 23 de marzo de 1994 precisó que la declaratoria de inexequibilidad rige hacia el futuro, lo cual significa que el artículo 19 citado dejó de existir para cualquier efecto y, por tanto, de tener consecuencias jurídicas, salvo en lo relativo a las situaciones consolidadas, pero que en este caso no existían tales situaciones, de donde los efectos del fallo son plenos y dieron lugar a la pérdida de vigencia de la póliza por haber desaparecido su sustento legal. Sostiene que el Registrador Nacional del Estado Civil al exigir el pago de la indemnización por concepto de la póliza cuya expedición tuvo como único origen el artículo 19 de la Ley 84 de 1993 declarado inexequible, quebrantó el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política y, por contera, el 243, ibídem, según el cual los fallos que dicte la Corte Constitucional en ejercicio del control

jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. 3º: Manifiesta que la póliza de cumplimiento perdió también su vigencia, con base en lo previsto en el artículo 1045 del Código de Comercio, puesto que el interés asegurable constituye el objeto del contrato y, por lo mismo, uno de sus elementos esenciales; que dicho interés descansa sobre tres pilares fundamentales, a saber: el sujeto, que es la persona natural o jurídica amenazada en la integridad de su patrimonio; el objeto, que es el bien sobre el cual recae la amenaza del riesgo; y la relación económica entre uno y otro que pueda resultar afectada por la realización del riesgo. Enfatiza que en el presente caso el sujeto de la relación era la Registraduría Nacional del Estado Civil; y el objeto, el cumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 19 de la Ley 84 de 1993, a través de las cuales la ley buscó que se garantizara la seriedad en las candidaturas. Colige que con la sentencia de inexequibilidad de dicha norma desapareció la obligación para el candidato, la cual constituía la causa del contrato de seguro; y que, a su vez, la inexistencia de la obligación para el candidato dio lugar a la desaparición de la obligación para la actora. 4º: Estima que el pago de la póliza constituye enriquecimiento sin causa, con violación del artículo 8º de la Ley 153 de 1887. 5º: Finalmente, considera que con las resoluciones acusadas se violaron los artículos 58 de la Constitución Política, al exigir el pago de una suma no debida,

en detrimento del patrimonio de la actora, dando lugar a un daño antijurídico, en contraposición con los artículos 90 y 2º ibídem, que establecen que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus bienes. A su juicio, el Registrador Nacional del Estado Civil incurrió en exceso de poder con desviación de las atribuciones propias de sus funciones, violando así el articulo 6º de la Carta Política. I.3-. La entidad demandada contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en esencia lo siguiente: Que la condición estipulada en el contrato se cumplió en vigencia del mismo y del artículo 19 de la Ley 84 de 1.993. En su opinión, la condición se cumplió el día de las elecciones (13 de marzo de 1.994), por lo que el contrato de seguro produjo todos sus efectos jurídicos a partir de tal fecha. Considera que la actora confunde los efectos de la declaratoria de inexequebilidad con los de nulidad. La declaratoria de inexequibilidad deja intactos los actos celebrados en el pasado, los que conservan su plena validez; amén de que ella se produjo por vicios de procedimiento. Finalmente, recalca que para que pueda hacerse exigible la póliza de cumplimiento es necesario que el riesgo asegurado ocurra en vigencia de la póliza, pero la verificación del siniestro no es obligatorio que se haga en vigencia del mismo. I.4-. Fue citado al proceso el señor Jesús María Lucumí Paz, quien compareció a través de curador ad litem, el cual al contestar la demanda se opuso a la

prosperidad de sus pretensiones aduciendo que el contrato es ley para las partes; es un acuerdo de voluntades y en este caso ante la ocurrencia del hecho riesgoso la actora debe responder en virtud del mismo. A su juicio, la actora está alegando hechos inexistentes que solo afectan actuaciones posteriores al acaecimiento del riesgo, es decir, al incumplimiento que dio lugar a la exigencia de la garantía. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo negó las pretensiones de la demanda por considerar que en el contrato celebrado entre la actora y Jesús María Lucumí Paz, están presentes los elementos del contrato de seguros a que aluden los artículos 1036, 1045, 1504 y 1072 del C. de Co., por cuanto a partir de la expedición de la Ley 84 de 1993, el Estado consideró necesario que la aspiración de los candidatos a ocupar uno de los cargos de elección allí señalados fuera seria, de manera que la movilización de la organización electoral no resultara desgastada ante unos resultados precarios o irrisorios frente a un determinado tope mínimo de sufragios a obtener; y que para ello dispuso que quien no alcanzara el mínimo de votos debía soportar la obligación de pagar cierta cantidad de salarios mínimos legales, cifra que determinaba el valor de la prima o precio de una garantía de cumplimiento de esas disposiciones, aspecto que involucra tanto el riesgo asegurable, como la obligación condicional del asegurador de pagar dicho valor cuando ese riesgo se realiza. Estima que en este evento el riesgo dependía de la voluntad de los votantes, lo que excluye que el aspirante pudiera manejar su ocurrencia, por cuanto era

incierto que sus electores acudieran a las urnas en una proporción tal que impidiera la posibilidad de efectividad de la póliza expedida en garantía de la seriedad de su aspiración. Sostiene que el 13 de marzo de 1994, una vez selladas las urnas y realizados los escrutinios, se verificó por parte de la autoridad electoral que los votos depositados a favor de Jesús María Lucumí Paz no le otorgaron el derecho a ocupar una curul en la Cámara de Representantes ni le permitieron obtener la cantidad equivalente a la mitad del último residuo, que era de 6.957 votos, mientras que sólo obtuvo 5.737, y fue entonces cuando se realizó la condición a que estaba sujeta la exigibilidad de la póliza, porque el riesgo de no alcanzar determinada votación ocurrió. A su juicio, si bien el artículo 19 de la Ley 84 de 1993 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-145 de 23 de marzo de 1994, sus efectos son hacía el futuro. En respaldo de sus apreciaciones cita la sentencia de 20 de febrero de 1997, Expediente núm. 3224, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La apoderada de la actora funda su inconformidad con la sentencia, en el hecho de que, en su opinión, el siniestro ocurrió el 14 de julio de 1994, cuando el Consejo Nacional Electoral declaró realizada la elección, por medio de la Resolución núm. 191 de 1994, ya que con su expedición culmina el proceso electoral. Al efecto sostiene que la elección es un proceso que se inicia desde la inscripción de

los candidatos y culmina sólo cuando existe un resultado cierto y no controvertible por la vía administrativa, lo cual se da únicamente con la expedición de la resolución que declara la elección, y que en el presente caso, la inexequibilidad del artículo 19 en cita se produjo antes de la expedición del referido acto electoral. Por lo tanto, hacer efectiva la caución con posterioridad a la sentencia de inexequibilidad implica darle efectos hacia el futuro a una norma inexistente, por encontrarse fuera del mundo jurídico en virtud de dicha inexequibilidad, no obstante que la situación no se había consolidado y el contrato de seguros había perdido vigencia por cuanto la inexequibilidad lo dejó sin causa.

IV. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En esta etapa procesal la Agencia del Ministerio Público guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Como quedó visto, la controversia en esta instancia gira en torno del alcance de la sentencia de la Corte Constitucional C–145 de 23 de marzo de 1994, en cuanto declaró inexequible el artículo 19 de la Ley 84 de 1993, frente a los actos que ordenaron el cumplimiento de pólizas de seguro constituidas por los candidatos independientes inscritos para las elecciones del Congreso de la República realizadas el 13 de marzo de 1994, en particular, de la póliza número U0160532 de 18 de enero de 1994, constituida por JESÚS MARÍA LUCUMÍ PAZ como candidato a la Cámara de Representantes en la circunscripción especial de

Comunidades Negras. Habida cuenta de que en procesos similares esta Sección ha tenido oportunidad de pronunciarse frente al tema objeto de análisis, es pertinente remitirse a lo

expresado en la sentencia de 20 de febrero de 1.9971, reiterada en posteriores providencias2. Al efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia: “….El artículo 19 de la Ley 84 de 1.993, vigente el 6 de enero de 1.994, fecha ésta en que se perfeccionó el contrato de seguro entre el actor y la Compañía Aseguradora Seguros Caribe S.A. (folio 54 cuaderno de antecedentes), era del siguiente tenor: “ Cauciones. En desarrollo de lo prescrito en el artículo 40 de la Constitución Nacional, para ejercer el derecho a ser elegido, las listas, o candidatos a cargos unipersonales, deberán prestar una caución, al momento de su inscripción, para garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones que aquí se imponen, en los siguientes términos: “a. Las listas de Senado de la República y Cámara de Representantes, los candidatos a Gobernadores, Alcaldías de Distrito o Capital de Departamento, que no obtengan el 50% del último residuo obtenido para dichas Corporaciones o cargos en la respectiva circunscripción pagarán una suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales legales. La 1 Expediente núm. 3224, Actor: Hilvo Cárdenas Ruiz, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 2 Sentencia de 22 de octubre de 1.998, expediente número 5012, actor Banco Exterior de los Andes y de España de Colombia S.A., Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz. caución a que se refiere este inciso deberá presentarse ante la Registraduría respectiva en el momento de la inscripción…

“Conforme lo dispone el artículo 1.054 del C. de Co., el riesgo es “el suceso incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador…. “De acuerdo con el artículo 1072 ibídem, se denomina siniestro “la realización del riesgo asegurado”. “Del texto del artículo 19 de la referida Ley 84 se infiere que el objeto de la caución era garantizar el pago de una suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales legales, ante el evento de no salir elegido, como en el caso del actor, en las listas de Senado de la República en las elecciones del 13 de marzo de 1.994. “De tal manera que, aplicando el alcance de dicha disposición al de las normas del C. de Co. antes transcritas, se deduce que el hecho de la no elección constituye la realización del riesgo asegurado y, por ende, la exigibilidad de la obligación garantizada en la póliza. “Es un hecho cierto e indiscutible que el artículo 19 de la Ley 84 de 1.993 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C/145 de 23 de marzo de 1.994. Pero también lo es el hecho de que, como se advierte en dicha sentencia, ésta produce efectos hacia el futuro y no afecta las situaciones consolidadas. “En cuanto a este último aspecto, cabe precisar lo siguiente: “Cuando se expidió por parte del Consejo Nacional Electoral la Resolución núm. 191 de 14 de junio de 1.994, por la cual

se declaró la elección de Senadores de la República y se ordenó expedir las correspondientes credenciales (folios 22 a 35), ya había sido declarado inexequible el artículo 19 de la citada Ley 84, que sirvió de fundamento para prestar la caución objeto de los actos administrativos acusados. “Sin embargo, aplicando al caso concreto que ocupa la atención de la Sala el alcance de lo dispuesto en los artículos 1054 y 1.072 del C. de Co., forzoso es concluir que el siniestro tuvo ocurrencia el 13 de marzo de 1.994, día en que se produjeron las elecciones en las cuales no fue elegido el actor y no el día 14 de junio de 1.994 en que se expidió la Resolución núm. 191 por parte del Consejo Nacional Electoral, pues esta Resolución simplemente se limita a declarar una situación fáctica anterior, es decir, es meramente declarativa de derecho, mas no constitutiva del mismo, pues a través de ella no se crea, modifica o extingue situación jurídica alguna. “Precisado lo anterior, la Sala concluye que los actos administrativos acusados no infringieron las disposiciones superiores de derecho a las cuales alude el actor, ya que estando su situación jurídica consolidada antes de la sentencia de la Corte Constitucional, la obligación contenida en la póliza núm. 1213863 de 6 de enero de 1.994, expedida por la Compañía Aseguradora Seguros Caribe S.A. (folio 6 cuaderno de antecedentes) es exigible. “Tampoco resulta de recibo el argumento del actor en cuanto a que los actos administrativos acusados lesionan sus

intereses económicos, ya que se fundamentaron en una disposición de carácter legal, que le impuso la carga de prestar una caución, aplicable a él en virtud de que su situación jurídica se consolidó bajo la vigencia de la misma. “No estaba la Registraduría Nacional del Estado Civil en la obligación de inaplicar el artículo 19 de la Ley 84 de 1.993, porque, como ya se dijo, la situación del actor se consolidó bajo su vigencia y tal situación quedó a salvo en la sentencia de inexequibilidad proferida por la Corte Constitucional. Por esta razón tampoco se advierte la violación del artículo 243 de la Carta Política….” “…. Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a revocar la sentencia apelada, para disponer, en su lugar, la denegatoria de las pretensiones de la demanda”. La situación a que se alude en la providencia transcrita y la que ahora es objeto de examen son similares, ya que a través de los actos acusados se hizo exigible la póliza número U0160532 de 18 de enero de 1994 antes citada, constituida por JESÚS MARÍA LUCUMÍ PAZ como candidato a la Cámara de Representantes en las elecciones realizadas el 13 de marzo de 1994, no obstante la declaración de inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 84 de 1993 por parte de la Corte Constitucional. Conforme a la precisiones señaladas en los apartes de la sentencia de 20 de febrero de 1997, que se acogen en esta providencia, el siniestro ocurrió el día 13 de marzo de 1994, en el cual se realizaron las elecciones para Representantes y

Senadores, día éste en que no resultó elegido el mencionado candidato, toda vez que obtuvo 5.737 (folio 154) votos, equivalentes a menos de la mitad del último residuo (6.967 votosfolio 20); y no, como lo alega la actora, el 14 de junio de 1994 cuando el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución núm. 191 de 1994, “Por la cual se declara la elección de Senadores de la república y se ordena expedir las correspondientes credenciales”, pues además de que este acto no guarda relación alguna con la elección de miembros de la Cámara de Representantes, a la cual aspiraba el tomador de la póliza, esa resolución se limitó a declarar una situación fáctica anterior, es decir, que es meramente declarativa y no constitutiva de derecho. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de marzo de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO JAIME BETANCUR CUARTAS

Conjuez

NESTOR JOAQUÍN CASTILLO VARILLA

Conjuez