CE-SEC2-133-EXP1982-N6437

PLANTAS DE PERSONAL – Congelación / GOBERNADORES – Jefes de la administración seccional. Son agentes del Presidente pero no sus inferiores jerárquicos

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: ALVARO OREJUELA GOMEZ Bogotá, D. E., diez (10) de noviembre de mil novecientos ochenta y dos (1982).

Radicación número: 6437

Actor: JOSE JESUS LAVERDE OSPINA

Demandado: Decretos del Gobierno.

El ciudadano José Jesús Laverde Ospina, haciendo uso de la acción consagrada en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta entidad, en la cual formuló la siguiente petición: "Con todo respeto y en busca de que sea mantenido el orden jurídico y la majestad de la Ley, solicito a los Honorables señores Magistrados, se dignen decretar la inconstitucionalidad o nulidad del artículo 7o. y parágrafo único del Decreto 2552 de septiembre 16 de 1981, por ser ostensiblemente violatorio de las normas citadas en las pruebas que invoco dentro de la presente demanda". Fundamenta el actor sus anteriores pedimentos en estos HECHOS: El Excelentísimo señor Presidente de la República, dictó el Decreto citado en la referencia, y en su artículo primero dijo: "A partir de la fecha de vigencia de este decreto, y hasta el 7 de agosto de 1982, congélanse las plantas de personal de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos

Públicos y Unidades Administrativas del orden nacional". El Decreto en mención, en su artículo 7o. preceptúa: "Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios y el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, ordenarán la congelación prevista en el artículo 1° respecto de las plantas de personal de sus dependencias y de las de los respectivos establecimientos públicos y establecerán restricciones similares a las contempladas en este decreto para la vinculación del personal supernumerario y para la celebración de contratos administrativos de prestación de servicios". Parágrafo. "Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, ordenarán a los Alcaldes la expedición de las normas mediante las cuales se congelan las plantas de personal y se restrinja la vinculación de supernumerarios y la celebración de contratos administrativos de prestación de servicios, y adoptarán las medidas necesarias para verificar su cumplimiento". Se aducen como disposiciones infringidas, los artículos 122, 183 y 184 de la Constitución Nacional; 85 y 195 de la Ley 4a. de 1913 (Código de Régimen Político Municipal). Sobre el concepto de violación de las normas precedentes, el demandante, expresa: "El Gobierno Nacional al ordenar mediante disposición impugnada la Congelación de Plantas de Personal por medio de los Gobernadores en los Departamentos y a su vez ordenarles a éstos funcionarios para que ordenen a los Alcaldes expidan disposiciones en igual sentido, está vulnerando la independencia y la facultad constitucional y legal, en cuanto a la autonomía que tienen los departamentos y municipios para la administración y disposición de sus bienes en cada territorio.

El señor Presidente de la República se extra extralimitando en sus funciones y facultades constitucionales, pues el artículo 120 de la Carta, no le da facultad para disponer lo señalado en el artículo 7o. y el parágrafo único, dentro del Decreto 2552 del 16 de septiembre de 1981, pues ya vimos que los bienes y administración de los Territorios Departamentales y Municipales, tienen independencia absoluta para disponer dentro de los cánones legales y constitucionales lo referente a la Administración Seccional y de los Municipios. "El decreto expedido por el Gobierno Nacional, solamente tiene aplicabilidad en lo que respecta a las Plantas de Personal de las entidades de orden Nacional, pero en ningún caso es obligatorio para los Departamentos y Municipios, pues de conformidad con el mandato constitucional y legal, se ve en forma meridiana, su extralimitación de la facultad que le otorga el artículo 120 de la Carta Constitucional (Acto Legislativo 1 de 1968)". Tramitada la litis dentro de las prescripciones legales y sin que se advierta causal de nulidad alguna, la Sala procede a dictar la sentencia correspondiente, previas las siguientes CONSIDERACIONES: En un detenido y bien estructurado estudio jurídico, la Fiscalía Quinta de la Corporación, al emitir su concepto de fondo en este proceso, examina, con acierto, los distintos aspectos legales y constitucionales planteados por el actor, para concluir que le asiste razón en sus pretensiones por hallarlas ajustadas a derecho. La Sala comparte íntegramente las tesis expuestas por la Agencia del Ministerio Público y al acogerlas, se permite transcribirlas como fundamento del presente

fallo.

Dijo la Fiscalía: "El Decreto parcialmente demandado congeló las Plantas de Personal de la Administración Pública Nacional desde la fecha de expedición del respectivo decreto y hasta el 7 de agosto de 1982, en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas del orden Nacional. "Siendo, ya de por sí, muy discutible la viabilidad constitucional y legal de esa congelación —asunto no controvertido en este proceso y sobre el cual no es procedente ningún pronunciamiento—, dispuso también a través de la norma

acusada, lo siguiente: Artículo 7o. "Los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, ordenarán la congelación prevista en el artículo 1° respecto de las Plantas de Personal de sus dependencias y de las de los respectivos establecimientos públicos, y establecerán restricciones similares a las contempladas en este decreto para la vinculación de personal supernumerario y para la celebración de contratos administrativos de prestación de servicios. Las autoridades a que se refiere el inciso anterior deberán enviar a la Secretaría General de la Presidencia de la República, dentro del mes siguiente a la fecha de vigencia del presente decreto, copia de las normas que expidan para el cumplimiento de lo dispuesto por este artículo. Parágrafo. Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, ordenarán a los Alcaldes la expedición de normas mediante las cuales se congelan las Plantas de Personal y se restrinja la vinculación de supernumerarios y la celebración de contratos administrativos de prestación de servicios, y adoptarán las medidas necesarias

para verificar su cumplimiento. En opinión de la Fiscalía no se requieren mayores elucubraciones para concluir que, evidentemente, los textos transcritos son contrarios a la Constitución y a la Ley. Por mandato de la Constitución contenido en el artículo 131, los Gobernadores ostentan una doble calidad: son Agentes del Gobierno, pero también Jefes de la Administración Seccional. A su vez el artículo 182 prescribe que los Departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución. Cree la Fiscalía que cuando los gobernadores toman medidas encaminadas a dirigir la acción administrativa en los Departamentos, nombrando y separando a sus agentes en virtud de la facultad que les concede el numeral 2o. del artículo 194, actúan en calidad de Jefes de la Administración Seccional, para lo cual son autónomos y, por tanto, en el ejercicio de esas funciones no es admisible ninguna intervención del Gobierno Nacional, intervención que vendría a menoscabar esa autonomía que les confiere la Constitución y que no cabe mientras no esté autorizada expresamente. El decreto acusado invoca las atribuciones que el artículo 120 de la Constitución Nacional confiere al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, pero es obvio que tales atribuciones no son ilimitadas y tienen que ser ejercidas, necesariamente, dentro del marco que la misma Carta señala, respetando la organización que ella misma ha establecido en cuanto a Administración Departamental y Municipal. "En cuanto a los Gobernadores actúan como Jefes de la Administración Departamental, no pueden ser considerados como inferiores jerárquicos del

Presidente de la República, aún cuando continúen siendo sus Agentes. "Idéntica situación se observa en los Alcaldes, con respecto al Gobernador, de modo que mal puede el Presidente de la República impartirles órdenes por conducto del Gobernador, pues es este último el Agente del Presidente pero no su inferior jerárquico, ni menos el superior de los Alcaldes, sino apenas su Agente nominador. Respecto a Intendentes y Comisarios encuentra la Fiscalía que si bien es cierto las Intendencias y Comisarías quedan por mandato constitucional bajo la inmediata administración del Gobierno, corresponde a la Ley proveer a su organización administrativa y es entonces a los funcionarios a quienes la ley haya conferido la facultad de nombrar y remover personal a quienes compete ejercitarla, claro está, en forma correcta y dentro de los fines por ella buscados. De manera que un decreto del Gobierno no puede limitar facultades que el Legislador ha conferido en estas materias, a menos que expresamente estuviera contemplada la necesidad de una autorización expresa del Presidente para tomar decisiones de tal naturaleza. Por otra parte, cree la Fiscalía, que para lograr los plausibles fines que persigue la disposición acusada, no es necesaria la expedición de un decreto, basta con que los funcionarios autorizados por la ley para nombrar y remover personal y para celebrar contratos de prestación de servicios, ejerzan dicha facultad con miras únicamente a la efectividad de los servicios públicos y su correcto funcionamiento, pues si se apartan de los fines perseguidos por las leyes se presenta una desviación de poder que es controlable por los Jueces en cada caso concreto y

aún por la misma Administración sancionando a sus Agentes que utilicen el poder que se les ha otorgado, para fines distintos del buen servicio". En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, de acuerdo con el concepto Fiscal.

FALLA: Declárase la nulidad del artículo séptimo (7o.) y su parágrafo del Decreto número 2552 del dieciséis (16) de septiembre de mil novecientos ochenta y uno (1981), expedido por el señor Presidente de la República.

Cópiese y notifíquese. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión verificada el veintinueve (29) de octubre de mil novecientos ochenta y dos (1982).

ALVARO OREJUELA GOMEZ, AYDEE ANZOLA LINARES, IGNACIO REYES

POSADA, JOAQUIN VANIN TELLO.

VICTOR M. VILLAQUIRAN M., SECRETARIO