CE-SEC2-1972-04-03

FALSA MOTIVACION – Como causal de anulación de los actos administrativos / ACTO COMPLEJO – Es el formado por el concurso indispensable de varias voluntades que actúan separadamente en orden al mismo objeto / INSUBSISTENCIA – Empleado de libre remoción no requerido para el desempeño de las funciones del cargo Sin que sea menester entrar a analizar la falsa motivación como fundamento para anular un acto administrativo, ni si ha de tenérsela o no como causal autónoma al efecto y demás disquisiciones a que el punto se ha prestado principalmente en la doctrina francesa, al hecho es que la jurisprudencia del Consejo de Estado a partir del fallo de la Sala Plena Contenciosa de fecha 25 de agosto de 1969 ha venido aceptándola como motivo de anulación pero solamente en cuanto entrañe desviación de poder o ejercicio de las atribuciones legales con fines distintos al buen servicio público, y desde luego también cuando se manifiesta la disconformidad de los motivos expresados, con la realidad. El de autos no lo estima la Sala un caso de falsa motivación, ni tampoco de las pruebas antecedentes del acto de remoción del empleado señor Sánchez resulta que ella no obedeciera a finalidades de buen servicio y de interés general. En efecto: Se señala como origen de esa remoción los oficios del Jefe de la Rama Administrativa al Director y al Secretario General del Ministerio de Justicia, que dicho sea de paso no integran con la Resolución 1816 el acto complejo que el Tribunal ha creído encontrar, sino a lo más, constituyen sus antecedentes. Actos complejos son los formados por el concurso indispensable de varias voluntades que actúan

separadamente en orden al mismo objeto. Y en el caso de autos no se requería la expresión de voluntad del Jefe Administrativo del Despacho para que el Ministro tomara la medida en cuestión, ya que se trataba de un empleado que podía remover libremente. Con fecha 15 de mayo siguiente el Ministerio declaró la insubsistencia del nombramiento de Sánchez haciendo estas consideraciones: “Que el señor Jefe de la Rama Administrativa en oficios 173 y 198 de fecha 8 de marzo y 30 de abril de 1967, dirigidos al señor Director y al señor Secretario General del Ministerio, respectivamente, manifiesta que uno de tales cargos de Visitador Administrativo se le han adscrito algunas funciones, pero el otro no se ha logrado acomodarle actividad u oficio definido y por lo tanto solicita se decrete un receso por carencia de funciones el cargo correspondiente a un visitador Administrativo V grado 14…. hasta tanto se haga una programación técnica y sus funciones correspondan a una meta definida; Que en el mismo oficio citado en el aparte anterior, el señor Jefe de la Rama Administrativa solicita que el funcionario que debe ser afectado con esta novedad, será el señor Leopoldo Sánchez Campo, toda vez que, por las razones expuestas, no está desempeñando ninguna función; Que de acuerdo con el artículo 63 de la Constitución Nacional, no debe haber en Colombia ningún empleado que no tenga funciones detalladas en leyes o reglamentos”. Frente a estos considerandos es palmario: 1º. que aun cuando con cierta impropiedad se dijera que el actor no tenía funciones y que no puede haber empleados sin ellas según la Constitución, la realidad era que las funciones

adscritas a los Visitadores Administrativos ya podía desempeñarlas uno solo por tener la Dirección de Prisiones visitadores suficientes para el mismo efecto: No que tales funciones no estuvieran detalladas en Ley o Reglamento; y 2o. que apenas se trató de “un receso” en la actividad de uno de los empleos de visitadores hasta tanto se haga una programación técnica y sus funciones correspondan a una meta definida”. No puede pasarse por alto, tampoco, que contra el empleado removido había quejas por falta de cumplimiento, según el oficio del Jefe Administrativo al Director del Ministerio. No cabe pues para la Sala duda de que el Ministro del Ramo obró dentro de sus atribuciones al separar al demandante del servicio oficial y de que esta medida obedeció a razones de buen servicio e interés general conforme a las cuales no ha de haber sino los empleados estrictamente requeridos para desempeñar la respectiva función.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: RAFAEL TAFUR HERRAN Bogotá, D. E., abril tres (3) de mil novecientos setenta y dos (1972).

Radicación número: 04-03

Actor: LEOPOLDO SANCHEZ CAMPO

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA MINISTERIO DE JUSTICIA FALSA MOTIVACION. Como causal de anulación de los Actos

Administrativos. Consulta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca su sentencia de fecha 26 de Noviembre de 1971 proferida en el juicio instaurado por el señor Leopoldo Sánchez Campo quien en ejercicio de la acción de plena jurisdicción se hagan las

siguientes declaraciones: “Primera., Que es nulo el acto administrativo contenido en las siguientes providencias: a) En los oficios Nos. 173 y 198 de 8 de marzo y 30 de abril de 1967 dirigidas por el señor Jefe de la Rama Administrativa del Ministerio de Justicia, en su orden, al Director y al Secretario General del mismo Despacho; b) En la Resolución No. 1618 de 15 de mayo de 1967 proferida por el señor Ministro de Justicia a que dieron origen las comunicaciones atrás citadas y por la cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Leopoldo Sánchez Campo en el empleo de Visitador Administrativo V, grado 14 perteneciente a la Rama Administrativa del Ministerio de Justicia; c) En la Resolución No. 406 de 1968 (febrero 12) expedida también por el señor Ministro de Justicia, en cuanto se reemplaza al demandante en el empleo de Visitador Administrativo V, grado 14 de la Rama Administrativa, por el señor Alberto Mendoza Gómez. “Segunda. Que como consecuencia de la anterior declaración se ordene al Gobierno Nacional (Ministerio de Justicia) reintegrar al señor Leopoldo Sánchez Campo el cargo de Visitador Administrativo V grado 14, de a Rama Administrativa del citado Ministerio o a otro cargo de igual o superior categoría y sueldos y a pagarle la totalidad de los sueldos, primas, bonificaciones, etc. que el actor hubiere dejado de percibir del Tesoro Nacional por causa de los hechos que han dado lugar a esta demanda; se dispondrá igualmente, que para todos los efectos legalmente significantes tales como prestaciones sociales (pensión

jubilatoria, vacaciones, cesantías, seguro de vida), etc. no ha existido solución de continuidad en los servicios del señor Leopoldo Sánchez Campo al Estado colombiano durante el lapso en que permanezca separado del servicio en virtud de los actos enjuiciados aquí”.

Son hechos de la demanda: “1. Mediante Decreto Ejecutivo No. 1394 de 1964 el señor Leopoldo Sánchez Campo fue designado para el cargo de Visitador 10, grado 13 del Ministerio de Justicia, empleo que fue reclasificado en virtud del Decreto No. 2810 de 16 de noviembre de 1966 y convertido en Visitador V, grado 14; “2. Mi mandante entró a desempeñar sus funciones en legal forma, previa posesión, y en ejercicio de ellas, mediante comisiones legalmente conferidas, estuvo visitando distintas Pagadurías, Almacenes, Economatos y demás dependencias de cárceles del País en diferentes ciudades. “3. El actor sirvió en todo tiempo su cargo con no desmentidas lealtad, honestidad y eficiencia; “4. No obstante todo lo anterior y que las funciones correspondientes a la Rama Administrativa del Ministerio de Justicia a que estaba adscrito el señor Sánchez Campo como Visitador V, grado 14, se encuentran detalladas en los artículos 43, 44 y 45 del Decreto 1716 de 1960, fue declarado insubsistente su nombramiento pretextando “carencia de funciones” y afirmándose contra toda verdad que el señor “Leopoldo Sánchez Campo no está desempeñando función....”; “5. El señor Leopoldo Sánchez Campo había sido designado con el carácter de

empleado provisional, y en tales condiciones, tenía derecho a “desempeñar su cargo mientras éste no se proveyera con candidato capacitado presentado a la autoridad nominadora por el Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil” según lo dispuesto en los artículos 51 y 53 del Decreto 1732 de 1960; sin embargo fue reemplazado sin atender el procedimiento prescrito en las mencionadas disposiciones. “6. Las decisiones que demando fueron expedidas en forma irregular y con abuso y desviación de las facultades propias de la autoridad que las produjo y con ellas se causó un perjuicio moral y patrimonial al demandante y a la propia Administración puesto que lesionaron claros derechos consagrados en disposiciones que adelante se citarán y analizarán. “7. Como ninguno de los actos contra los cuales se dirige esta demanda fue notificado al señor Leopoldo Sánchez Campo, ni tampoco publicado, y el último de ellos, o sea, la Resolución 406 de 1968 fue proferida el pasado 12 de febrero, aun no han transcurrido los cuatro (4) meses de que habla el artículo 83, inciso 3o., del C.C.A. para que caduque la acción de Plena Jurisdicción que es la que estoy instaurando”. El Tribunal, accedió a las peticiones de la demanda después de un detenido estudio. A continuación se transcribe un aparte de las consideraciones que al respecto hace el citado Tribunal: “Las causales de impugnación de los actos administrativos proceden, conforme al artículo 66 del C.C.A. no solo por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, sino también cuando han sido expedidos en forma irregular, o con abuso o desviación

de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiere. “En torno a esta norma, la doctrina y la jurisprudencia han elaborado su concepción sobre la nulidad de los actos administrativos por falsa motivación, como una consecuencia del abuso o desviación del poder. Cuando la Administración, para sustentar la expresión de su voluntad, en forma errónea o intencional, le da visos de realidad a una explicación que no cabe dentro de la categoría de lo verídico; o bien abuso de las atribuciones que los ordenamientos legales o reglamentarios le han asignado, o bien toma un camino equivocado en el ejercicio de las mismas. “Y si en la adecuación de esa “su verdad” con la realidad se establece una disconformidad, es evidente concluir que el acto confrontado se halla viciado de nulidad. Porque cuando en virtud de los motivos aducidos para expedir un acto, al hacer la respectiva confrontación, no puede atribuírsele la característica de real, se genera un vicio de tal naturaleza que cae bajo la esfera de lo anulable. “Bien se sabe que todo acto Administrativo conlleva la presunción de legalidad como un sello de garantía para el funcionario o corporación que lo expide. Mas quienes lo profieren deben acomodarlo al marco que la Ley o los reglamentos les señalen, también para proteger los intereses de quienes deban padecer sus efectos. Si el funcionario o corporación desbordan ese encuadramiento, sus decisiones estarán afectadas de nulidad. Desde luego la de nominada falsa motivación debe estar ostensiblemente revelada y acreditada en el proceso para que pueda prosperar la anulación del acto impugnado”.

Y la encuentra definitivamente demostrada el fallador en el presente caso porque el cargo que ocupaba el demandante sí tenía funciones previamente señaladas y él las desempeñaba sin duda, puesto que, según agrega: “En el proceso figuran innúmeros documentos que relievan la tarea que le fuera encomendada por el Ministerio de Justicia al actor y la por él realizada mientras estuvo desempeñando el cargo de Visitador Administrativo V, grado 14. Comisiones para la práctica de visitas a diferentes dependencias en varios sitios del país así como múltiples copias de actas de esas visitas, atestiguan que Leopoldo Sánchez Campo sí tenía funciones asignadas. “Pero si como esto fuera poco, el cargo que tenía Leopoldo Sánchez Campo carecía de fundamento para un reemplazo suyo si las tenía, en donde nuevamente surge el criterio antinómico que caracteriza todos los actos impugnados. “Si el interés de la administración estaba en prescindir de los servicios de Sánchez Campo bien pudo haberlo hecho, lisa y llanamente removiéndole, sin apelar a razones reñidas con la lógica, en este proceso ampliamente demostradas como falsas”. Y por encontrar falsas estas razones en que el Ministerio de Justicia se fundó para declarar insubsistente el nombramiento del actor y no inspirados, desde luego, en el interés general, terminó afirmando la desviación de poder, con las consecuencias de rigor en la parte resolutiva de la sentencia, así: “1. Es nulo el acto administrativo contenido en las siguientes providencias: a) En los oficios números 173 y 198 de fechas marzo y 30 de abril de 1967,

dirigidas por el señor Jefe de la rama administrativa del Ministerio de Justicia, al Director y Secretario General del mismo despacho; b) En la Resolución No. 1618 de 15 de mayo de 1967, proferida por el señor Ministro de Justicia, originada en las comunicaciones citadas en el literal anterior, por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Leopoldo Sánchez Campo en el cargo de visitador administrativo V, grado 14, perteneciente a la Rama Administrativa del Ministerio de Justicia. c) En la Resolución número 406 de fecha 12 de febrero de 1968 expedida por el señor Ministro de Justicia, en cuanto por ella se reemplaza al señor Leopoldo Sánchez Campo en el cargo de Visitador Administrativo V, grado 14, perteneciente a la Rama Administrativa del Ministerio de Justicia por el señor Alberto Mendoza Gómez.

2. Que como consecuencia de la anterior nulidad, el Gobierno Nacional (Ministerio de Justicia) ordenará el correspondiente reintegro del señor Leopoldo Sánchez Campo al cargo de visitador administrativo V, grado 14, de la Rama Administrativa del citado Ministerio o a otro cargo de igual o superior categoría.

3. El Ministerio de Justicia liquidará y pagará al señor Leopoldo Sánchez Campo las sumas dejadas de percibir por concepto de sueldos, primas desde la fecha de su retiro hasta aquella en que se ordenará su reintegro teniendo en cuenta que para dicho tiempo no existe solución de continuidad, en el servicio.

4. El Gobierno Nacional (Ministerio de Justicia) dará cumplimiento al presente fallo dentro del término establecido por el artículo 121 del C.C.A.”.

De plano como debe resolverse la consulta, entra la Sala a decidir previas estas

consideraciones:

1. Como lo analiza y demuestra en su vista el señor Fiscal del Tribunal, el

demandante no era empleado de carrera administrativa, ni para hacerle el nombramiento con carácter de provisional se habían cumplido las exigencias del Decreto 1732 de 1960 para que pudiera tenérsele como amparado por alguna estabilidad.

2. Pero el mismo Fiscal y el Tribunal de acuerdo con él, han estimado que la declaración de insubsistencia del nombramiento del actor adolece de falsa motivación puesto que dicho acto se produjo pretextando que aquel, no tenía funciones a tiempo que del estatuto orgánico del Ministerio de Justicia esas funciones aparecían claramente determinadas a más de que de las pruebas aportadas resulta que cumplió varias comisiones “en ejercicio de su cargo, en diferentes dependencias del Ministerio de Justicia y en distintos lugares del país”; puesto que también su remoción obedeció a la sugerencia discriminatoria del Jefe de la Rama Administrativa en el sentido de que el empleado que sobraba había de ser Sánchez, para posteriormente resultar designándole reemplazo, porque lo ocurrido no fue que se suprimiera el cargo; y puesto que la definitiva remoción del actor, no se produjo con miras a un mejor servicio “sino por motivos egoístas y distintos del interés general, como lo ponen de presente los pretextos del Jefe de la Rama Administrativa” en los oficios impugnados.

3. Sin que sea menester entrar a analizar la falsa motivación como fundamento para anular un acto administrativo, ni si ha de tenérsela o no como causal

autónoma al efecto y demás disquisiciones a que el punto se ha prestado principalmente en la doctrina francesa, al hecho es que la jurisprudencia del Consejo de Estado a partir del fallo de la Sala Plena Contenciosa de fecha 25 de agosto de 1969 ha venido aceptándola como motivo de anulación pero solamente en cuanto entrañe desviación de poder o ejercicio de las atribuciones legales con fines distintos al buen servicio público, y desde luego también cuando se manifiesta la disconformidad de los motivos expresados, con la realidad.

4. El de autos no lo estima la Sala un caso de falsa motivación, ni tampoco de las pruebas antecedentes del acto de remoción del empleado señor Sánchez resulta que ella no obedeciera a finalidades de buen servicio y de interés general. En efecto: Se señala como origen de esa remoción los oficios del Jefe de la Rama Administrativa al Director y al Secretario General del Ministerio de Justicia, que dicho sea de paso no integran con la Resolución 1816 el acto complejo que el Tribunal ha creído encontrar, sino a lo más, constituyen sus antecedentes. Actos complejos son los formados por el concurso indispensable de varias voluntades que actúan separadamente en orden al mismo objeto. Y en el caso de autos no se requería la expresión de voluntad del Jefe Administrativo del Despacho para que el Ministro tomara la medida en cuestión, ya que se trataba de un empleado que podía remover libremente.

El oficio 173 dirigido al Director comienza por hacerle presente a este último funcionario que disponiendo la Sección de Prisiones de Visitadores suficientes para cumplir las funciones que venían desempeñando los visitadores

administrativos V Grado 14, “éstos no encajaban dentro de organización del Ministerio”, que por lo que hacía a la Jefatura, ella le había adscrito funciones a uno de los dos visitadores, “pero al otro no se ha logrado acomodarle actividad u oficio definido, debiendo en consecuencia decretarse” en receso, por carencia de funciones al cargo correspondiente a un visitador... hasta tanto se haga una programación verdaderamente técnica” y con funciones que corresponden a una meta definida: y que al tomarse esa medida el afectado debería ser el señor Sánchez, en estricta justicia, “ya que su cumplimiento y conducta no son satisfactorios” por las razones que termina relatando el mismo oficio, que es de marzo 8 de 1967. Como no se tomara la medida en cuestión, posteriormente el Jefe Administrativo cursó el oficio 198 de abril 20 al Secretario General enviándole la documentación en que el destinatario encontraría las razones de la petición elevada al Director, e insistiendo en que no debía prolongarse más tiempo” el mantener empleados sin oficio, como es el caso del señor Visitador Leopoldo Sánchez, lo que constituye funesto precedente”. Con fecha 15 de mayo siguiente el Ministerio declaró la insubsistencia del nombramiento de Sánchez haciendo estas consideraciones: “Que el señor Jefe de la Rama Administrativa en oficios 173 y 198 de fecha 8 de marzo y 30 de abril de 1967, dirigidos al señor Director y al señor Secretario General del Ministerio, respectivamente, manifiesta que uno de tales cargos de Visitador Administrativo se le han adscrito algunas funciones, pero el otro no se ha

logrado acomodarle actividad u oficio definido y por lo tanto solicita se decrete un receso por carencia de funciones el cargo correspondiente a un visitador Administrativo V grado 14…. hasta tanto se haga una programación técnica y sus funciones correspondan a una meta definida; Que en el mismo oficio citado en el aparte anterior, el señor Jefe de la Rama Administrativa solicita que el funcionario que debe ser afectado con esta novedad, será el señor Leopoldo Sánchez Campo, toda vez que, por las razones expuestas, no está desempeñando ninguna función; Que de acuerdo con el artículo 63 de la Constitución Nacional, no debe haber en Colombia ningún empleado que no tenga funciones detalladas en leyes o reglamentos”. Frente a estos considerandos es palmario: 1º. que aun cuando con cierta impropiedad se dijera que el actor no tenía funciones y que no puede haber empleados sin ellas según la Constitución, la realidad era que las funciones adscritas a los Visitadores Administrativos ya podía desempeñarlas uno solo por tener la Dirección de Prisiones visitadores suficientes para el mismo efecto: No que tales funciones no estuvieran detalladas en Ley o Reglamento; y 2o. que apenas se trató de “un receso” en la actividad de uno de los empleos de visitadores hasta tanto se haga una programación técnica y sus funciones correspondan a una meta definida”. No puede pasarse por alto, tampoco, que contra el empleado removido había quejas por falta de cumplimiento, según el oficio del Jefe Administrativo al Director del Ministerio. El cumplimiento en la asistencia al lugar de trabajo es elemento insustituible de buen servicio. Eran “notorias y frecuentes las ausencias” del actor de la oficina,

agrega el oficio 173. Ciertamente a los autos se han traído comprobantes de que aquél desempeñó funciones, cumplió comisiones y era requerido para que practicara visitas, pero ello con considerable anterioridad al mes de mayo de 1967 que fue cuando vino a declararse insubsistente su nombramiento porque ya esas funciones podía desempeñarlas un solo visitador. Se alega así mismo que no hubo supresión del cargo porque con posterioridad se hizo nombramiento del reemplazo y que de este modo quedo en evidencia que no se trató sino de un pretexto para remover a Sánchez, robusteciéndose así el aspecto de la falsa motivación. Pero tampoco este planteamiento es valedero porque el cargo volvió a proveerse en el mes de febrero del año siguiente, es decir habiendo mediado un lapso en que cabe suponer que se hubiera efectuado ya la programación y distribución técnica de funciones previstas en la propia Resolución 1618 acusada. Que el empleado de que se prescindiera fuese el señor Sánchez, era ya punto que el Ministro podía decidir en ejercicio de la facultad de libre remoción que le asistía respecto de un subalterno que no ha demostrado que lo amparara algún fuero especial. Independientemente de que otro subalterno se lo insinuara. No cabe pues para la Sala duda de que el Ministro del Ramo obró dentro de sus atribuciones al separar al demandante del servicio oficial y de que esta medida obedeció a razones de buen servicio e interés general conforme a las cuales no ha de haber sino los empleados estrictamente requeridos para desempeñar la respectiva función. El fallo consultado deberá revocarse.

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, revoca en consecuencia el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 28 de noviembre de 1971 y en su lugar niega las peticiones de la demanda. Este fallo fue discutido y aprobado por la Sala en su sesión de fecha 24 de marzo de 1972. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Alvaro Orejuela Gómez - Rafael Tafur Herrán - Eduardo Aguilar Vélez - Nemesio Camacho R. - Susana M. de Echeverri, Secretaria.