CE-SEC2-1973-03-26

INSTITUTO COLOMBIANO DE SEGUROS SOCIALES - Naturaleza jurídica / ESTABLECIMIENTO PUBLICO - Concepto. Características / JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competente para conocer los conflictos entre los empleados y el Instituto Colombiano de Seguros Sociales / INSTITUTO COLOMBIANO DE SEGUROS SOCIALES - Vinculación de sus empleados / PENSION DE JUBILACION - Prescripción trienal Si el Instituto Colombiano de Seguros Sociales es una entidad social, con personería jurídica, autonomía administrativa patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, no queda duda que puede encuadrarse en la noción de establecimiento público, de conformidad con los Decretos que se citaron atrás y con la noción que en derecho administrativo colombiano se ha tenido de tales establecimientos. “Según la definición legal los establecimientos públicos son organismos creados por la Ley o autorizados por esta, encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho público, y que reúnen las siguientes características: a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa; y c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial”. De tal manera, piensa la Sala, que si el Instituto Colombiano de Seguros Sociales es un establecimiento público, obvio es que se saquen las consecuencias que de ello se derivan, en relación con las personas vinculadas a él por una relación laboral. Si las personas que prestan servicios a un Establecimiento Público son, por regla general, empleados públicos,

las que prestan servicios al Instituto Colombiano de Seguros Sociales, salvo las que se precisan en los reglamentos que se vinculan por contrato de trabajo, tienen la calidad de empleados públicos, esto es, están vinculadas por una relación estatutaria, de derecho público. Si las personas que prestan servicios en la mencionada entidad tienen la categoría de empleados públicos, es preciso también concluir que el tiempo allí laborado se acumula al de otras entidades oficiales para efectos de la pensión de jubilación. Y además, es necesario afirmar que la competencia para dirimir los conflictos que se presenten entre sus empleados y el Instituto, la tiene la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no la Justicia Laboral, pues se repite, sus empleados están vinculados por una relación estatutaria y no por un contrato de trabajo. Como el actor hizo la solicitud de reclamación administrativa al Instituto Colombiano de Seguros Sociales con fecha 25 de febrero de 1966, fecha esta en la cual interrumpió la prescripción, la pensión será decretada a partir del 25 de febrero de 1963, esto es, se aplicará la prescripción trienal de que hablan las Leyes laborales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: EDUARDO AGUILAR VELEZ Bogotá. D. E., veintiséis de marzo de mil novecientos setenta y tres.

Actor: JOSE MANUEL ROJAS CORREAL Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE SEGUROS SOCIALES - ISS En providencia de fecha 10 de noviembre de 1971, proferida dentro del juicio

instaurado por el señor José Manuel Rojas Correal, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolvió declararse incompetente para conocer del proceso y decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda. El apoderado del actor apeló y el negocio llegó al Consejo en donde ha sido tramitada la segunda instancia con el lleno de las formalidades que le son propias. Los pedimentos de la demanda. La parte petitoria de la demanda está concebida así: ”PRIMERA. Que es nula la Resolución No. 451 de 1 966 (julio 21) del Director General del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, por medio de la cual se le negó al Doctor JOSE MANUEL ROJAS CORREAL, quien últimamente prestó servicios como Médico a ese Instituto, el reconocimiento de la pensión de jubilación y cesantía excedente a que tiene derecho por considerar el I.C.S.S. que sus empleados son trabajadores particulares. “SEGUNDA. Que es igualmente nula el Acta No. 334 de 1966 (noviembre 8), del Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, por haber negado la apelación interpuesta contra la Resolución No. 451 de 1966, de que se trata en la petición anterior, insistiendo erróneamente en el concepto de que los trabajadores del l.C.S.S. son particulares y no oficiales: “TERCERA Que como consecuencia de las nulidades declaradas conforme a las peticiones anteriores, se le debe reconocer al actor, Doctor JOSE MANUEL ROJAS CORREAL, el derecho que tiene a recibir pensión de jubilación desde la fecha de su retiro del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, que fue el 30 de

mayo de 1 956, por tener cumplidos en ese entonces, los requisitos de edad y tiempo de servicios prestados a distintas entidades oficiales; y “CUARTA Que además le deben ser reconocidas al actor, médico JOSE MANUEL ROJAS CORREAL, las demás prerrogativas legales que se deduzcan de los hechos que se acrediten en este debate y en acatamiento a las disposiciones legales aplicables tales como la cesantía excedente el aumento de $ 120.00 mensuales a partir del 1o de enero de 1963 (Artículo 3º, Ley 1ª de 1963); y el reajuste del 75% de la asignación que devengaba el Médico que reemplazó al actor el día 23 de abril de 1966, cuando entró a regir la Ley 4ª de 1966”. Los hechos que fundamentan la Acción. Pueden resumirse así: El doctor José Manuel Rojas Correal prestó servicios al Estado y al Instituto Colombiano de Seguros Sociales, por un tiempo superior a los veinte años. Los últimos servicios prestados por el doctor Rojas Correal, lo fueron como empleado del Instituto Colombiano de Seguros Sociales y en consecuencia es esa entidad, de acuerdo con disposiciones legales vigentes, la que debe hacer el reconocimiento de la pensión de jubilación, previa la elaboración del proyecto respectivo que comunicará a las entidades que deben contribuir con cuotas para el pago de la prestación. El demandante tiene la edad requerida por la Ley para gozar de la pensión. El Instituto Colombiano de Seguros Sociales, en los actos acusados, no accedió al reconocimiento pensional, porque consideró que no estaba obligado a ello, ya que sus trabajadores eran particulares y no podía acumularse el tiempo de servicio

prestado allí, con el de entidades oficiales. Las disposiciones violadas y el concepto de la Violación. Se citaron en la demanda como violadas las siguientes disposiciones: ordinal b) del Artículo 17 de la Ley 6a. de 1945; Artículo 29 de la Ley 24 de 1947; Artículo 21 de la Ley 72 del mismo año; Artículo 3o. de la Ley 1a de 1963 y Artículo 5o. de la Ley 4a de 1966. Ampliamente expone el actor el concepto de la violación. La providencia del Tribunal. Para resolver como ya se dijo el a-quo, después de aceptar que el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, es entidad perteneciente al sector Público y que el tiempo servido en él puede acumularse al laborado en otras entidades oficiales para efectos de liquidar la pensión jubilatoria, expresa que la competencia para conocer del litigio la tiene la justicia laboral, puesto que los servidores del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales son trabajadores oficiales, vinculados por un contrato de trabajo, con excepción de los que ostentan la calidad de empleados públicos. Considera el Tribunal que en el proceso no se revela expresamente la forma de vinculación del actor con la entidad demandada, pero con fundamento en los conceptos que ha emitido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre la materia, concluye que el actor está vinculado por contrato de trabajo. Tres de los magistrados que componen el Tribunal salvaron su voto y sostuvieron la competencia de esta jurisdicción para conocer del asunto. Concepto de la Fiscalía del Consejo. La Fiscalía Cuarta de la Corporación el emitir

su concepto de fondo, acepta los planteamientos del Tribunal: el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales es una entidad perteneciente al sector público, el tiempo de servicios prestado a él, se acumula al de otras entidades públicas para efectos de jubilación, pero los conflictos que se presenten con las personas Vinculadas al mismo, los resuelve la justicia ordinaria, por tratarse de trabajadores oficiales y no de empleados públicos. Critica la Fiscalía la tesis expuesta por los Magistrados que salvaron el voto, “por ser contradictoria, pues se confunde la relación de derecho público, con la relación contractual laboral, y de paso se deja a un lado lo previsto en el Artículo 32 del Decreto 528 de 1964”. Para Resolver la Sala hace las siguientes: CONSIDERACIONES: A) Naturaleza Jurídica del instituto Colombiano de los Seguros Sociales. I.C.S.S.). El Consejo de Estado, al absolver una consulta formulada por el gobierno, en relación con el Instituto, expresó claramente que no existía “duda sobre la Pertenencia del l.C.S. <sic> al sector público, por el origen legal de su creación, por las disposiciones legislativas que regulan su organización funcionamiento y tutela y por la naturaleza pública de los servicios que atiende”. Si el mencionado Instituto pertenece al sector público, como lo expresa la consulta a que se ha hecho referencia, es necesario entonces encajarlo dentro de alguna de las categorías a que se refieren los decretos 1050 y 3130 de 1968, si bien la Ley 90 de 1946 y el Decreto 433 de 1971, le dan la denominación de “entidad de derecho social,” denominación que en opinión del Consejo no tiene finalidad

distinta a la de señalar los objetivos a que se dedica, que no son otros que los relativos a la seguridad social, la cual por definición legal (Artículo lo. Decreto 433 de 1971), es “un servicio público orientado y dirigido por el Estado”. Si el Instituto Colombiano de Seguros Sociales es una entidad social, con personería jurídica, autonomía administrativa patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, no queda duda que puede encuadrarse en la noción de establecimiento público, de conformidad con los Decretos que se citaron atrás y con la noción que en derecho administrativo colombiano se ha tenido de tales establecimientos. Pero es que aún desde antes de la reforma administrativa del año de 1968, el Instituto Colombiano de Seguros Sociales ha sido un Establecimiento público. Así lo entendió el Consejero Alberto Hernández Mora, cuando expresó en su salvamento de voto después de estudiar las características de dichas entidades: “Dentro de este marco histórico la Ley 90 de 1946 crea al Instituto Colombiano de Seguros Sociales, “como entidad autónoma, con personería jurídica y patrimonio propio”. “La nueva entidad es una persona de derecho público creada por la Ley, para prestar un servicio público de carácter social, asegurando y facilitando el cumplimiento de obligaciones privadas de los patrones para con sus trabajadores, persona que por haber sido creada para descentralizar un servicio público, con personería jurídica propia, patrimonio independiente y autonomía administrativa, es un establecimiento público. “La noción de establecimiento público, dice Waline, es una noción genérica, y no

específica, en otros términos, hay diversas clases de establecimientos públicos y tanto regímenes jurídicos diferentes como categorías de establecimientos públicos. Una cámara de comercio, una oficina de beneficencia, un hospital, una facultad, un establecimiento, como por ejemplo la Oficina Nacional de Navegación, la Electricidad de Francia, etc., he ahí establecimientos públicos. Muy diferentes, no sólo por el objeto de su actividad, sino también por su régimen jurídico. El legislador (Ley 17 de agosto de 1948) también ha distinguido para aplicarles ciertas disposiciones (imposibilidades de supresión por decreto) los establecimientos públicos de carácter industrial o comercial” (Droit Administratif, pág. 35). Más adelante expresa el mismo Salvamento de voto: “Según la definición legal los establecimientos públicos son organismos creados por la Ley o autorizados por esta, encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho público, y que reúnen las siguientes características: a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa; y c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial”. De tal manera, piensa la Sala, que si el Instituto Colombiano de Seguros Sociales es un establecimiento público, obvio es que se saquen las consecuencias que de ello se derivan, en relación con las personas vinculadas a él por una relación laboral. B) Naturaleza del vínculo que une a los trabajadores del seguro con la entidad. De conformidad con el Artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, “las personas que

prestan servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los Estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”. Si las personas que prestan servicios a un Establecimiento Público son, por regla general, empleados públicos, las que prestan servicios al Instituto Colombiano de Seguros Sociales, salvo las que se precisan en los reglamentos que se vinculan por contrato de trabajo, tienen la calidad de empleados públicos, esto es, están vinculadas por una relación estatutaria, de derecho público. Con el respeto que merecen las apreciaciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil, resulta claro que si el Instituto Colombiano de Seguros Sociales se clasifica como perteneciente al Sector Público, y al situarlo allí, obviamente se quiso colocarlo en la categoría de Establecimiento Público, -pues no puede llegarse a conclusión distinta, -las personas que se vinculan a él, son empleados públicos, y no trabajadores oficiales, como los catalogó la citada Sala. Así lo ha aceptado el mismo Instituto Colombiano de los Seguros Sociales. A tal efecto puede verse el concepto emitido por el Gerente de la Caja Seccional de Antioquia el Gerente General, fechado el 12 de enero del presente año. Si las personas que prestan servicios en la mencionada entidad tienen la categoría de empleados públicos, es preciso también concluir que el tiempo allí laborado se acumula al de otras entidades oficiales para efectos de la pensión de jubilación.

Y además, es necesario afirmar que la competencia para dirimir los conflictos que se presenten entre sus empleados y el Instituto, la tiene la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no la Justicia Laboral, pues se repite, sus empleados están vinculados por una relación estatutaria y no por un contrato de trabajo. En el caso a estudio, como lo dice el Tribunal, no se revela en forma expresa la manera de vinculación del demandante con los Seguros Sociales, siendo así, lo lógico es considerarlo como empleado público, según lo dicho atrás. La providencia del Tribunal será, pues, revocada. Como el actor hizo la solicitud de reclamación administrativa al Instituto Colombiano de Seguros Sociales con fecha 25 de febrero de 1966, fecha esta en la cual interrumpió la prescripción, la pensión será decretada a partir del 25 de febrero de 1963, esto es, se aplicará la prescripción trienal de que hablan las Leyes laborales. Es entendido que el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales podrá repetir contra las demás entidades de derecho público, en la proporción servida a cada una de ellas, y según las pruebas que se le presenten al respecto. En relación con la petición sobre reconocimiento de cesantías no habrá lugar a acogerla, pues no se sabe si el actor ya las cobró o no, y sobre todo, no hay lugar a acumular tiempo en distintas entidades para tales efectos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, en desacuerdo con el concepto de la Fiscalía Cuarta,

FALLA:

Revocase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fecha diez (10) de noviembre de 1971.

En su lugar se dispone: a) Declarase la nulidad de la Resolución No. 451 de 1966, proferida por el Director General del Instituto Colombiano de Seguros Sociales y la nulidad del acta Nro. 334 del mismo año, emanada del Consejo Directivo del mismo Instituto, por medio de los cuales se le negó al Dr. José Manuel Rojas Correal el derecho a disfrutar de una pensión de jubilación. b) Como consecuencia de la declaración anterior el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales reconocerá y pagará al señor doctor José Manuel Rojas Correal la pensión de jubilación a que tiene derecho, a partir del 25 de febrero de 1963, liquidada de conformidad con las normas legales vigentes en esa fecha, sin perjuicio de los aumentos a que puede tener derecho en virtud de disposiciones posteriores.

El Instituto puede repetir contra las demás entidades de derecho público, obligadas a concurrir al pago. c) Se declaran prescritas las mesadas anteriores al 25 de febrero de 1963. d) No se accede a decretar las demás súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se hace constar que el proyecto de este fallo fue discutido y aprobado en la sesión Celebrada por la Sección Segunda, el día 16 de marzo de 1973.

EDUARDO AGUILAR VÉLEZ - NEMESIO CAMACHO RODRÍGUEZ - ALVARO

OREJUELA GÓMEZ RAFAEL TAFUR HERRÁN - SUSANA M. DE ECHEVERRI,

SECRETARIA.